我国公务员绩效考核面临的困境及其对策分析

　　摘要：公务员由于其工作性质与工作内容的特殊性，对公务员绩效的考核一直以来都存在着许多困难，其中包括制度的不完善、对考核的不重视以及考核指标在设计上存在难以量化的问题等等因素。这些因素使得对公务员绩效的考核陷入了困境，文章分析了其原因并提出了提高公务员绩效考核科学性的一些对策。
　　关键词：公务员　绩效考核　存在问题　原因分析　对策
　　中图分类号：F24　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2011)02-056-02
　　
　　公务员绩效考核是指国家机关按照法定权限，依据公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价。我国《公务员法》第五章明确规定了要对非领导成员公务员作出考核，并在《公务员考核规定》中作出了详细具体的规定。这可以说是我国公务员绩效考核主要的制度依据。但是对于领导成员公务员的绩效考核，国家没有出台一部法律法规，只是在《公务员考核规定》第二条中规定：对领导成员的考核，由主管机关按照有关规定办理。因此，对于领导成员公务员的考核，是由各地各政府机关根据自己的实际情况作出规定，在国家法律法规及政策精神的指导下展开。这与领导成员公务员在选拔、晋升及任用等方面存在的特殊性有关。
　　
　　一、我国公务员绩效考核存在的问题
　　
　　公务员工作内容的特殊性决定了公务员绩效考核的难度。尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新，但具体在公务员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区。主要表现在以下几个方面：
　　第一，考核目的不明确。绩效考核是一种手段而不是目的，不能为了考核而考核。从管理控制理论上讲，绩效考核不仅是一项重要的人力资源管理职能，更是保证实现组织战略目标的有效管理控制手段，一方面组织通过绩效考核体系把组织目标分解成为个体绩效目标，同时通过绩效考核来衡量组织现状，并将现状和未来目标进行比较，寻找其中的差距，并在此基础上调整和优化组织的资源和管理机制来不断地缩小差距，最后实现组织目标。所以说，实现组织战略目标才是绩效考核的真正出发点。公务员绩效考核的目的是为了提高公务员工作的积极性，以更好地为人民服务，同时奖优罚劣，便于以后工作更好地开展。但是不少公务员包括领导干部对绩效考核的目的认识不到位，不少人认为考核就是填张表、开个会、表个态、投张票，用不着那么认真。因此，开会总结时泛泛而谈，流于形式，评优投票时看人情关系、看领导脸色行事，没有认认真真地去总结经验，认识缺点，改进不足，而是盲目地去做这项工作。这种态度上的不重视直接导致考核过程的不严肃、考核结果的不精确及对结果运用的不恰当。
　　第二，考核重点不突出。公务员的考核包括德、能、勤、绩、廉五个方面，但是真的需要每年、每个季度甚至每个月对员工的品德和能力进行考核吗?一个人的品德和能力每个月或者每个季度都会发生变化吗?绩效考核体系真能够准确衡量出这种变化吗?其实这样的理解是扩大了绩效考核的外延，德、能、勤、绩、廉是公务员的全面考核而不是绩效考核。不是说德、能不需要考核，而是更应该在招聘过程中进行考核，或者是在晋升决策过程中进行考核，而一旦让他通过了这门槛之后，在他进入下一个门槛之前，可以认为他的“德”是符合现行职位的要求的，所以不需要每个月或者每个季度来进行考核。“绩效考核”重在考核“绩”和“效”，也就是考核公务员的职责履行情况，即“工作业绩”和“工作表现”。所以要把公务员的职责履行情况当作绩效考核的主要内容，而不要出现年年考核而考不到点子上，使得说老话、套话、空话、大话成为一种普遍现象，没有很多实质性的内容。
　　第三，考核方法不科学。现行的公务员绩效考核通常是以一个部门或一个科室为单位进行的先个人小结，再民主评议，然后领导总结，集体评优，再填考核表，最后由考核委员会审定。这个过程看起来比较规范、无懈可击，但一些环节仍有不合理性。处长和科员的工作内容不同，承担的责任也不同，放在一起按同样的标准评比，显然不合理、不科学。而且有些部门的考核方法过于陈旧，直接影响了考核结果的准确性。
　　第四，考核指标设置不合理。目前公务员考核的指标是涵盖所有岗位、类别和层次干部的，因而具有高度的概括性和抽象性，用此指标来考核公务员，必然无法反映考核对象的岗位特点、本质个性等。其次，指标的用词过于笼统、含糊，缺乏可操作性。考核者和被考核者面对这类指标往往感到难以判断。如“能力”评判，投有精确的指标，怎么判断有无能力，考核者往往凭自己认识和估计作出判断，这就难免产生一定的主观性和随意性。再次，考核指标过于粗放，实用性不强。一般来说：定性的条款多，定量的条款少；抽象的条款多，具体的条款少；软指标多，硬指标少；显绩指标多，潜绩指标少。最后，考核指标过于陈旧，有些指标还带有明显的计划经济时代色彩。对一些反映形势发展要求和鲜明时代特征的新指标，没有被纳入考核指标体系。
