保障性住房建设和管理存在的问题及建议

　　2010年12月召开的中央经济工作会议提出，要强化政府责任，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系，2011年初住房和城乡建设部宣布2011年将开工建设1000万套保障性住房(以下简称保障房)。为了解保障房政策落实情况，对珠海、中山、江门三市(以下简称珠中江三市)的住房保障状况进行了调查，并针对保障房供应结构、资金投入以及分配管理环节存在的问题，提出相应的政策建议。
　　
　　珠中江三市保障房建设基本情况
　　
　　保障房建设完成情况
　　珠中江三市申请廉租房基本条件：一是在本地居住，拥有本市城镇户籍并满一定年限；二是无自有产权住房且5年内无交易记录或家庭人均住房建筑面积低于10平方米；三是家庭人均收入低于本地区城镇居民最低生活保障标准，或不高于该标准的1500％，2010年三市标准为月人均收入500元左右。
　　截至2010年10月，珠中江三市累计建设完工保障房15773套。其中：廉租房已做到应保尽保，三市满足廉租房条件的困难家庭累计6527户，其中实物配租3900户，货币补贴2627户，实物配租占廉租住房保障户数的59.75％，基本达到广东省政府最低60％的要求；建设经济适用房9951套，包括旧房改造9141套和新建房810套；建设公共租赁房1516套，全部为珠海所建。此外，三市在建保障房3642套(见表1)。
　　
　　
　　保障房建设规划情况
　　按照珠中江三市制定的《住房建设规划(2010～2012)》，三市规划建设廉租房1848套，建筑面积9.81万平方米；建设经济适用房5329套，建筑面积约42.17万平方米；建设公共租赁房2416套，建筑面积约13.89万平方米(见表2)。
　　
　　保障房建设资金投入情况
　　保障性住房建设资金主要有财政一般预算资金、土地出让金收入、政府住房基金收入三个来源。2010年1～10月，珠中江三市保障房建设财政资金投入分别为4.22亿元、0.41亿元和0.63亿元。
　　
　　珠中江保障房建设和管理中存在的问题
　　
　　经济适用房政策效果欠佳
　　从三市保障房供应结构来看，经济适用房占总供应量的62％，其中又以旧房改造为主，占经济适用房供应量的83.4％(见图1)，但经济适用房的政策效果并不理想。
aG5+V14nxQXvUR3XFfrlRdeMgYCZ7mSeCt/MbtG1qNU=　　一是旧房改造的经济适用房只定向供应原住户，保障范围受到较大限制。如截至2010年10月，珠海市西区华侨农场累计改造危旧房6214套，全部按经济适用房定向供应给原农场职工住户，占同期珠海市经济适用房供应总量的97.5％。
　　二是满足购买经济适用房条件的低收入家庭缺乏一次性付款能力，同时也很难满足银行按揭贷款标准。如江门市2009年推出的97套经济适用房，有10多套无人参加摇号，部分认购者在缴纳首付购房款后由于不能通过银行的按揭贷款审查被迫放弃认购。
　　
　　公共租赁房供需矛盾突出
　　外来人口与中低收入的户籍人口既不符合廉租房和经济适用房的保障条件，又缺乏购买和租赁商品住房的能力，属于“夹心层”。截至2009年，珠中江三市常住人口819万，其中外来人口178万。“夹心层”构成了对公共租赁房的强大需求。但截至2010年10月，只有珠海市累计提供公共租赁房1516套，占三市保障房供应量的10％(见图1)，中山、江门二市尚未起步；在2010～2012年规划建设的2416套公共租赁房中，外来人口占三市58.4％的中山市规划建设600套，占比24.8％，供需矛盾突出。
　　
　　“土地财政”现象对保障性住房的发展形成制约
