“两型社会”建设的法制创新研究

　　摘 要：法制创新是建设“两型社会”的重要路径。法制视野中的“两型社会”强调以最少资源消耗取得最大经济社会效益，通过法律来最大限度地控制环境污染，避免资源浪费和生态破坏，实现人与自然和谐发展。在武汉城市圈“两型社会”建设中，法制创新具有积极的引导作用、评价作用、保障促进作用和社会整合作用。应进一步完善环境资源法制建设，加快立法步伐；创新执法体制，建立环境资源监管执法的长效机制；完善环保信息公开机制与公众参与机制，提高全社会的环境资源法治观念，坚持以法制创新为先导，推进武汉城市圈“两型社会”建设。
　　关键词：武汉城市圈 两型社会 法制创新
　　中图分类号:F207 文献标识码:A
　　文章编号:1004-4914(2011)01-088-03
　　
　　以武汉为中心，辐射黄石、鄂州、孝感等8个周边城市的武汉城市圈获批国家“两型社会”改革试验区，为武汉率先实现在中部崛起提供了前所未有的历史性机遇。2008年7月，湖北省委副书记、武汉市委书记杨松在武汉市“两型社会”建设专题研讨班上指出：“两型社会”建设最核心问题是制度创新。建设“两型社会”的战略决策必须高度重视和深入开展法制建设，充分发挥法制创新在引导、促进、保障“两型社会”建设方面的重要作用。2009年10月1日，《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》正式施行，标志着武汉城市圈“两型社会”建设中的法制创新取得了显著进展。
　　法制创新是实现可持续发展法制化的重要路径，是指依据社会变迁和经济文化发展的客观情况，以规范调整新的社会关系为目标，对现行法律体系进行调整、补充和完善，促进法制的革新与发展。作为一个全新的发展理念，构建“两型社会”价值体系中最核心的问题是实行制度创新。法制之所以需要创新，原因在于传统的法律制度片面强调对当代人类社会利益关系的调整，却忽略了当代人类与未来人类之间代际利益的平衡；既没有将资源环境法制放在突出重要的位置加以重视，也没有实现人类社会发展延续与自然环境承载力之间的有机契合。在武汉城市圈“两型社会”建设中，法制创新能够克服传统法律制度的弊端，保障政府有关“两型社会”建设的各项规划、政策得以顺利实施；能够充分整合各类社会资源，实现环境治理的最优化；能够满足人类对于可持续发展的权利诉求，进而实现代际利益的平衡；能够有效制裁环境资源违法行为，维护社会发展的正常秩序，最终实现人与自然的和谐发展。本文拟就武汉城市圈“两型社会”建设中的法制创新展开初步探讨。
　　一、法制视野中的“两型社会”
　　作为可持续发展理念在国家生活中的重要体现，在《“十一五”规划纲要》中，首次以国家最高规划的形式将建设“资源节约型、环境友好型社会”确定为我国经济社会发展规划的战略目标。从二者之间的关系来看，“资源节约型社会”和“环境友好型社会”是一个紧密结合的整体，二者相互关联，不可分割。例如，在环境执法实践中，环境污染多数是因资源的不合理使用造成的；资源节约是环境保护的基础性工作，资源利用率提高、废物减少的直接效果就是环境的改善。“环境友好型社会”的建成，也正意味着资源节约型社会的实现。“资源节约型社会”强调节能、节水、节地、节材等，侧重以最少的资源消耗取得最大的经济和社会效益；而“环境友好型社会”侧重强调防治环境污染和生态破坏，实现人与自然的和谐发展。因此，当今世界各国普遍将环境保护法和资源保护法并列为可持续发展法制化的核心内容，将环境法与资源保护法置于一个独立的法律体系内，统称为环境资源法，并逐渐将其发展成为与民商法、行政法并列的重要部门法。
　　尽管世界上不存在一种普适性可持续发展模式，但将可持续发展纳入法制轨道，通过法律来确认环境资源保护的重要地位，调整可持续发展的社会关系已被国际社会普遍认同。自从1972年世界环境发展大会明确提出“环境友好”的概念伊始，国际上把法制作为保护环境资源的主要路径已经有十余年时间，法制建设经历了从理论到实践、由纲领到法律规则的实质性跨越。从国外来看，尽管没有明确提出“两型社会”的概念，但涉及到创新法律制度、促进社会可持续发展的学理研究与法治实践却呈现出积极的发展态势。美国学者Peter P.Rogers认为“可持续发展”（Sustainable Development）本身就是一项重要的公民权利，其内容不仅包括公民对环境及自然资源永久享有的权利，还应包括公民的子孙后代对环境资源需求的满足，以及获得救济的权利。