行进中的法治中国

■黄 震

2010年，两个五年规划的交替之年，一个承前启后的年份，注定将在国家民主法治的进程中留下浓墨重彩的一笔。政府权力的归位，司法的公正，人大的发力，公民社会的培育成长……处于转型期的中国，正在民主和法治建设的道路上演绎着自身的行进轨迹。

行进中的法治中国

■黄 震

2010年春天，温家宝总理在政府工作报告中说：“要让人民生活得更加幸福，更有尊严。”“尊严生活、体面劳动”旋即成为2010年的热门词汇。

人民的尊严自何而来？权利若坚实，尊严自然来。尊严首先来自宪法载明的诸多公民权利的落实。其次，公民权利的落实有赖于政府权力的节制和政府服务的归位，有赖于司法的公正，有赖于人大的发力，有赖于公民社会的培育成长……

有人说：“一个宪法赋予的世界，就是一个人人得享幸福和尊严的世界。”当政府的权力谨守法律的边际，当公民的权利丰满坚实，一个更有尊严、更加公正、更加和谐的社会必将随之而来。

人大制度持续发力

2010年，对于本届全国人大常委会来说，是一个密集修法的年份。一些落实公民政治权利和人身权利的重要法律，均被列入这一年的立法计划。

3月，修订选举法，取消城乡选举差别，实现“同票同权”；4月，修订国家赔偿法，首次将精神损害赔偿写入法律文本；10月，修订代表法，进一步保障和规范270万各级人大代表依法履职的权利；同月，修订村民委员会组织法，让村民委员会真正成为8亿农民的“民主训练班”。这些修订后的法律，都有一个共同的特点：凸显权利。

全国人大常委会如此高密度地修订重要法律，与“中国特色社会主义法律体系要在2010年基本形成”之间，形成了内在的呼应。全国人大内司委副主任委员陈斯喜在一次演讲中说：“2010年以后会制定一些新法，但重点将转向法律的编纂，新法的制定将越来越少。”这意味着，人大已经走过了立法的黄金年代，将走向全面修法的时代。

如果说，人大立法已经走过“流金岁月”，那么人大监督则在经历了“探索、创新、规范”之后，进入到了“制度发力”和“激活权力”的关键时期。

2010年3月，政府工作报告按照全国人大代表的审议意见，写入了“增强财政预算透明度”的内容。之后，中央各部委先后在网上“晒账本”。2010年，因而被称为部门预算公开的元年。

而预算公开的路径，实际上就是人大制度发力、民主法治前行的历程。在公民推动、地方试验、高层决策三方力量共同推动下，一个由人大主导、公众参与的预算审查监督制度基本清晰。总结各地实践经验的预算法修订草案，也被摆上了议事日程。草案有望写入“由人大批准的预算草案，未经法定程序，政府不得修改”的规定。

“管住政府的钱袋子”，人大找到了制度的发力点和监督的突破口。不少人也从中闻到了政改的气息：预算监督将成为人大监督政府的重要手段。温家宝总理说过：“一个国家的财政史是惊心动魄的”，因为这不仅关系经济发展，更会影响社会结构和公平正义。由此可见，预算审议如果形同虚设，人大代表就失去了最核心的价值。

人大不仅要管住政府的钱袋子，还要守好百姓的钱袋子，防止政府随意从百姓的口袋里掏钱。

“无代表，不纳税”。2010年10月，在审议车船税法草案时，有人大常委会组成人员直截了当地提出“不能总想着从老百姓兜里掏钱”。现代政府都确立了税收法定的原则。征税需要经过代议机构的审查批准，防止政府以国家财政权的名义侵害公民的财产权。但是长期以来，全国人大将税收立法的权限授予了国务院，造成了立法权的严重流失，也导致了政府征税随意性太大的恶果。我们期待国家最高权力殿堂里，响起更多这样的为民行权的声音。

这一年，无论是全国人大还是地方各级人大，都在积极探索、创新监督工作的方法。全国人大常委会对政府的公共投资计划实施情况进行专题调研，开展执法检查后的追踪检查监督，并且首次展开对政府部门的专题询问。而一些地方人大常委会，则在探索更加刚性的监督手段，比如对“一府两院”专项工作报告及落实审议意见的情况进行满意度测评。

人大监督越有力，法治国家越有形。在广州筹备亚运会期间，当地人大代表和普通群众、新闻媒体一起接力发声，迫使各级官员为扰民之举屡屡道歉。在杭州，媒体曝光政府强拆辛亥革命历史遗址之后，当地人大及时介入、果断出声，要求政府立即全面停拆，并建议增加历史建筑修缮经费。两地人大，面对公共事件，大胆发声、勇敢介入，成为当年人大行权和代表履职的一抹亮色。

