财政权之法理探究

　　摘要：财政权在主体上与宪法主体相耦合，其行使是一种宪法权力行为，在实现程度上是对宪法财政调整机制有效性的一种测量，因此，财政权的形式表征是宪政法律秩序。财政权的内容实质既表现为宪法层面的契约性经济权力，也表现为行政法层面的行政性经济权力，还表现为经济法层面的调控性经济权力。财政权具有经济人权根源，国家对财政权的行使，在某种程度上也是在履行保障经济人权的宪法义务。财政权的真正主体应是全体人民，所以，经济人权是财政权的权源。
　　关键词：财政权；宪政法律秩序；经济权力；经济人权
　　中图分类号：DF41　文献标识码：A
　　
　　财政权的概念是从英国议会财政权发展起来的，如今在世界绝大多数国家宪法中财政权都有着举足轻重的地位。而在我国，对财政权无论在理论研究上还是在立法上均没有引起足够的重视。在实践中，财政权以行政权为依托并以强势地位影响着我国国民经济的发展和和谐社会的形成。如4万亿财政投入应对金融危机、四川汶川大地震、青海玉树大地震、甘肃舟曲泥石流和新疆的全国对口援助等，均有财政权积极干预的影子。但这种干预行为是否具有正当性和合法性?其答案势必取决于财政权的存在是否具有合理性以及法律上的根源，甚至宪法上的总根源。我国财政权行使的日益频繁需要我们为其寻找到理论上的根据以及法律上的根源，甚至宪法上的总根源，为财政权的正当、合法行使铺平道路。因此，对财政权进行法理探究就显得尤为重要和刻不容缓。
　　
　　一、财政权的形式表征
　　
　　财政权也称为财权或财政权力，它承载着人民对公共利益的需求。如果作为公权力的财政权被国家机关滥用，公民权利必将受到侵犯。因此，它应受到宪法的制约，这也是西方宪政要义之所在。从形式上看，财政权表征着宪政法律秩序。
　　
　　(一)财政权主体：在宪政中与宪法主体的耦合
　　财政权与宪政有着天然的关系。从起源来看，宪政无不是从对财政权进行规制开始。以英国为例，宪政的产生源自对国王财政权的限制。1215年英国贵族会议与国王约翰签署了著名的《大宪章》(The Magna carta)，其中最为重要的是确立了国王不可擅自征税原则。通过该原则对国王征税权进行限制，以保护教会和贵族的财产权。尽管在《大宪章》签订之前英国社会已有控制国王征税权的传统，但只是作为习俗与惯例存在而已。《大宪章》的签订使英国第一次以法律的形式对国王财政权予以限制，开创了西方宪政之先河。此后400余年间，英国议会与国王始终围绕着财政权进行斗争，直至1689年议会通过了《权利法案》，宣布国王不再享有财政权而由议会来掌管才停止。英国这种对财政权进行规制的变迁过程，其实质就是宪政产生的过程。宪政显然是为了适应规制财政权的需要而产生，但宪政的实现应以正当性的宪法为前提。因此，将财政权在宪法中作出明确的规定并使其受到制约是宪政的应有之义。由此看来，财政权只有在符合宪法规定时，才是正当的、合法的。边沁在《政府片论》中将财政权称为最高财政权，是依宪法而来的权力，可见，财政权是宪法规范的重要内容。当今世界绝大多数国家都在宪法中规定了财政权，一般将财政权赋予议会或国会，如法国、美国、日本、菲律宾、斯里兰卡等。从财政权与国家关系的角度来看，它与国家是相伴而生的，并长期互相依存。财政作为一个历史的范畴，与国家的产生和发展密切相关。没有国家也就无所谓财政，这与国家权力作为财政分配的保障不无关系，反之亦然。恩格斯在分析国家的基本特征时就指出：“为了维护这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”可见，捐税是国家依靠政治权力强制征收的，它为维持国家庞大机器的运转提供了物质基础。诚如马克思主义经典作家所言：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。”同时，从经济学的视阈来看，国家是一个非赢利组织，它本身不能创造利润，必须依靠政治权力获取财政收入。因此，国家的存在是离不开财政的。从实际上看，“不征收与开支金钱任何政府都无法存在。”财政与国家相伴而生的规律，说明了财政权的范畴必然包括着与国家之间的一定的历史继承性。从财政模式的历史演变来看，迄今为止，人类社会存在的经济体制形态有三种，即自然经济、市场经济和计划经济。相应地，财政也就形成了不同的类型，即自然经济状态下的“家计财政”、计划经济状态下的“国家财政”、市场经济下的“公共财政”。