美国《国家环境政策法》第101条(a)明确提出“环境友好”的法律理念，规定立法应“采取包括财政的、技术的支援在内的一切手段，增进公共的福利，协调人与自然的共存关系，创造和维持现在和将来世纪能满足人们的社会的、经济的需求的环境。”1992年里约地球问题首脑会议上通过的《21世纪议程》要求各国“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例，而这些法律和条例必须根据周密的社会、生态、经济和科学原则”。著名NGO组织“我们只有一个地球”在2001年发布的“21世纪宪章”中将“友好的环境与资源可持续利用的社会”界定为“建立在不断发展、创新法制的基础上，保障人类世世代代享有对自然资源充分、平等、合理利用的权利”的社会。《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》也郑重承诺：在今后的可持续发展战略和重大行动中，有关立法和法律法规的实施占重要地位。
　　二、法制创新在建设“两型社会”中的作用
　　在建设“两型社会”的进程中，法制创新充分考虑了被传统法律边缘化的弱势群体的诉求，它既不能游离于现行法律体系之外，也不是通过改良立法技术创制出的某一种新的单行法律规范，而是遵循可持续发展的客观规律，对传统法律制度进行理念革新，按照理性的思维对一国法律进行整体思考、模式创新与制度变迁的结果。
　　《“十一五”规划纲要》指出：“本规划提出的主体功能区划、保护生态环境、加强资源管理等要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实……应注重及时把行之有效的改革措施用法律、规章和制度的形式确立下来。”法制创新通过规范人的社会活动来影响人与自然的关系，其调整对象是以人的行为为中介的社会关系，追求人与人、人与自然的和谐统一。作为湖北省“两圈一带”总体战略的重要组成部分，武汉城市圈各级政府高度重视法制创新，取得了显著成绩，有效推动了经济社会可持续发展。例如，武汉市近年来先后出台了《湖泊保护条例》、《水土保持条例》、《城市节约用水条例》、《城市绿化条例》等十余部立法，制定了《环境保护行政执法责任制实施方案》、《环境保护系统行政执法过错责任追究办法》、《机动车排气污染防治办法》、《武汉市城市集中式地表水水源保护区划分规定》等一系列配套政策；黄石、孝感、仙桃等市分别制定了《建筑节能管理实施办法》、《流通环节食品管理办法》；2008年8月，武汉城市圈所属九城市环保部门共同起草了《武汉城市圈环境保护合作框架协议》，明确规定九城市统一制定流域水环境综合整治方案，实现流域共保，上下游共治。目前，湖北省政府正在起草《湖北省武汉城市圈“两型社会”促进条例》，该条例将充分体现中央赋予武汉城市圈的先行先试权，从宏观上为“两型社会”建设提供法律指引，为其他单行法的制定在立法原则、立法程序、立法技术等方面提供指导。在执法监督方面，武汉城市圈所属九城市也开始积极探索联合环境执法试点和排污权交易工作，并在梁子湖跨区域排污治理中初见成效。这些举措切实维护了公民权益，保障了环境资源安全，使得环境质量大幅提高。以空气质量为例，据2010年5月湖北省环保厅发布的《2009年湖北省环境质量状况》显示，2009年武汉城市圈中的鄂州、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等城市的空气质量符合国家二级标准；武汉、黄石、孝感等城市的空气质量符合国家三级标准，其中鄂州、孝感、天门的空气质量优良率达到97%以上。据2010年4月武汉市环保局发布的《武汉市环境状况公报》显示，该市空气质量优良率上升至82.5%，达到10年来的最好水平。在节能减排领域，2009年武汉市万元GDP能耗值下降率为4%以上，65户重点企业万元产值能耗下降率为7%，超额完成年度目标；单位GDP用水量较上年明显下降，提前一年完成“十一五”污染减排目标。
　　
