复议调解进行时

■来羽 邱春霖

将调解方式引入行政复议办案过程中，浙江省政府法制机构创新工作方式，为行政机关与普通百姓之间搭起了一座沟通的桥梁，实现了行政复议由“硬裁硬判”的刚性工作方式向柔性灵活的工作方式的转变。

复议调解进行时

■来羽 邱春霖

“请问各方当事人，按照行政复议的法定程序，你们有没有诚意在我们的主持下对这一事情进行调解？”主持人偏过头，看看坐在会议桌左边的几个人，问道。

“调解我还是愿意的，但如果方案不行我是不会接受的。”坐在左边的卷发妇女首先开了腔，她叫徐某，位子前边支着一块牌子，上面写着“申请人”。

“也就是说愿意的，方案要各方达成一致才可以。被申请人这一方愿意接受调解吗？”主持人又把目光投向右边几个穿着制服的中年男子。

“愿意。”其中一位男子点头回答，他是受舟山市政府委派来参加本次复议听证的代表。

原本对调解有异议的第三人陈某、张某，也在主持人耐心的解说下表示愿意接受调解。

一番沟通之后……

“回去以后我们市政府马上组织几家部门组成专案调查组，把中间的节点过程一个一个调查清楚。”被申请人的言语颇有些激动，“了解清楚来龙去脉后，我们跟申请人徐某这一方要谈，跟第三人陈某、张某这一方也还要谈。如果双方都接受了，我们才能够向省政府报告。已经到这个程度了，给我三天，我饭也不要吃了，马上处理这件事，大家本着实事求是的态度来解决问题。”

这是2010年11月5日，发生在浙江省政府法制办会议室里的一幕。

申请人徐某向浙江省政府申请行政复议，主张撤销被申请人舟山市人民政府于2005年3月16日颁发给陈某、张某的《国有土地使用权证》，恢复自己的土地使用权。为使这个“征战”5年之久的案子能够得到顺利解决，案件承办人省政府法制办复议监督指导处处长吴正鑫召集各方当事人，组织听证会进行调解。

这并不是一起特殊的案件，但与以往办案程序不同的是，复议机关做起了“老娘舅”，为执法机关和普通百姓之间的沟通搭建起了对等的平台，并做好“中间人”的服务工作。

从“不成文”到“成文”的蜕变

要说行政复议的调解，需要从它的法律背景讲起。

长期以来，由于受“行政权力作为公权力不能自由处分”的传统理念影响，1990年的行政复议条例曾明确规定“行政复议不得适用调解”。1999年出台的行政复议法虽然取消了这一规定，但并未明确授权行政复议机关有复议调解的职能。按照“职权法定”、“未经授权不得为之”的传统法理，行政复议机关开展行政复议调解工作有越权之嫌。因此，行政复议调解虽然在实践中被认为是一种行之有效的做法，但却一直不能正式“摆桌面、上厅堂”。

破冰的曙光出现在2006年。当年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发了《关于预防化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调要积极探索行政复议方式方法，努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内。

2007年8月1日，行政复议法实施条例颁布实施，以行政法规的形式明确行政复议可以进行调解，使得将调解方式引入行政复议有了重大突破。

然而，新的问题接踵而至。行政复议法实施条例对行政复议调解只是作了原则性和倡导性规定，对调解范围、标准、程序等问题以及行政复议调解书的性质、效力、可诉性等一系列问题均未作出规定。这导致了各地做法五花八门，不规范的现象时有发生。

有的复议机关对哪些案件应当及时调解，心中无数，当调不调，错失化解矛盾的良机；有的复议案件虽进行了调解，但对调解内容未通过调解协议、调解书等加以固定，致使在后续执行调解事项时因口说无凭或事后一方反悔而难以得到执行；更有的复议机关或无原则地当“和事佬”、“糊稀泥”，或违法让渡行政权力，或强行调解，顾此失彼，“旧怨未了新怨又生”，调解后投诉不断，又产生新的不和谐因素。

