对完善我国金融机构反洗钱制度的若干建议

　　摘 要：金融机构开展反洗钱工作的相关制度的建立，标志着我国金融机构反洗钱制度框架初步形成。文章认为我国金融机构仍需继续加强反洗钱法制建设，统一金融机构预防洗钱制度，建立完善与金融机构反洗钱制度相衔接的社会反洗钱体系。
　　关键词：金融机构 反洗钱 建议
　　中图分类号：F832.5 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）01-205-02
　　
　　2003年初，中国人民银行连续颁布和实施了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》以及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（以下简称“一规定两办法”），明确了金融机构开展反洗钱工作的相关制度，标志着我国金融机构反洗钱制度框架初步形成。但与国际反洗钱制度相比，我国金融机构反洗钱制度仍需从以下几个方面加以健全和完善。
　　一、继续加强反洗钱法制建设
　　目前，我国重惩罚洗钱的刑事立法，轻预防洗钱的立法，缺乏一部统一的反洗钱法律。《刑法》、《现金管理暂行条例》和《个人存款账户实名制规定》分别以法律和行政法规的形式涉及到反洗钱的内容，但其中的一些规定只是与预防洗钱有关联或有影响，而不是专门针对或直接针对预防洗钱而设定的。人民银行发布的“一规定两办法”，性质上属于行政规章，还不属于法律、法规范畴，层次较低，效力不高。国内立法至今尚未对洗钱进行法律规范，并且对洗钱交易甄别标准、大额和可疑支付交易报告及金融机构反洗钱义务等做出系统的法律规范，这给正确界定洗钱、金融监管部门开展反洗钱监管、制定反洗钱措施以及金融机构和客户配合反洗钱工作均带来不便，不利于我国法律制度进一步与国际接轨并为国际反洗钱的司法合作奠定法律基础，无助于吸引外资和金融改革的健康发展。因此，应尽快制定单行统一的《反洗钱法》，建立以《反洗钱法》为核心，以刑法、行政法规、行政规章为补充的多层次、完善的反洗钱法律法规体系。《反洗钱法》应当覆盖银行、投资、证券、保险等不同的金融领域和从事金融业务的各类主体以及所有的商业主体、中介组织及个人。
　　另外，要修改完善惩治洗钱犯罪的刑事立法。一是《刑法》要扩大洗钱罪对象范围，即洗钱罪的上游犯罪不仅包括毒品犯罪、黑社会性质的犯罪、走私犯罪和恐怖活动犯罪等四种，还应包括贪污贿赂、逃税、诈骗、侵占国有资产等犯罪，以符合国际反洗钱刑事法律要求。二是泄露反洗钱有关报告信息的行为应当定罪。金融机构上报给金融监管的大额和可疑交易报告的信息是金融监管部门和公安司法部门获得和分析洗钱的重要线索，如果泄露会给反洗钱案件的调查和侦破造成难以估量的损失，同时将动摇客户对金融机构的信心。因此，对泄露反洗钱的有关报告信息的行为应当在《刑法》上定为犯罪。
　　二、统一金融机构预防洗钱制度
　　我国金融监管部门应统筹安排金融机构反洗钱规章制度。从适用范围看，《金融机构反洗钱规定》只适用于中国人民银行批准设立的金融机构，没有包括保险和证券、基金管理公司。因此，保监会和证监会应在《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》以及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》颁布的基础上，尽快分别制定关于保险机构、证券机构反洗钱的规定，预防和制止不法分子利用保险机构和证券机构洗钱。
　　严格按照巴塞尔银行监管委员会《关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明》的要求，通过适当途径使金融机构明确“尽职审查”的真正含义。“尽职审查”是金融机构预防洗钱行为的基础工作。《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》第九条要求金融机构对存款人申请开立银行结算账户时提交的开户资料应审查其真实性，对客户身份证件等开户资料的真伪要做出审查。但由于各种主观原因和客观原因的存在，金融机构一般无法实质确定客户的真实身份。巴塞尔银行监管委员会《关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明》特别强调“银行应当作合理的努力以确认所有请求金融机构提供服务的客户的身份”。建议金融监管机构应据此细化商业银行等金融机构“尽职审查”的要求，如金融机构有责任凭一般常识或采用银行业常规鉴别方法或购买必备的鉴别仪器，通过适当的方式（如电话查询、网络查询、实地走访等）识别客户提供的身份证件或资料的真伪，对客户提供的资料进行尽职调查，尽量在既不加重金融机构审查客户身份的义务，又在金融机构合理能力和范围内有效审查客户身份，切实预防不明身份者进行洗钱。