在不同的财政模式之下，与之相适应的财政权是由不同的主体来行使的：“家计财政”的专制财政权由君主行使；“国家财政”的行政财政权由中央政府行使；“公共财政”的国家财政权由代议机关、政府机关和司法机关共同行使。虽然这是国家与财政权的一种表征关系，但的确表明了国家是离不开财政权的。从实质意义上看，财政权已成为现代国家最为重要的权力之一。这是因为，财政权是以国家资财为内容，是国家实力的源泉。国家政治职能的实现以及立法权、行政权和司法权的行使，都必须以财政权作为动力；社会经济的调节和公共产品的提供需要财政权的支持。财政权已成为国家权力的基础。国家不拥有财政权，就意味着不能从事财政活动，国家因此不能获得资财支持，难以维持国家机器的正常运转，最终会导致国家在政治、经济和文化等方面发展的停滞。财政权的主体只能是国家，而不是独立的个人，财政机关只是代表国家行使财政权。这与宪法主体存在着耦合。宪法主体是在宪法中享有权利、承担义务，并“依据宪法规定与宪法其他要素发生关系的客观存在”，它是宪政法律秩序存在的载体。宪法作为国家根本大法，首先应对国家权力存在的合法性以及国家与公民之间权力义务关系的实质进行规定。在当代宪政国家里，宪法的一个重要作用，在于保障公民权利，对国家权力进行限制，但这种作用往往是通过宪法关系来实现的。宪法关系具有突出的政治性特点，表现为一种政治关系。但这种政治关系的变革必须通过对原有权利和权力的分配进行调整才能完成。正是这种调整的作用，使宪法关系的秩序结构体现出来。宪法关系的内容主要是宪法主体之间的权力义务关系。在公民与国家之间则表现为权利一权力关系。但这种权利一权力关系不仅决定了宪法关系的性质和基本结构形式，而且体现了宪法关系中公民与国家的法律地位，即宪法既规定了公民权利，又规定了国家权力及其正当行使的条件，同时还规定了公民对国家机关的监督权。由此看来，宪法主体主要是国家和公民，但国家永远是宪法关系之一方。这和财政权的主体是国家相耦合。在当下中国，虽然现行《宪法》对财政权有所规定，并将财政权赋予全国人大及其常委会，但对财政权主体并未明确，《立法法》、《预算法》、《监督法》和《税收征收管理法》中则存在大量关于行政机关行使财政权的规定进行规定。这表明我国财政权配置仍带有明显的“国家财政”权力的配置，尚未向“公共财政”权力配置模式转变，财政权主体与宪法主体严重不耦合会导致财政权的宪法地位完全行政化，不利于通过财政权的横向配置，以达到制衡的功效。
　　
　　(二)财政权的行使：一种宪法权力行为
　　宪法权力行为是相对于宪法权利行为而言的，它们共同构成宪法行为，宪法权力行为是宪政法律秩序的核心。
　　从历史上看，1215年英国《大宪章》的诞生，使宪政模式下由议会来行使财政权成为先例。可以说，“议会因财政而产生，又是财政制变迁的决定因素。政府预算就是在代议制机构监督王权——主要是财政权的过程中产生的。议会最终实现对财政权的控制，完整的、现代意义上的政府预算才算确立。”代议机关通过对预算的控制来行使财政权，其目的有三：一是可以决定财政收支，为国家执行社会公共职能提供财力支持；二是为建立有限兼有效的宪政政府和法治国家奠定坚实的物质基础；三是为公民权利不被国家权力侵害设置了屏障。由此，财政权因实现人民当家做主而取得了宪政地位。但它是国家通过税收等法定形式取得的满足国家职能需要和社会需求的一种公权力，最终以物质财富为存在基础。没有物质财富作后盾，财政权的存在将没有意义。童之伟教授就认为：“物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在的，然后才由国家这个公共机构加以提取。也就是说，公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式，国家权力则是以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式。”正因为财政权是国家以税收等法定形式抽取公民财产的转化形式，因此，具有公共化财产权的性质。财政权公共化表现为“国家的财政收入以税收为主要来源，属于全体公民所有而具公共性；国家的财政支出主要用于执行社会公共职能，也具有公共性；更为重要的是国家在财政管理体制上的‘公共性’，民众通过选举的方式产生代议机关，代议机关通过审议、批准政府预算的方式管理财政收支，形成代议机关受托于民众、政府受托于代议机关的‘公共的’财政关系。”