　　第五，考核结果不够精确。考核结果是考核过程的最后反映，殊为重要。但从目前一些考核结论来看，至少存在三个问题：首先，考核结果中掺杂的主观意志过多。即考核工作人员往往喜欢轻易做出定论，缺乏必要的事实依据。更有甚者，有时出于偏见和某种政治需要，先做考核结论再进行考核，使得考核流于形式。其次，考核结果仅仅是一些数字和事例的罗列，缺乏深入的分析。不去追究数字和事例后面的深层原因，仅凭表面的一些东西就轻易下结论。这就常常使考核结论与本人的真实情况发生极大的偏离，在群众中造成考核不负责任的坏印象，影响到考核工作的权威性。最后，考核结论在写作上含糊、笼统。几乎“千人一面”，缺乏对考核对象的精确描述。从这些考核结论，外人很难作出对考核者的判断，其实用价值大为降低。
　　
　　二、影响我国公务员绩效考核的原因分析
　　
　　1.法律制度的不完善。如本文开头所述，公务员绩效考核的法律法规并不完善，对于非领导成员公务员的绩效考核，法律规定过于笼统。只是原则性的规定，绩效考核标准过于粗糙，对于细节并没有作出相关解释，虽然有的部门出台了一些细则，但是由于工作性质、工作特点、工作层级差异大。部门之间、被考核者缺乏可比性，这就使得各级政府部门在实际操作中有很大的自主裁量权，对法律的执行大打折扣。这种模糊性在一定程度上导致了对公务员绩效考核态度上的不重视。对于领导成员公务员的考核，国家把制定法规的权力下放到各级政府部门，因此，各种各样的制度规定层出不穷，造成了考核的不严肃性。而且其公开性也受到了限制。
　　2.公务员绩效的价值多元化。政府与私人组织的差别之一就是政府具有多重目标，除了经济的发展外，消除贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等方面都是政府部门所努力的目标，因此。公务员的工作就是实现政府的多重目标，目标的多元化决定了考核要从多个维度进行考核，包括技术层面的技术绩效，也不能忽视政治上的正确性，同时又要保证良好的社会形象，不能无视社会绩效的存在。而且在这诸多维度中，又存在着许多不可测的变量。使得考核难上加难。
　　3.政治文化环境的影响。受传统封建主义文化的影响，我国的政治文化环境有着明显的“人治”管理、人情社会等特征，如“官本位”风气，“人治”色彩比较浓厚，人情关系、主观臆断往往取代科学客观的考核标准而成为左右考核的主要因素，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心，这样一来，我国的公务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。
　　4.公务员绩效的产品特性。公务员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的，对这种不具有可比性的工作绩效要想准确地考核是十分困难的。企业员工的工作由于具有可见性和可比性，能较容易地比较优劣；而政府公务员的工作则很少具有与其他公务员相比较的特点，从而给公务员的绩效考核带来了一定困难。另外，公务员的绩效往往不具有独立价值和可见性，一个公共项目通常是以政府部门名义完成的集体行为。个人工作只是部门工作的一个无形的组成部分，通常离开整体无法准确测量具体个人在组织绩效中所发挥的作用与贡献率。例如，很难准确衡量某个公务员在一次“扫黄打非”行动或一次基层调查研究中所完成的工作绩效是多少，或者有他无他会是怎样的结果。
　　
　　三、提高公务员绩效考核科学性的对策探讨
　　
　　1.构建良好的政治文化环境。“环境”虽然不能直接作用于公务员考核工作，但却会有意无意地影响公务员考核科学性、有效性的提高。为了改善公务员考核工作的“环境”：第一，要通过公民4XB+v2XzSTIgRDUgRprpfBI+6mfdZmsZMbkqAa+o5Wo=道德教育，提高全体公民的思想道德水平，建立和谐的政治文化环境。激发公务员队伍的正义感和责任感，制止社会上的不良风气；第二，进行机构改革，精简冗员，合理界定各个职位的职责，编写职位说明书，为公务员科学考核提供依据；第三，积极倡导政务公开，进行“阳光行政”，激发群众对公务员绩效考核参与的积极性，逐步加大群众考核的比重。
　　2.完善公务员绩效考核的制度建设。第一，要建立标准化的绩效考核指标体系。首先应充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的考核维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心；事务官则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。其次是建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确，便于比较客观性强，更有说服力，所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。对每一个指标的规定要细化；第二，对违背制度的行为要有明确的惩处手段，并要在实践中切实执行，培植制度的权威，让制度深入人心；第三，在上级组织中要建立考核督察小组，具体检查各项考核制度在考核工作中的执行情况，防止考核工作的偏失。
　　3.加强公务员考核队伍的建设。第一，要对考核人员事先进行严肃的思想品德教育和党的纪律教育，从软、硬两个途径警示考核人员在考核过程中坚持原则，做到公正、公开、公平。第二，加强对从事考核工作的同志的业务培训。尽可能的将考核人员相对固定，每年对其进行业务知识的培训，做到考核队伍的专业化，逐步实行考核人员资格认证制度。
　　
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