　　然而，由于长期受到“GDP才是根本，环保要为发展让路”等错误观念影响，加上政府、企业、公民的环境法律意识淡漠，导致“两型社会”法制建设仍然存在着立法缺位、立法技术落后和执法不严、违法难究、监督乏力等弊端。据统计，2009年武汉市中心城区生活在国家规定噪声标准值55分贝以内的人口数量仅占49.3%，水质符合功能区类别的湖泊仅占27.1%，水质为劣V类的湖泊占38.57%，全市产生工业固体废物达1213万吨。据国家环保部对全国重点城市环境综合整治定量考核结果显示，2008年，武汉市群众对城市环境的满意率仅为66%。从节能减排的三项主要指标：化学需氧量（COD）消减率、二氧化硫消减率、万元GDP能耗值来看，2009年武汉市COD削减率为2.3%，二氧化硫削减率为2.5%，万元GDP能耗值为1.12；而同为“两型社会”综合配套改革示范区核心城市的长沙市2009年COD削减率为22.16%，二氧化硫削减率为11.1%，万元GDP能耗值仅为0.88。从武汉城市圈内其他城市来看，黄石市、孝感市近年来频现非法开采矿山案件；鄂州电厂因污染物排放总量严重超标，被国家环保部责令限期整改。据《2009年湖北省环境质量状况》显示，孝感市平均等效A声级在60.6分贝，声环境质量属中度污染；黄石市、鄂州市平均等效A声级范围在55.1至56.9分贝之间，声环境质量为轻度污染。在环境执法领域，由于制裁不力，导致大量环境违法行为得不到及时有效的遏制和纠正。据2008年《武汉市地理信息蓝皮书》披露，该市中心城区现有湖泊54个，比20年前少了17个；湖泊总水面减少1083公顷，其中非法填湖占46.7％；中心城区内5座自然山体被人工“铲平”。据2005年由国家环保总局和美国环保协会共同完成的《中国环境监察执法效能研究项目总报告》显示，中国企业在环境污染方面违法与守法成本竟然相差46倍。这种企业守法成本高、违法成本低的现象，导致许多环境违法行为得不到及时有效的遏制。相比之下，在1999年美国联邦环保署诉美国电力公司一案中，对该公司火电厂造成环境污染的处罚高达46亿美元。由于存在立法缺位、执法不严、制裁乏力等弊端，造成企业守法成本高、违法成本低，导致许多环境违法行为得不到及时有效的遏制。这些现象都昭示着我们：法制创新在构建“两型社会”的法治实践中具有不可替代的重要作用。只有实现创新，才能克服现行法律体制的弊端，为“两型社会”建设营造良好的法制环境。具体而言，法制创新在建设“两型社会”中的作用体现在如下方面。
　　首先，法制创新具有积极的引导作用，能够正确指引“两型社会”建设的方向。法的引导作用是建立社会秩序必不可少的条件和手段，是指以法律规范提供行为模式和价值预设，指引人们作出一定行为或不作出一定行为，引导各类主体朝着有利于立法目标的方向努力，并为他们的行为提供预期。《“十一五”规划纲要》将建设“两型社会”确定为我国国民经济和社会发展规划的重要内容和战略目标，因此，在立法工作中，立法机关既要深刻领会中央精神，又要认真研究如何贯彻好这一重大决策。例如，餐饮企业的高能耗和废气扰民问题是长期以来困扰武MbuMq+/lIUw0qfsU3n3uhg==汉城市圈各级政府的一大难题。我国《可再生能源法》第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。”按照《可再生能源法》的指导思想，武汉市出台了《武汉市饮食娱乐服务行业环境保护管理办法》，明确规定对使用可再生能源的饮食娱乐企业予以税费减免，这就明确表明政府将大力支持可再生能源的发展，这个领域将有光明的发展前景，从而给企业家们吃了一颗“定心丸”，引导他们在可再生能源产业放心投资。
　　其次，法制创新具有科学的评价作用，能够有效地规范和约束公民、社会组织和国家机关的行为，为建设“两型社会”营造和谐稳定的社会秩序。法的评价作用是指法律作为人们对他人行为的评价标准所起的作用，分为即专门评价和一般评价。前者是指经法律专门授权的国家机关、组织及其成员对他人的行为所作的评价，如法院及其法官、行政机关及其行政人对人们行为所作的裁判或决定，其特点是具有国家强制力、产生法律约束力，因此又称为效力性的评价；后者是指普通主体以舆论的形式对他人行为所作的评价，其特点是没有国家强制力和约束力，是人们自发的行为，因此又称为舆论性评价。将评价机制引入到法制创新中，不仅能够提高“两型社会”建设的公众参与性，还能有效针对环境资源立法进行矫正和调试，以适应经济社会发展的需求。例如，针对武汉市大量天然湖泊被填埋占用的现象，该市《湖泊保护条例》和《环境影响评价实施办法》均明确规定了湖泊规划利用的听证制度，要求对大面积天然湖泊的规划利用必须进行社会听证，行政审批必须建立在广泛听取公众意见的基础上，充分体现出“以人为本”的立法宗旨。