由此看来，财政权已不是代表私人利益的工具，而是对社会整体利益的确认与保护，而这种社会整体利益在宪法中是通过财政权的形式外化表现出来的。从实质意义上来看，财政权完全是社会整体利益的宪法表现，但它只不过是对这一整体利益的不同部分予以体现而已，在外化形式和角色功能上与其他国家权力显然不同。财政权虽然是社会政治、经济活动过程中的产物，但它通常被宪法所确认。从历史上看，财政权往往以政治斗争的方式获取。给人的感觉似乎是，通过宪法上的政治斗争可以创造财政权，其实这并不是获取财政权的真正方式。财政权与物质财富之间有着密切的关系，这种关系反复证明，在宪法上无论采取何种方式进行斗争，都是创造不出财政权的。宪法并不是万能的，它只不过能用恰当的方式对财政权进行更为合理的配置。人们说争取财政权，从根本上来看，就是对财政权配置的比例重新予以确定。一种新的财政权能否产生，完全是由社会生产活动能否增殖物质财富所决定的。可见，财政权与物质财富之间有着深刻的渊源关系。物质财富对宪法权力的渊源关系也是如此，即国家的机构、官吏、军队、警察、法庭的数量、质量和效率等体现宪法权力的有无和强弱的客观指标，都是同国家从社会提取的物质财富的有无和多少相对应的，它们只能靠这些物质财富来维持。如果没有物质财富作保障，宪法赋予国家无论多少权力都毫无意义。因此，宪法权力与财政权无论在性质上还是物质基础上都具有完全的一致性。宪法权力行为能产生最高的法律效力，而财政权的行使要具有宪法上的依据。这是因为宪法制度是对政治决策的方式和行为产生影响的根本制度，虽然政治竞争不能约束政府不断扩张的欲望，但可以通过对财政权的行使过程施加宪法规范的约束，还可以通过宪法来防止财政权的过度扩张，即有可能对国家的财政行为形成合理的限制。从当前世界各国的宪法实践来看，为了形成对财政权的合理限制，“财政法定”已经深入人心，绝大多数国家都在宪法中确立了“财政法定原则”。如日本宪法第83条规定：“处理国家财政的权限，须根据国会决议行使之。”第84条规定：“新课租税，或变更现行租税，需有法律或法律规定之条件为依据。”第85条规定：“国家费用的支出，或国家负担债务，需以国会决议为依据。”西班牙宪法第133条第1款规定：“规定税赋之原始权利为国家所专有，通过法律行使之。”第3款规定：“所有涉及国家税赋之财政收入，均应根据法律予以规定。”第4款规定：“公共行政部门只能按照法律承担财政义务和进行开支。”澳大利亚宪法第81条规定：“联邦政府的收入，应为一总收入款项，用之于联邦，其支用方法，应依本宪法的规定。”第83条第1款规定：“联邦国库的款项，不得在法律所定预算之外支出”，等等。对财政权行使的宪法权力行为性质进行认识，有利于从根本上扭转我国财政实践中滥用财政权的局面。长期以来，由于宪法上权力结构失衡以及监督滞后，财政权运行中存在大量的违法行为，如乱罚款、乱设收费项目、公款滥用、超预算建设、重复建设等。如果任其发展下去，不仅会破坏正常的财政秩序，而且还会引发财政危机。尽管2004年国务院颁布了《财政违法行为处罚处分条例》，但该条例不仅效力层次低，而且只能追究行政法律责任，不足以遏制财政违法行为。因此，必须从宪法层面对财政权进行规制，使财政权在宪法框架下运行。当务之急是进行“财政立宪”，这是解决此类问题的根本之道。
　　
　　(三)财政权的实现程度：一种宪法财政调整机制有效性的测度
　　宪法财政调整机制是宪法调整机制中一种特殊的法律调整机制，它是以宪法中关于财政方面的规定为基石，以追求国家利益与个人利益协调、统一为目标，是宪政法律秩序实现的中心环节之一。财政权的实现程度有三个指标：第一，财政权作为国家公权力能够得到正当的行使。也就是说，财政权是通过正当的程序来行使的。因此，在法律中既要明确规定财政权主体行使哪些财政权，也要明确规定行使这些财政权的相应法律程序。如果财政权是一种应当受到严格规制的权力，而不是一种绝对权力的话，它就必须被程序化，成为程序化的权力。法律程序不仅是对权力行使的一种限制，而且是对权力实现的一种保障。正如有学者所认为的，法律程序在已有的制度实践中的作用主要体现在以下几个方面：其一是对恣意的限制；其二是作为理性选择的保证；其三是作为国家与公民个体间联系纽带的功能；其四是反思性整合的特性。因此，当人们对行使财政权而产生的结果作为正当的东西加以接受时，这种权力的行使及其结果就可以称为具有“正当性”。第二，负有财政义务的主体正确履行财政义务，从而确保财政权的实现。