　　应从法律上确定在反洗钱上为客户严守秘密的例外原则。按“一规定两办法”的规定，大额、可疑交易报告制度的实质是将金融机构的客户交易信息（如存款数额、资金流向、交易对象等），在客户不知悉或未经客户同意的情况下，由金融机构报告给人民银行和国家外汇管理部门。这与我国《商业银行法》确定的金融机构为客户保密原则相冲突。我国《宪法》、《商业银行法》、《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》等法律、行政法规中规定，个人和单位存款只要是合法的，不仅其所有权受法律保护，而且金融机构还负有为储户保密的义务。因此，要切实预防和制止洗钱，必须从法律的层面上打破金融机构为客户保密原则的严格要求。
　　切实减轻金融机构在反洗钱工作中的负担，以便金融机构更加积极参与反洗钱工作。目前，商业银行普遍反映实行大额交易和可疑交易报告的成本太高、负担过重，考虑到我国金融机构工作人员反洗钱业务素质普遍不高，为减轻金融机构反洗钱工作负担，建议借鉴国际金融界反洗钱经验，尽快开发金融机构人民币和外汇大额可疑交易监测系统，统一在金融机构安装并与人民银行和国家外汇管理局对接。同时，为激励商业银行积极开展反洗钱工作，建议金融监管部门建立商业银行反洗钱效果评估制度，对反洗钱工作落实到位、反洗钱内控制度健全的商业银行在分支机构准入、业务创新、再贷款等方面适当放宽；对积极报告可疑交易的，应仿效监察、反贪部门实行举报有奖。
　　三、建立与金融机构反洗钱制度相衔接的社会反洗钱体系
　　从长远看，我国要建立一整套包括金融、财政、税务、工商、海关、外汇管理、外交、司法等诸多部门在内的预防和打击洗钱的综合系统，并应加强国际反洗钱合作。就金融机构反洗钱而言，目前需要解决好以下两方面的问题。
　　一方面，应尽快进行现金管理制度改革。从实质内容上看，“一规定两办法”主要强调了对大额异常资金走向的监测、分析和报告，多在金融系统结算环节上做文章，尚未形成一个综合配套的反洗钱制度系统，与国际反洗钱制度的要求还有一段距离。一般来讲，犯罪分子的违法所得或犯罪收益，其初始形态往往表现为现金，犯罪分子洗钱的目的就是对其非法获得的现金来源进行掩饰或隐瞒，因此遏制洗钱的关键在于切断违法犯罪分子获得现金来源的通道，规范现金管理，尽量不用现金或少用现金。随着我国经济总量的不断扩大以及经济货币化程度的不断提高，已实施10年有余的《现金管理暂行条例》，已不适应当前经济发展的需要。因此，应尽快修订《现金管理暂行条例》，将自然人纳入现金管理的范畴，将非银行系统流转的现金纳入现金管理范围。加强存取现金的管理，鼓励单位和自然人通过转账结算方式划拨资金或支付交易款项。同时，应赋予税务部门监管现金职能，建立纳税单位的现金收支监测系统，要求有现金收入一定数额的单位，必须配备记录现金收入和接受银行卡付款的电子设备，自然人和单位接受大额现金到银行存款的，应出具税务等有关部门的收入来源证明。应按照国际惯例建立从账户提取现金收费制度，包括大额现金提取收费和预约制度。通过以上现金管理改革，规范单位和自然人现金收支、存取行为，在保证合理的现金需要的基础上，限制或控制不合理的现金使用。金融机构应和税务部门联手防止利用现金从事洗钱活动的发生。
　　另一方面，按照《金融机构反洗钱规定》的规定，中国人民银行和国家外汇管理局负责分析研究金融机构报送的大额和可疑交易报告，对认为涉嫌犯罪的按规定程序报送司法机关。实际上，由人民银行或国家外汇管理局分析研究大额和可疑交易报告有一定的局限性，因为如果牵涉到本外币的洗钱活动在同一金融机构或同业，而由人民银行和国家外汇管理局两个部门分开研究分析，会人为割断洗钱活动的本来联系。再者，洗钱活动游离于商业银行、保险、证券市场和其他商业组织、中介组织之间，单靠人民银行或国家外汇管理局来分析，不容易看清洗钱的本来面目。因此，建议借鉴国外经验，建立中国反洗钱情报收集和分析中心，建立相应的数据库，利用计算机技术，与全国银行、其他金融机构以及各金融监管机构的数据库联网。中国反洗钱情报收集和分析中心的职能是分析、研究和整理金融机构及其监管部门报送的大额和可疑交易，利用计算机系统找出任何看似毫无联系的工商企业与银行账户之间的内在联系或洗钱线索，对有犯罪嫌疑的向公安、司法部门报告。同时，应建立我国反洗钱联席会议制度，该会议应由金融、公安、财政、税务、工商、海关、外汇管理、外交、司法等部门负责人定期参加，统一协调、讨论、研究和制定反洗钱的战略和政策，磋商有关反洗钱工作的重大和疑难问题，形成强有力的部门分工合作的反洗钱机制。
　　（作者单位：中国人民银行太原中心支行 山西太原 030001）
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