　　再次，法制创新具有积极的保障和促进作用，能够有力保障建设“两型社会”决策的有效实施。所谓保障作用，是指法律对各类环境资源违法行为作出详尽的惩罚和制裁规定，以排除与立法目标相悖的各种障碍，最大限度地保护资源环境。法律责任是法的保障功能的最直接体现。现行环境法大多专章设立法律责任，明确从事违法行为者必须承担的后果。所谓促进作用，是指国家在法律中对重大政策和措施直接作出规定，并保障其连续性和一贯性。例如，《可再生能源法》第四章专门对可再生能源的推广与应用提出支持措施，包括六项鼓励和扶持的具体政策，这将对相关产业的发展产生巨大的鼓舞和推动作用。武汉城市圈内的黄石市拥有丰富的矿产资源，该市除了在立法和执法工作中加大对非法开采矿山资源的惩治力度外，还严格按照《可再生能源法》的规定，出台地方立法，积极引导小采石场实施技术改造，由粗放型的矿山开采向矿业副产品深加工转型，收到了较好的效果。
　　第四，法制创新具有社会整合作用，能够积极促进各方社会资源的有效整合，形成建设“两型社会”的合力。不断的分化和整合是任何社会走向更高级阶段的必要步骤。法律是实现基本社会秩序、实行社会控制的重要手段，是实现社会合作的结构性要素。环境资源法制通过为国家权力保障环境资源的可持续利用提供合法性根据而实现社会整合，通过法律赋予保护环境资源以合法性，旨在将国家权力纳入一定的制度轨道，使之成为受多数社会成员拥护的合法管理和支配社会的力量而发挥社会整合功能，从而为“两型社会”建设提供社会资源优化配置。武汉城市圈理念的提出本身就是建立在对湖北省域资源进行充分整合的基础上，法制创新对于建构“两型社会”的社会整合作用尤为明显。例如，武汉城市圈内的梁子湖位于鄂州、武汉、咸宁和黄石等四个城市“三不管”地带，湖泊污染问题长期难以解决。在武汉城市圈环保部门联席会议制度实施以后，武汉城市圈所属的九个城市联合发布了环保合作宣言，逐步建立了联合环境执法机制，使得这一难题迎刃而解。2008年8月，九城市环保部门负责人共同磋商，起草了《武汉城市圈环境保护合作框架协议》，明确提出制定流域水环境综合整治方案，实现流域共保、上下游共治，从源头上杜绝了“多头管理”和政府缺位现象，充分实现了“1+8”城市圈立法资源的整合。
　　三、以法制创新为先导，推进武汉城市圈“两型社会”建设体制机制创新
　　当前，我国已基本形成了以《宪法》关于环境资源保护的规定为核心、以《环境保护法》为基础的“两型社会”建设法律体系框架，武汉城市圈内各城市有关环境资源保护的地方立法也多达20余部。从总体上看，这些立法对节约资源，保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但是，由于长期以来受到重经济指标、轻环境保护的立法观念影响，加上政府、企业、公民的环境法律意识淡漠，法制建设仍然存在着立法缺位、立法技术落后和执法不严、监督乏力等缺陷。主要表现为：一是重实体规范、程序规范欠缺；二是重行政主导、公众参与有限；三是重立法数量、执法与司法功能偏差；四是不同部门和层次的环境立法缺乏统一规划协调；五是地方立法特色性不强，可操作性较差；六是存在亟需填补的立法真空，形成于体制转换与社会转型时期的不少法律规范内容已难以适应社会发展与环保新形势的需要。就法制调整效果而言，虽然局部环境污染问题有所缓解，区域性大规模的生态退化有所遏制，但是跨域性的生态问题频繁出现（如湖泊绿藻、江河断流、洪涝灾害、水土流失），污染城乡地区转移加剧、灾后生态恢复与重建困难等令人担忧，还有环保体制直面市场化、遭遇入世后的国际因素，均表明武汉城市圈“两型社会”建设面临着巨大压力。这预示着对生态系统的法律保护将上升为环境政策的基本导向，推进武汉城市圈“两型社会”建设，必须坚持以法制创新为先导。
　　
　　（一）明确为“两型社会”建设服务的立法指导思想