众所周知，要使负有财政义务的主体不折不扣、正确地履行财政义务，就必须首先在立法上对财政权进行明确界定，使其与财政义务合理配置起来。根据我国《立法法》第8条第8款和第9条的规定，财政权由法律规定取得，因此，财政权取得的方式与途径应合法。严格法律意义上的财政权应该是界定得非常清晰而具体的财政权。详言之，从概念的角度来看，财政权的内涵不仅应该是明确的，而且外延也应该是明晰的；从量与质的范畴角度来看，财政权不仅要有多样性和总体性的规定，而且要有实在性和限制性的规定。第三，作为财政权主体的国家及其代理者在违宪后所应当承担的违宪责任。对于财政权的行使有多种制约方式，如通过司法审查或通过立法等，但违宪责任是一种十分重要的制约方式。严格、系统的特殊法律责任制度，对财政权行使既是一种有效的制约，也是一种制度保障。从世界各国的违宪责任制度来看，大多明确要求财政权主体在行使财政权时能够对欲“调整”的财政事项作出科学的安排，以选择适当的调整力度。调整力度，一方面要通过调整的广度与深度来得到体现；另一方面，要把“有为”与“无为”有机结合起来。其核心问题就是要努力做到“适度”，实现“最优调整”。由此看来，财政权的行使过程，也就是在财政调整中进行权衡的过程，以及通过适当的调整力度，追求预期效果的过程。如果财政权得到了正当的行使、财政权利得到了很好的享有、财政义务得到了实际的履行、财政责任得到了恰当的承担，就意味着宪法财政调整机制发挥了有效作用；反之，财政法治和财政宪政将有丧失的危险。财政权的实现不是一个静态的过程，而是一个动态的过程：它一方面反映了国家与公民之间的财政利益关系，另一方面反映了财政权主体之间的权力分配关系。我国现行《宪法》对财政权的直接规定并不多，主要涉及与预算和税收有关的条款。关于预算的规定有第62条、第67条和第89条，但仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权和预算执行权，没有突出预算的地位。涉及税收的条款只有第56条，该条仅强调了国家享有征税权和人民必须履行纳税义务，并未强调征税主体应依法征税，没有对税收法定原则作出规定。同时，没有规定国债发行权，对国债发行条件、程序、种类、规模、结构、偿还等基本事项也未作出规定，政府发行国债在法律上无任何限制，徒增财政风险。此外，没有对国库、中央与地方财政权划分等作出规定。可见，财政权的正当性和合法性基础在我国是缺失的，对它的制约并未上升到宪法层面，仍处于“软约束”状态。现实生活中，在财政领域“权大于法”的现象普遍存在，而这个问题的解决同样有赖于实践“财政立宪”，将“财政法定原则”在宪法中进行规定。
　　
　　二、财政权的内容实质
　　
　　从内容来看，财政权既可以表现为宪法层面的契约性经济权力，也可以表现为行政法层面的行政性经济权力，还可以表现为经济法层面的调控性经济权力。
　　
　　(一)财政权是一种契约陛经济权力：基于宪法层面的认识
　　宪政国家，尤其是实质法治国家，本质上必须同时为租税国家。在西方宪政国家里，“只有死亡和纳税是不可避免的”。因此，公民把向国家纳税作为一种高尚和值得自豪的行为，并且其权利得到了广泛认可和宪法的保护。在这种情况下，“政府机械论”兴起，人们普遍认为“政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的。”所以，为了适应人们价值理念的变化，政府重塑自己，以公共服务者示人，在公务活动中“厉行节约”，成为纳税人真正的“管家”。同时，政府不仅要接受纳税人的全面监督，而且还要以诚实和规范化的服务，以赢得“纳税人”的信赖。因此，政府与“纳税人”之间的关系并不是统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。通常说来，政府向公民提供公共产品，而公民需要向政府缴纳“税收”。这里的“税收”既是政府提供公共产品所获得的报酬，也是公民购买政府公共产品的价格，两者之间是等价有偿的。对此，霍布斯早就提出“税收利益交换说”来加以阐释，他认为“人民为公共事业缴纳税款，无非是为了换取和平而付出的代价。分享这一和平的福利部门，必须以货币或劳动之一的形式，为公共福利做出自己的贡献。”洛克发展了霍布斯的“税收利益交换说”，认为“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出它的一份来维持政府。”