为了使行政复议调解工作不流于形式，更好地发挥行政复议作为社会矛盾“化解器”的作用，杭州市政府法制办于2008年7月制定了《杭州市行政复议调解工作暂行规定》，这也是浙江省首个制度化、规范化的行政复议调解工作规定。

2008年12月，《浙江省人民政府行政复议办公室关于行政复议和解调解的指导意见》出台，行政复议调解制度在省级层面推开有了制度依据。

“思想解放了，观念更新了，胆子也大了，办法也多了，效果也更明显了。”杭州市政府法制办复议应诉处金维中副处长介绍说，2009年杭州市行政复议案结事了率为89.6%，在年度审结的436件案件中，有149件经调解后申请人撤回了申请，调解成功率为34.2%，同比增长7%。

不断求新求变的“老娘舅”

目前，复议调解已成为处理行政争议的首选工作模式，几乎每一件案子都会考虑先进行调解。同时，调解工作贯穿于行政复议办案全过程，立案前、审理中、结案后各个环节都会开展调解工作。

由于行政复议法实施条例第五十条规定涉及自由裁量权的案件、行政赔偿或行政补偿的案件可以进行调解，那么实践中的做法是否有僭越上位法之嫌？“我们调解遵循的首要原则就是合法原则。调解不得违反法律的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。”浙江省政府法制办复议监督指导处相关负责人解释说，“这就好比分蛋糕，大家对原来的分法不满意，现在经过调解接受新的分法，还是那块蛋糕，不影响其他人的蛋糕，我们就予以确认。”

然而，“儿子”犯错，“老子”会护短吗？由于行政复议法明确规定，要申请行政复议可以向“作出该具体行政行为的上级主管部门或同级人民政府”申请，就像是“儿子”犯了错，向“老子”告状一样。因此，不少群众担心上下级之间是否会“官官相护”。

“行政复议性质上是一种上级行政机关对下级行政机关的层级监督制度，上下级之间日常联系密切，有时难免‘娘舅’难当。”浙江省政府法制办复议监督指导处相关负责人坦言。

为了更好地发挥行政复议调解的功能，《浙江省人民政府行政复议办公室关于推行行政复议听证的指导意见》与行政复议调解制度一并出台。以往，行政复议一般采用书面审理的方式，合法的予以维持，不合法的直接撤销，这样虽然提高了效率，但是由于案件的错综复杂，光靠书面审查，难免存在疏漏。而将听证制度引入行政复议，通过提供公开质证平台，申请人可以陈述、申辩，被申请人可以解释清楚作出该行政行为的依据、事实，有助于消除申请人与被申请人之间的对立情绪，增加老百姓对行政执法工作的理解度和信任度。

“道理明白了，事情解决了，情绪化解了，信访也不去了，老百姓从‘带着情绪来打官司’到‘高高兴兴明明白白’回去，最终与行政机关‘化干戈为玉帛’，握手言和。”浙江省政府法制办复议监督指导处相关负责人对听证制度予以肯定。

此外，为了使行政复议调解活动依法进行，保证调解过程更加透明公开，杭州市政府法制办和义乌市政府法制办还分别实施了行政复议监审员制度和行政复议陪议员制度。如杭州市政府法制办聘请了14名人大代表、政协委员等作为行政复议监审员，监督案件听证、调解等活动，目前已在两次听证会上进行了试点。

“我们聘请的行政复议监审员都具有一定的专业素质和社会公信力，以公民代表的身份监督案件的审理和参与调解，增加了老百姓对复议机关的信任感。而且监审人员构成的多样化，更能发挥监督的作用。”金维中副处长说。

当谈及行政复议调解的时限时，金维中副处长向记者介绍了杭州市政府法制办的一项创新举措。《杭州市行政复议调解工作暂行规定》规定“经复议当事人同意，调解期间不计入复议审理期限。调解不成或者当事人不愿意继续调解的，应当及时作出复议决定。”