　　将经济社会发展纳入法制轨道是世界上所有法治文明国家的共识。建设“两型社会”的重大战略举措，要求我们增强环境资源保护的紧迫感和责任感，把思想统一到科学发展观上。只有坚定为“两型社会”服务的指导思想，才能保持社会主义法制自身的生命力。但从目前来看，并非所有的官员都树立起了环境法制意识。在立法和调研工作中，我们经常会听到这样一些议论：GDP才是根本，环境保护是要为发展让路的；不妨“先上（经济发展）车、后补（环境保护）票”；“先污染后治理”是经济发展的普遍规律等。这种认识应当尽快转变，真正把思想统一到中央提出的科学发展观上。目前，《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》已由湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2009年7月31日通过。该《条例》明确规定湖北省地方性法规、政府规章和其他规范性文件的制定机关根据改革试验的需要，适时制定、修改或者废止有关地方性法规、政府规章和其他规范性文件。武汉城市圈各级立法机关应严格按照《条例》的统一部署和要求，结合实际，建立健全、完善相应的立法组织机构和立法工作机制，积极履行为“两型社会”改革试验保驾护航的各项立法职责。
　　（二）加快环境资源配套立法，使建设“两型社会”有法可依
　　立法是法制创新的先导。健全的环境资源法律体系是构建“两型社会”的重要长效机制，这项工作应当实现“双结合”，即环境资源立法与其他相关立法结合、法律与配套规范性文件结合。首先，建设“两型社会”需要整个法律体系协调一致共同发挥作用，不仅要研究制定好专门的环境资源法律，而且要重视在其他法律中充分体现资源节约和环境保护的要求。根据全国人大常委会“十一五”立法规划，当前武汉城市圈各级政府应重点研究、制定或修改的立法主要包括资源能源节约方面的立法，特别是循环经济立法和节约能源立法；污染控制立法；生态环境保护立法等。此外，还应对涉及大气污染、水污染、噪音污染、光污染和保护资源、节约能源的地方立法及时进行清理、修改和补充，加大对环境行政执法的监督处罚力度。其次，应进一步完善配套规范性文件的制定工作。在每一部涉及到“两型社会”建设的立法中，都有一定数量的授权性规范条款，要求地方人大和政府制定与法律配套的行政法规、部门规章、规划、技术规范及相关标准等规范性文件。配套文件也具有规范性和强制性，是完备的法律体系的组成部分，也是法律实施的一个环节。它们往往是适应环境保护实际工作的需要，针对较为突出的、急速变化的环境问题制定的，在弥补法律规定的局限性和解决急迫问题两方面具有重要意义。例如，为解决群众反映强烈的机动车排气污染问题，武汉市环保局联合相关部门，于2009年先后出台了《关于建设项目环境保护审批监察监测三联动管理机制的实施办法》、《建设项目环保审批绿色通道制度》、《机动车排气污染防治办法》和《全市机动车排气污染防治工作方案》等一系列配套政策，确保了环境资源立法的顺利实施。当前，全国各地正在进行发展循环经济地方立法的起草工作。武汉城市圈各级政府在起草法案的同时，就应充分考虑配套规范性文件的研究制定工作，包括制定有关废旧家电、电池回收处理，石油、天然气节约以及建筑节能，包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的立法等。
　　（三）改革创新，建立环境资源监管执法的长效机制
　　徒法不足以自行。环境资源监管执法是确保“两型社会”法制建设有序开展的重要保障。首先，应积极开展环境监管执法体制创新。要按照国家环保部机构改革的总体部署，进一步完善武汉城市圈各级政府的环境监察管理体制，逐步整合优化环境执法资源，理顺环境执法监督层级权限与权力架构。其次，应逐步实现环境执法稽查方式创新，对区环保部门日常环境监管、环保专项行动、典型案件查处、群众举报办理等工作开展稽查，解决行政不作为和行政乱作为等问题。再次，应探索建立区域环境监管执法联动机制，实行排污状况、环境监测等动态信息互通共享，遏制发生跨区域、跨流域的污染事件，逐步转移执法重心，突出事前和事中执法监督，变被动的末端执法为主动的全过程执法监督。第四，还应大力推进环境监管执法手段创新。应积极摸索环境监管执法规律，逐步实现从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，提高环境保护工作水平。在加强行政执法的同时，积极开展排污权交易，探索排污权有偿使用；加强企业环境行为审查，建立重点排污企业环境监督员制度，开展企业环境行为信用评价，加强新闻舆论监督和群众监督，促使企业履行环境保护等社会责任。例如，武汉市环保局将“飞行监测”作为强化环境监管执法手段，通过采取突击检查的方式，实时掌握各排污企业排污状况，严厉打击违法排污行为，确保污染物治理设施正常运行、各项污染物稳定达标排放。2009年以来，重点对30余家企业实施“飞行