使政府与“纳税人”之间从实质上成为一种等价交换关系。布坎南则提出“作为交换的政治”来证明这种政治上的交换无异于市场上的交换，所有参与者从政治行为中共享了“益处”。这种关系反映在宪法上，是对宪法契约论的证成，宪法授予国家运用其来自人民权利的财政权力获取财政收入，同时规定国家有向公民提供公共产品的法定义务。从宪法规定公民履行纳税义务所形成的税收法律关系的角度来看，日本税法学者金子宏认为，税收法律关系是国家与纳税人之间的债权债务关系，但这种税法上的债务关系同私法上的债务关系在性质上是不同的。第一，税收债务是法定债务，而私法上的债务是由当事人的合意来决定的。第二，在现行法中，税收法律关系是公法上的法律关系。第三，税收作为满足公共需求的手段，不仅具有很强的公益性，而且税收的课赋和征收还必须公平地进行。作为这一特征的反映，税收债权人——国家就拥有私法债权人所没有的种种特权。但这些特权已不是税收法律关系本质上的要素，超出了税收法律关系自身。尽管如此，它们还是基于法律的规定而确定的特权。这种作为特权的经济权力无疑承载着实现宪政国家的基本经济价值的使命，其总的基础在于：当人民将自己所享有的财产权利的一部分让渡给国家时，就赋予了国家以财政权。宪政国家的财政“取之于民”、“用之于民”的经济本质已说明了它是基于公平交换规则而产生的以资财为内容的权力。所以，财政权是复杂的利益交换的产物，在财政权范畴之中既有公共利益也有私人利益；它不单单是纯粹的国家权力，还蕴涵着复杂的利益交换关系。因此，财政权具有契约的特性，是一种契约性经济权力。但我们要知道的是，国家权力是以公民的同意为基础的。只有合乎公民的同意，在公民让渡的权利范围之内行事，权力才具有正当性。国家是以独立的个体的共同利益为基础的契约性组织，“它能够维护和保障每个缔约者的人身和财富”。因此，国家产生于人们的同意。在国家与人民的契约关系中，两者之间的地位是平等的，国家财政机关只不过是执行国家立法机关决定的机构，是为人民服务的国家代理者，它们没有权力决定财政收入的规模、种类，更不得随意改变财政支出的范围、方式和规模等。换言之，在宪法层面上，“财政立宪”是财政权正当性和合法性的唯一来源。对于目前的中国来说，积极实践“财政立宪”是非常重要的，它可以从宪法的高度对财政权进行限制。
　　
　　(二)财政权是一种行政性经济权力：基于行政法层面的认识
　　作为一种公共经济，财政与私人经济的不同在于资财的转移上。在公共经济中，国家想从私人经济中取得资财，就必须依据主权者地位和所有者地位，并且要采取强制方式。在财政分配过程中，国家居于支配地位，即分配的目的、方向、范围、结构、数量都服从于国家的意志和需要，围绕着实现国家的职能来进行。这些均是以公共权力为后盾的，否则难以形成以国家为主体的分配关系。对于财政权而言，在“行政国”背景下，财政行为是以行政行为伴生物的形式而存在的，这就使伴随行政行为而发生的财政资金使用行为，无法作为独立的国家行为存在。因此，作为财政行为权源的财政权始终以行政权的固有特质而看待。作为公权力的财政权孕育于财政法律关系中，与财政义务形成对称的权义关系。财政法律关系是依赖于财政权产生的关系，是以国家作为优越权力主体与人民形成的关系。公民与国家之间形成了单方面的服从关系。在财政法律关系中，国家显然是优越的权力主体，由此表现出国家利益高于其他利益。财政权也因自身主体是国家而获得了在行政法层面上的行政性经济权力地位。当前的财政法理论强调财政法律关系是国家意志的体现，认为财政法律关系是按照国家的意志建立起来的社会关系，只有在财政活动中当事人的行为符合财政法律中所体现的国家意志时，国家才确认和保护在当事人之间建立起来的财政法律关系，并用国家强制力保证财政法律关系中权利义务内容的实现。因此，财政法律关系在本质上是一种公法上的法律关系，存在于其中的财政权只不过是一种经济权力。更为直接地说，它应属于行政法上的实体性与程序性相结合的公权力，因为财政义务主体根本没有讨价还价的余地。在当下中国，财政权的法律渊源以财政法律为主，如《预算法》、《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》和《政府采购法》，因此，财政权多表现为一种行政性经济权力。由于现行《宪法》对财政权的规定不多，政府所享有的财政权就很容易失去宪法上的制约，这难免会导致政府财政权在财政法律难以约束的情况下被滥用。