人大工作尽管取得了一定的成效，然而离百姓的期待，还是有较大的差距。近年来，作为宪法规定的法律监督机关和民意表达机关，人大却屡屡在重大公共事件中“失声”。各地“血拆”、警察跨省追捕事件、高考加分乱象，只见网民拍案而起、穷追不舍，不见人大勇敢发声、依法监督。与此同时，人大权力殿堂里的诸多监督“重武器”仍然“沉睡不醒”。人们期待人大在适当的时机激活质询、特定问题调查、撤职等刚性的监督手段，切实行使起宪法和法律赋予的职权，进一步彰显人大的权威。

央视记者柴静曾在“两会”节目《见证履职，共商国是》中说：“如果我们遇事根本不考虑那个法律规定的最主要的表达渠道，而是直接诉诸媒体或者上访，那这个社会一定不是一个理智、成熟的社会。”柴静的期盼也正是百姓对人大的期待。

公民社会初露端倪

从志愿者冒死赴玉树、舟曲救灾，到全民公益启动大会倡导“人人可公益”，权利为本、参与为责的公民精神，已如同蒲公英的种子，随风飘散，落地生根。

2010年，我们截取发生在北京、上海、广州的3桩标志性事件，来观察公民社会如何在这片古老的大地上，悄然而顽强地生长。

2010年初，广州番禺的民众集体维权，抗议政府有关部门将垃圾焚烧厂选址在人口稠密区。民众理性而冷静地表达民意，政府迅速而有效地回应民意，及时喊停了焚烧厂的建设。随后在全国引起了一场公共政策大讨论：在各个城市均面临垃圾围城的困境时，如何寻找既环保又有效的出路。讨论最后形成了垃圾分拣第一优先的底线共识。“番禺反烧”从一个集体维权事件始，以一场改变公共政策的大讨论终，是一次成功的民主演练，充分显现了一个正在成长的公民社会的力量。

2010年尾，世博会这场“城市让生活更美好”的盛宴刚刚结束，上海人就经受了猝不及防的沉痛一击。11月15日，静安区胶州路，外立面改造工程引起一处高层住宅起火，造成楼内58人丧生。

11月21日是死者的头七日，按照中国的民俗，亡者的魂魄将最后一次返家告别。这一天，这个城市的公民前所未有地自发前来悼念。一场大火唤醒了人们的共同意识——在这片土地上，我们是命运的共同体。公民意识一夜觉醒。

与此同时，媒体不断发出对灾难的深度调查，追问这个由政府主导的“民心工程”为何变身“夺命灾难”。政府则频频道歉，不断检讨城市管理制度的缺失。上海人以自己的方式，完成了一次公民精神的洗礼，更新了公民参与的元素：克制、责任、理性、有序。

而在另一座中心城市——北京，法律学者和媒体人士，正在基于普通公民的责任意识，坚持不懈地推动一场制度的变革：废除“带血”的拆迁条例。5位法学教授的上书行动得到了有关部门的及时回应。2010年1月29日，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向社会各界公开征求意见。12月15日，条例第二次向社会公开征求意见。

尽管条例的修改面临着激烈的利益博弈，但通过法学学者和媒体的持续努力，不断重演的拆迁悲剧，或许可以等来一个新条例的诞生。一场公民推动的变“法”运动正在朝着人们所期盼的方向前行。

传媒学者钱钢说：“一个现代国家，须有宽阔的领域介于公权和私人之间，这就是‘社会’，是不可或缺的公共空间，是化解冲突的缓冲地带。”中国人曾长期集体缺失民主意识、权利意识，对官员权力畏若神明，不知公民权利为何物。随着公民意识的全面觉醒，民主将日益成为一种国家的价值观，成为公民的生活方式，并加速孕育着民主社会的“成年礼”。

微博问政异军突起

风起云涌的“互联网民主”，在2010年因为一种叫做“微博”的网络形式而别开生面。有人说网络时代已经正式进入“微博时间”。这一年，在多起公共事件中，微博都以其独有的传播优势，起到了决定舆论方向的作用。微博，这种在西方仅被用作交友工具的网络形式，在转型期的中国却被赋予了全新的含义：关注就是力量，围观改变中国。

2010年9月16日，江西省抚州市宜黄县自焚者家属钟如九姐妹欲赴京接受媒体采访，在机场被时任县委书记的邱建国等人劝堵，最后躲进厕所。著名“女厕攻防战”在微博上直播，引发大量网友“围观”。“宜黄事件”在网上急剧升温。宜黄县委书记、县长被免职。