“调解工作需要花时间，有些案子涉及部门很多，调解七八次都未必解决问题，复议法规定的期限最多只有90天，时间往往不够用。”金维中副处长说，“调解期间不计入复议审理期限，为调解办案赢得一定时间，使办案人员有更多的时间做好调查核实和多方沟通工作，有利于查明案件事实；有时间多召开几次调解会，有利于充分表达意见，缓和对立情绪；当事人也有更多权衡利益的考虑时间，调解的成功率大大提高了。”

相关链接

浙江省关于行政复议和解调解的指导意见

●优先选择和解调解处理方式。各级行政复议机关受理行政复议申请后，根据法律、法规规定和行政争议实际，应当优先选择和解调解的处理方式。积极推行在立案审查阶段进行和解调解。

●遵循合法、自愿、平等的原则。和解调解不得违反法律的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。行政复议机关应当尊重当事人意愿，不得强迫当事人接受和解调解的方式和结果。在和解调解过程中，申请人与被申请人法律地位平等。

杭州市规定7种情形行政复议机关可以进行调解

一、涉及自由裁量权行使的案件。二、涉及行政赔偿或行政补偿的案件。三、涉及行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决、确权、认定等案件。四、涉及行政机关不履行法定职责的案件。五、涉及相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难或争议的案件。六、涉及土地征收、房屋拆迁、劳动和社会保障、资源环保等可能引起群体性冲突或对国家利益、公共利益和社会稳定可能造成影响的案件。七、行政复议机关认为可以依法调解的其他案件。

复议调解，且行且完善

化解行政争议，往往需要反反复复做调解工作，不仅需要牵涉大量的精力和时间，更需要有一批理论水平高、协调能力强的复议工作人员。“人少事多是我们目前开展行政复议调解工作中最大的‘绊脚石’，这一问题在县级政府法制机构尤为突出。”浙江省政府法制办复议监督指导处相关负责人介绍说，一般一个县级政府的法制机构只有2到3人，而复议工作只是日常工作中的一部分。事情忙起来，连行政复议法实施条例要求的2名以上复议人员审理复议案件的基本要求都难以达到，力量实在是捉襟见肘。

此外，以“背靠背”方式进行的行政复议调解需要有一定的场所，但有些县级法制机构没有调解室，调解起来需要借用其他单位的场地，影响了调解工作的开展。

办法总比困难多，面对难题，浙江各级行政复议机关都想方设法创造人力、物力等各种必要条件。例如，杭州市政府法制办通过“以老带新”的“传帮带”方式来帮助年轻的调解人员增强实战经验，并强化监督考核，提升复议机关的整体调解水平。

如果说缺人少物是“硬件”问题，那么制度上的不完善则是“软件”问题。行政复议法实施条例规定，调解达成协议的，应当制作、送达行政调解书后结案，但该方式在实践中往往操作性不强。各个行政复议机关对调解结案方式五花八门，有的以撤回结案，有的以调解书结案，有的直接终止审理，随意性很大。

“我们充分尊重当事人自由选择的权利。经复议机关调解成功的，申请人自愿撤回申请的，应予允许，也符合行政复议法的规定；调解成功，申请人要求复议机关制作行政复议调解书的，则应当依法制作。这种做法既有利于提高办事效率，也充分体现了对法律、对当事人的尊重。”金维中副处长说。

不可否认，行政复议调解在解决行政争议方面发挥了很大作用。但也要看到，目前仍有很大比例的行政争议尚游离于行政复议这一法定渠道之外，其中一个原因在于老百姓对行政复议这一制度的知晓度不高，对行政复议调解解决行政争议的优越性的认知度也不高。据不完全统计，有50%至60%以上的信访、缠访和重访都属于涉法或涉诉案件，如果这些行政争议大部分在行政复议程序中通过复议调解解决，将大大降低信访率，降低诉讼率，提升社会和谐程度。