如在《宪法》没有明确授权的情况下，政府部门凭借财政法律所规定的财政权，根据自身需要随意设定收费项目及规则。这种现象已极为普遍，不仅招致群众的深恶痛绝，而且产生了新的收入分配方式，出现了大量预算外资金；不仅扰乱了正常的分配秩序，而且加重了公民的财政负担，严重侵犯了私人的财产权利。某些西方发达国家不但在宪法中规定了财政法定原则，体现了财政法定主义精神，甚至将规费征收权限也写入了宪法。如芬兰宪法第62条规定：“关于政府机关服务收费和文件收费，以及国营的邮政、铁路、河道、医院及其他公用事业收费的一般原则，由法律规定。”因此，在目前的财政法治状况下，强调财政权的行政性经济权力属性，有利于利用现有的法律资源实践依法行政的理念，对财政权进行有效控制，以形成良好的财政法治环境，维护国家的利益和公民个人的利益。
　　
　　(三)财政权是一种调控性经济权力：基于经济法层面的认识
　　一般认为，“宏观调控是为了保持社会总需求与社会总供给的平衡、避免经济周期性波动而实施的经济措施，它所提供的‘公共产品’是能维持经济健康运行的良好外部环境。”从中外宏观调控的历史经验来看，宏观调控的基本功能就是克服市场失灵，避免经济危机的发生，也就是“能够为一个社会的市场经济带来安全”。作为宏观调控的重要组成部分的财政宏观调控，是政府运用财政政策和各种财政手段对国民经济运行过程实行全局性引导、调节和控制。在一些国家，财政宏观调控早已成为法律的核心内容，如20世纪30年代美国为了应对全球经济危机，在凯恩斯主义宏观财政理论的指导下，就制定了《全国产业复兴法》、《农业调整法》、《紧急银行法》、《金融改革法》以及《就业法》等法律。到了20世纪70年代以后，西方许多国家和地区都通过立法方式充分利用财政宏观调控手段，如日本制定了《农业现代化资金促进法》、《租税特别措施法》；德国制定了《经济稳定与增长促进法》；美国相继制定了《充分就业与国民经济平衡增长法》、《税收法》；欧盟以德国的《经济稳定与增长促进法》为蓝本制订了《增长与稳定公约》(1997)。财政宏观调控②主要是对社会总需求的调控。在财政收入方面，主要是通过税收来调控。在财政支出方面，通过调控政府购买和政府投资，以改变整个社会的需求总量。财政宏观调控是财政权对市场的干预。就财政宏观调控的主要手段——财政政策而言，它“可以认为是税收、公共支出、举债等各种措施的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间接的影响。”财政政策是财政在法律上的反映，也是通过政府财政收支的波动，影响宏观经济活动水平的经济政策。但这些政策的落实必须借助于大量财政资金的投入，因此，是否安排资金来满足财政政策的需要、安排多大的资金量来支持财政政策的运行，将直接决定财政调控的效果。所以，从表面上看，是国家的经济调制权决定经济生活的方向，而实质上真正具有决定意义的是隐性的财政资源的安排与用度，也就是财政权的行使。财政政策包括税收政策、公债政策、转移支付政策、财政补贴政策和政府采购政策等。例如，税收是国家取得财政收入的基本手段，是调控经济的最有效的工具：它既可以调控社会总供给与总需求的平衡关系，也可以调控产业结构，优化资源配置，还可以调节各种收入，实现公平分配。税收的这种调控作用是任何其他调节手段所不能替代的。因此，税收政策在财政宏观调控中发挥着重要的作用，其核心内容就是根据宏观调控的需要对税目、计税依据和税率等进行调整。但根据税收法定主义原则，这些调整是要通过税收立法才能完成的。这一决策就是作为财政权范围的税收宏观调控权的运用。又如公债是国家按照有偿的信用原则筹集财政资金的一种形式，同时也是实现宏观调控目标的一个重要财政手段。公债对社会经济活动的调控作用主要表现在4个方面：一是可以调控国民收入的使用结构；二是可以调节产业结构；三是可以调控资金供求和货币流通；四是可以调节分配，筹集财政资金。当今世界各国，无不利用公债手段筹集财政收入，以弥补财政资金不足或财政赤字。公债政策的决策程序是：中央政府每年的发行额度必须经过议会或人代会审查批准。如果需要增加年度公债发行额度，也应经过议会或人代会批准方能实施。由此看来，“财政权的经济内涵主要着眼于国家宏观经济的发展态势，针对经济发展形势所作出相机抉择，以国家参与国民财富的分配和国家的消费行为来调节市场上的消费量和投资量，以干预经济的发展。”因此，财政权是作为一种调控性经济权力而存在的。在我国，随着市场经济的快速发展和社会的急剧转型，国家的财政活动日趋活跃和多样化，政府的收支结构也发生了巨大的变化，财政不再停留在对中央职能实现需要的满足上，而开始在调节国民经济、地区平衡发展、环保、新农村建设和和谐社会的构建上发挥作用。这需要财政权与国家的干预职能相适应。然而，现实的财政权依赖于行政权，并为行政权服务，所满足的仅仅是作为行政行为物质基础的国家资金的用度，并没有被赋予经济政策的选择和制定的权能，其宏观调控功能并没有得到发挥。面对当前多重的调控任务，财政权应摆脱对行政权的依赖，使其相对独立化，以彰显调控性。