而在最近的“王鹏错案”事件中，微博再度发力。宁夏吴忠市以闪电速度，迅速纠正“跨省刑拘”王鹏错案，并对有关责任人作出处理。当地公安系统两名官员为此错案付出“下课”的代价。

“微博时代，人人都是记者”。微博的根本力量，在于短时间内集中最大多数普通人的力量，来达到改变事件发展方向的结果。美国耶鲁大学教授陈志武认为，微博至少有三方面的好处：“第一，微博使得下级部门以往的欺上瞒下行为更加困难，使上级领导更能掌握下面的实际情况，降低上下级之间的信息不对称，有利于国家的治理；第二，微博使行政权力体系内的腐败行为更加艰难，因为阳光是最好的杀菌剂；第三，微博带来的信息流畅，使中国公民对社会更了解，这会提升社会理智，有利于良序社会的建立。”

网络民主在不断推动个案解决的同时，也进入了一个体制的瓶颈。那就是单纯个案的突破，往往不具有复制性，不能上升为一般的原则，不能指引体制的变革。围观可以改变个案，但却无法改变悲剧的恶性循环。在公安部早已明令禁止的情况下，各地依然以涉嫌“诽谤”频频启动跨省追捕就是一个很好的明证。

学者信海光更是从另外一个角度，对微博问政的前途表示担忧。网络问政一个坚实的基础是公众围观的热情，“而公众热情，就像个轻薄浪子，一有事件则万众一声，施加巨大压力，把当事者搞得热血沸腾，一心奋战到底，但一旦下一个热点出现，公众热情立刻转移，只留下当事者孤身奋战，自生自灭”，在缺乏有力民意代言人的情况下，过分的口水宣泄使参与变得简单，道德情感得到代偿后，反而很可能会消解以实际行动对社会的推动。

最近一年“网络水军”的肆虐，终于在去年年底催生了一场“网络民意多大程度上代表真正民意”的争论。“网络水军”的存在，迫使我们认真反思自己面对网络上漫天而来的信息的心态，找回通往理智和真相的路径。

微博催生了中国式的网络问政，也在考问处于转型时期的中国社会。

法治政府任重道远

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》对建设法治政府提出了明确的时间表，这个期限是10年。

2010年8月，温家宝总理在全国依法行政工作会议上，再次表达了“推进依法行政，建设法治政府”的决心。根据纲要规定的时间表，所余的时间已经不多了。

近20年来，由行政诉讼法引领的行政制度变革，清晰呈现了“控权”与“扩权”的双重轨迹：所谓“控权”，就是政府权力日益受到控制；所谓“扩权”，就是公民权利不断得到扩张。但总体而言，政府与公民的强弱对比依然有待改善。随着社会转型期阶层分化、利益冲突的加剧，一些地方公权与私权之间的冲突也愈演愈烈。2010年，在一些地方，雇用黑保安堵截上访民众，暴力拆迁屡屡致人死亡，动辄启动跨省追捕，公权力表现得非常彪悍，已经成为影响官民关系的滴血伤口。

中国政法大学教授江平认为：“目前的转型社会，一个重要特点就是私权利觉醒了、扩大了，而公权力依然还维持着很大的干预和控制力。在过去控制和管理都相当强大的情况下，私权利很渺小，并不会出现很大的公权力和私权利的冲突。而现在，私权日益觉醒和扩大，公权力仍然保持着较大的干预和管制的力量，就会必然形成转型社会里公权力和私权利的冲突。甚至在某一时期会有尖锐的冲突，这是客观规律造成的。”

在“宜黄事件”发生后，多位受访学者表示，“我们离法治政府的目标，还有较大距离。”对于中国当前的发展来说，强调依法行政显得尤为迫切。

在此大背景下，《国务院关于加强法治政府建设的意见》于2010年10月出台，针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，提出了坚持依法科学民主决策、强化行政监督和问责等7个方面的任务。

打造法治政府，除了政府自身的制约，更需要外部的监督力量。浙江财经学院副教授曾章伟撰文认为：“层出不穷的官民对抗，反映出一个亟待解决的问题：就是谁来监督执法者？如果执法者不受法律约束，法律只是统治者用来约束公众的工具，这样的社会就不是法治社会。当前尤其是要发挥人大在制约公权和保护私权方面的作用。”

在制度层面进一步规制公权、保障民权，并在实践层面真正落实这些政治规则，借民主之力实现行政公正、官民和谐之目标，依然是当前乃至今后一段时期的重要议题。

从年初温家宝总理说“要让人民生活得更有尊严”，到年尾十七届五中全会强调“以更大的决心和勇气推进改革”，前后呼应，脉络隐现。刚刚过去的2010年，是一个继往开来的年份，它将迎来又一个伟大的改革时代。