　　近年来，房地产业相关税收和土地出让金收入普遍成为地方财政收入的主要来源，就是常说的“土地财政”现象。2010年1～10月珠中江三市土地出让金收入286.07亿元，与同期一般预算收入基本持平。发展保障性住房不仅要投入财政资金、占用土地资源，而且会减少商品住房的刚性需求，抑制房价和地价上涨，从而影响房地产相关税收和土地出让金收入的增长。因此“土地财政”现象已成为制约保障性住房发展的主要因素。如按照中央规定“土地出让金净收益的10％用于廉租住房建设(次年支出)”，2009～2011年珠海市廉租房资金投入应为19.83亿元，但按照珠海市对土地出让金净收益的计算口径，投入保障性住房的资金为3.68亿元，远低于中央规定的标准。再如，土地资源的稀缺性和土地价格的不断上升，使地方政府供应保障性住房用地的意愿不强。按照珠海市2010～2012年住房建设规划，全市需要保障性住房用地28.2万平方米，但目前保障性住房土地储备不足。
　　
　　缺乏保障性住房管理的协调联动机制
　　由于缺乏相关部门之间的协调联动机制，保障房分配和管理过程中的公开、公正、公平性难以得到充分体现，同时政策效果也大打折扣。
　　一是保障房受惠主体资格核查存在困难。由于职能部门与银行、证券以及房产、车辆登记部门之间缺少协调联动机制，而资产调查涉及个人隐私，核查存在较大阻碍，这就给弄虚作假、非法享受政策优惠提供了可乘之机。如江门市兴南里67幢302室，原由张伟红作为廉租房租住，2007年1月以其子杨浩名义按经济适用房购买，并于当年11月进行转让谋利，后被举报和查证，张伟红在江门市还有其他房产。
　　二是保障房分配后的跟踪管理机制不完善。当购房者的家庭收入明显增加时，如不进行及时跟踪和重新分配，保障房分配的不公平性将凸显。
　　三是异地房产、车辆登记管理部门之间缺乏信息共享机制。珠中江城市区域一体化促进了三市居民跨市购房、购车的趋势，增大了对申请人资产核查的难度。
　　
　　政策建议
　　
　　改革土地出让金收支管理体制，充实保障房建设资金
　　在目前的土地出让金收支管理体制下，地方对中央“土地出让金净收益的10％用于廉租住房建设”规定的执行弹性较大，保障房建设资金得不到保证。一是土地出让金净收益的计算口径不统一，地方自成体系；二是上述规定只限用于廉租房，当廉租房建设已达标时，土地出让金用于保障房建设将受到限制。将原来从“土地出让金净收益”中提取一定比例用于“廉租房”建设的规定，改为直接从“土地出让金收入”中提取一定比例用于“保障房”建设，并适当提高比例，扩大政策受益面、增强规定执行刚性。
　　
　　转变住房保障观念。谨慎推行经济适用房
　　住房保障政策的宗旨是实现中低收入的住房困难家庭住有所居，而不一定使其拥有房屋产权。从前文分析可知，推行经济适用房存在诸多弊端：一是政策惠及面较窄；二是受银行按揭贷款条件的限制；三是由于涉及产权转移，难以实现二次分配；四是容易成为做假牟利的目标和滋生腐败。因此应谨慎推行、逐步减少经济适用房。
　　
　　大力发展公共租赁房，实现“夹心层”住房保障
　　在廉租房群体“应保尽保”的情况下，“夹心层”成为目前住房保障的最大需求群体，同时也构成了对商品住房的潜在刚性需求。公共租赁房不涉及产权转移，具有分配调剂灵活、政策惠及面广、财政压力较小等优点。因此大力发展公共租赁房，满足“夹心层”住房保障需求，应作为保障房建设的重心，这同时也是抑制房价过快上涨的有效渠道。
　　
　　建立协调联动机制，加强保障房监督管理
　　一是鉴于资产核查的难点在于金融资产核查，人民银行应利用与各金融部门联系紧密的优势，协调建立个人金融资产信息查询和共享机制；二是在珠中江区域一体化的框架下，建立住房、车辆等资产信息查询的共享机制；三是发挥人民银行征信职能作用，与住房保障管理部门建立协调联动机制，将享受住房保障情况纳入个人信用体系，用以证明、评定和检查申请人资信状况；四是建立有奖检举激励机制，充分发挥社会监督作用。
　　
　　责任编辑：刘