　　
　　三、财政权的权源
　　
　　汉娜·阿伦特曾说过：“一旦人们聚集在一起并共同行动，权力就产生了，但是权力的合法性来源于最初的聚集而不是来源于在此后随之而来的任何行动。”可见，权力不可能来源于人以外的对象，人民是权力的唯一合法源泉和原始权威，但它是在人民一致同意下才能成立。应该说，权力来源的正当性为权力的合法性打下了坚实的基础。“只要权力是根据正当规则获得并行使，并且有证据表明其得到了同意，我们就称之为正当的或合法的。”从公民权利和国家权力的利益属性来看，它们归根到底是物质财富的转化形式或派生形式。如前所述，公民权利是公民自己劳动成果的转化形式或派生形式，国家权力则是国家以合法的形式“抽取”公民物质财富的转化形式或派生形式。因此，国家权力来源于公民权利，它应当平等地服务和从属于公民权利。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此规定包含了公民权利主导国家权力的全部含义。也就是说，国家权力来源于人民权利，人民权利是国家权力的基础。另一方面，该规定所确立的人民主权原则是包括财政法在内的一切法律的依据。依据人民主权原则，国家主权源于人民主权，而人民主权与人权具有内在统一性。“具体到财政权而言，它并不是一种独立于人民权利的自在物，相反，它来源于人民主权，受制于人民主权。正因为如此，财政应否支出、如何开支，财政收入规模和种类，等等，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。”由此看来，财政权来源于人民的委托与授权，财政部门只是国家财政权的行使者，作为“纳税人”的社会公众才是财政权的真正享有者。这是因为“纳税人”在与国家达成合意的前提下，让渡自己财产的一部分给国家以构成财政收入，满足国家提供公共产品的需要，公民向国家缴纳税费——让渡其财产的一部分，是为了能够更好地享有自然权利(自由、平等、财产、安全等权利)，在其自然权利受到侵犯时可以寻求国家的公力救济。但“纳税人”也相应地赋予了国家以财政权，这是国家提供公共产品的必要前提。从基本逻辑上看，财政权行使的最终目的不是国家对财政利益的控制和持有，而是通过向公民提供公共产品，使公民财产权和人身得到更好的保护。这是人作为人对财政权的起码要求。从宪政国家发展的历史过程、终极目标来看，只有人权才是财政权存在的正当性与合理性的主要依据。每个人都应该过着有尊严和体面的生活，享有自决权和追求幸福的权利。财政权的目的与价值就在于促进公民这些权利的实现。可见，财政权从根本上说，来源于经济人权。
　　经济人权似乎是一个容易引起争议的概念，但笔者认为，凡是含有经济性内容的人权都可以作为经济人权来对待，它最显著地体现在财产权(个人财产权和共同财产权)上，但并不限于财产权，还包括个人与企业收益权、经营自主权、经济参与自主权、劳动权和社会保障权等。从人权历史上看，早在18世纪就已形成了经济人权的雏形。如1789年法国《人权宣言》在1776年美国《独立宣言》的基础上进一步明确宣布自由、平等、财产、安全和反抗压迫等是天赋的神圣不可侵犯的人权。其中的生命权和安全权可归于当代人权概念中的生存权；平等权、自由权和反抗压迫的权利可归于公民政治权利；财产权、经济自由权和经济平等权可以说是资产阶级经济人权的最早形式。因为资产阶级从来不会放弃对对物质财富的占有、支配和使用而去奢谈追求幸福。可见，在资产阶级革命之前，就已经形成了生存权利、公民政治权利和经济权利三位一体的权利体系结构，并在以后的立法中逐步予以确认。在这“三位一体”的权利体系中，财产权具有突出的地位。这是因为财产权是保持个人尊严和自由必不可少的条件，它既是享受一系列公民和政治权利的基础，也是保障个人经济、社会和文化权利的基础。美国许多学者都认为财产权是经济权利的核心，将经济权利定义为对财产的占有、使用、交换和处分。但更为关键的是，“因为经济权利是人权，所以属于所有人，这是出于人道的考虑。这意味着所有人都有天赋的权利去利用资源获得最低限度的体面的生活。经济权利可能不仅止于最低限度的体面生活，但最少是这样的。”任何人并非出于自愿而陷入严重的贫困，这都是其经济权利被剥夺的表现。所以，“如果贫困这个最严厉的法律迫使人民中最健康的和最众多的那一部分放弃权利，那么法律对于权利平等的原则表示假仁假义的尊重又有什么意义呢?”由此看来，以财产权为核心的经济权利在全部人权中的地位是非常重要的。正因为如此，作为资产阶级私法经典的1804年《法国民法典》对财产权进行了严格的保护，确认了私有财产权神圣不可侵犯的原则。随后英、美等国相继在宪法和其他法律中确认了该原则。进入20世纪以后，人权发生了重大变化，财产权首先受到限制，它不仅仅是作为权利存在，而且也是作为义务存在。如日本宪法第29条规定：“财产权不得侵犯。财产权的内容，应由法律规定以期适合于公共福利。私有财产在正当的补偿之下，得将其为公共而利用。”这时，人权的本位由自由权本位向生存权本位转变。在生存权本位时期，人权侧重于保护在社会上受到自然条件、劳动条件和其他经济条件制约而成为社会弱者的人，通过倾斜式保护使他们也像其他的人一样有尊严地生活于社会之中。这是对实质尊严和平等的追求。正如《世界人权宣言》开宗明义宣称的：“鉴于对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础。”现代人权观念更加注重人的尊严和实质平等。在这种情形下，人权的内容得到了极大的丰富和扩展，工作权、休息权、免于饥饿权、住房权、受教育权、最低限度物质帮助权等也纳入了人权的范围。由此，经济人权得到了兴起。应该说，经济人权是由宪法和法律所规定的作为“纳税人”的公民享有的经济物质利益方面的基本权利，它是以财产权为核心的，包括经济自由权、经济平等权、工作权、最低限度物质帮助权等一系列权利的总称。这种权利既为权利主体提供了从事生产经营活动和获取生活资料的可能性，也是保证劳动力再生产的必要条件，它的存在实现了人的人性尊严。因此，经济人权是以个体性生存权为基本目标，它的实现需要国家的积极作为，也就是需要国家提供便利或直接提供帮助。经济人权的主体不仅包括公民个人，而且包括市场经济组织。但他们均是财政权的义务主体，财政权的行使不仅涉及到财政义务主体的财产权，而且涉及到对财政义务主体的资源、工具、行为等征税，同时还涉及到对其他规费的征收、公债的发行、国有资产孳息的收取、财政资金的分配和使用等。正因如此，才构成了严格、规范化的财政权力体系，如征税权、规费征收权、公债发行权、国有资产收益权、财政支出权等等，表明财政权是由经济人权派生出来的。既然财政权来源于经济人权，也就说明了两者之间有着共同的价值目标，即为人民谋福祉。尽管国家基于公民授权而获得的合法性与自身独立性决定了公民与国家的关系中存在着内在张力，但在国家与人民的契约性宪法关系中，国家的根本任务就是为人民谋取幸福。它应该利用手中所掌握的财政权增加社会福祉。
　　经济人权不是抽象的权利，而是需要财政权去彰显和在实践中得到具体实现的权利，只有财政权被合法、正当地行使，才能实现这种目标。从世界立宪运动来看，绝大多数国家把财政法定原则规定在宪法中。无论是英国的《权利法案》，还是美国的《联邦宪法》、德国的《联邦基本法》和法国的《宪法》，莫不如此。财政立宪已成为欧美国家宪法极为突出的特点。应当看到，国家行使财政权，也是在履行保障经济人权的宪法义务，财政权的应有主体是全体人民。就当下中国来说，必须将“财政法定原则”在宪法中作出明确的规定。目前，就财政法定原则入宪问题学者们提出了两种不同的观点。一种观点认为，可以通过宪法修正案的方式在宪法中对预算法定原则和税收法定原则进行规定，使财政法定原则人宪。另一种观点认为，首先在《宪法》第3章第1节中增加全国人大及其常委会制定财政法律的专有权力，等条件成熟之后，再在《宪法》中设置财政专章，明确规定全国人大及其常委会作为国家最高权力机关应当享有的财政权事项，最终实现财政法定原则人宪。笔者认为，修改宪法是一件严肃而重大的事情，在没有充足理由的情况下，宪法是不能被随意修改的，更不允许对体例的修改。因此，应在现有宪法框架下对相关条文进行适当的修改，将财政法定原则人