城乡统筹发展背景下农村土地流转的制度创新

　　[摘要]土地流转是现代农业发展的必然产物。目前，我国农村的土地流转面临很多困境。如流转范围小，流转方式单一，流转规范化程度低，缺乏市场调控机制等。制约土地规范化流转的因素主要是制度的不健全以及农民自身的原因。创新农村土地流转制度应建立与完善相关法律和制度，充分发挥市场在土地流转中的作用，同时积极创新土地流转的形式。
　　[关键词]城乡统筹；农村；土地流转；制度创新
　　[中图分类号]F127　[文献标识码]A　[文章编号]1009－2234(2011)01－0083－02
　　
　　城乡统筹发展是科学发展观的主要内容，也是全面建设小康社会的重要决策。土地是农业发展中至关重要的因素，土地流转是发展现代农业、实现土地规模化、调整农村产业结构、增加农民收入的有效途径。将农村土地流转问题置于城乡统筹发展的背景之下进行研究，建立与创新科学规范的土地流转制度，具有重要的理论与现实意义。
　　
　　一、农村土地流转制度概述
　　
　　(一)土地流转的依据
　　土地流转，或称农村土地承包经营权流转，是指在土地所有权不变的前提下，土地承包经营权人在剩余的承包期限内，有权依法将土地承包经营权依照平等、自愿、有偿的原则，采取转包、互换、转让等方式转让给其它农户或经济组织。
　　《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。”第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。”。2007年颁布的《物权法》基本沿袭了《农村土地承包法》的规定，第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
　　我国农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定，农村土地承包经营权流转法律关系的当事人主要包括承包方和受让方。其中承包方是指土地承包经营权的主体，主要是指从事种植业、林业、畜牧业等农业生产的自然人或者组织。既可以是承包地所属的村集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的组织或者个人。而对于受让方，我国现行的法律并没有作出过多的限制性规定，只是要求受让方须有农业经营能力，可以是承包农户，也可以是从事农业生产经营的组织和个人。
　　
　　(二)土地流转的社会价值
　　首先，土地流转可以有效推进城乡统筹发展。城乡统筹就是城乡互动发展，以实行城乡发展双赢为目的发展格局。城乡统筹要求通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的障碍，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。而进一步规范与创新土地流转制度，无疑会极大地促进农村经济的发展，最终实现城乡协调，加快城乡统筹发展。
　　其次，土地流转有助于提高农业生产效率。作为农村土地制度的核心，土地流转的实现就在于对土地的高效利用，使土地的使用价值最大限度的发挥出来。长期以来，我国农村土地主要表现为以户为单位的分散经营，这样一家一户的分散生产经营方式和国际市场无法对接，也与农业的产业化的要求不相适应。因此，这就要求我们改变现有的生产经营方式，变成统一生产、统一经营的规模化生产模式，才能提高农业生产的效率。为实现这一目的，应建立与创新有效的农村土地承包经营权流转制度，实现土地的规模化经营，充分发挥土地的效益，提高农业生产率，从而提高农产品在国际市场上的竞争力，提高农民收入。
　　
　　二、农村土地流转所面临的困境
　　
　　首先，流转范围小、流转方式单一。从流转范围来看，一段时期内，我国农村土地流转主要局限于本集体经济组织内部，多是农户之间的流转，甚至很多是亲朋好友之间的流转；流转方式多为转包，入股、出租等方式较为少见；流转途径以自发流转为主，通过中介组织流转的很少。近年来，尽管专业合作社模式在我国各地有所涌现，但仍存在很多问题。例如，起步晚、规模小、市场竞争力和带动能力不强；资金不足，服务能力不强；管理人才、技术力量不足；缺乏经验，品牌和质量意识有待加强。
　　其次，土地流转的规范化程度低。目前，农村普遍存在农户之间私下流转土地的情况，多数是口头协议，未形成书面合同的现象极其普遍。即便是签订流转合同，也经常存在内容不规范、条款不齐全的现象，有的对当事人权利义务约定不明，甚至根本没有约定，有的对标的物未写清楚，对违约责任约定不具体，有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触。签订合同后，既不向发包方备案，也不到土地承包管理部门鉴证；有的互换、转让等流转甚至不办理权证变更登记手续。出现上述情况与农民经验不足、法律意识差及基层监管不到位的情况有关。而这样做的后果往往会造成土地资源被破坏，农民和集体利益被损害。
　　再次，市场在土地流转中的作用没有得到有效发挥。我国地区间农地流转市场发展很不平衡，区域差别显著，同时缺乏相应的市场流转机制。土地流转的中介服务组织的数量少、规模小、流转信息不畅通，不能及时为农户流转提供服务。要想形成良好的土地市场，不但要有供需双方，还需要一定的中介机构。缺乏土地流转的组织机构，农民对于土地流转的信息较为闭塞，影响到土地流转的速度和范围。同时，缺乏相应的土地价值评价机构也不利于土地的规范流转，应建立土地流转的价格评估体系，使土地流转能够在公开透明的环境中进行。
　　
　　三、制约农村土地流转的因素分析
　　
　　首先，制度因素。一是农业产业化龙头企业数量较少、带动作用有限，土地流转缺乏农业龙头企业的带动。二是现行农地承包方式的制约。在我国农村土地承包时，采取的是以人口为基数均分的方式，而且还要考虑土地状况和位置进行搭配，导致连片土地由多家分别承包，一户农民承包的土地可能分布在不同地块。如果承包地的受让人或承租人想从事规模经营，就需要面临多个谈判或签约对象，增加了操作难度和成本。三是农业生产的比较效益过低。现有的粮食价格管制和其他相关政策条件下，农民很难通过种地来走向富裕，承包人流转承包地的收益较低，对流转也就没有太高的积极性。四是流转价格因素。流转价格是流转双方议定的结果，直接影响流转工作。价格低，挫伤农民流转出土地的积极性：价格高，影响受让方继续扩大经营规模的积极性。如果流转价格长期不变或者变动过于频繁，又会影响到流转关系的稳定，极易引发纠纷。价格的不稳定将会导致土地承包经营权的商品性就不可能明确地通过市场表现出来，就不可能使土地流转在大范围内实现市场调整。
　　其次，农民自身的因素。农民是土地流转的主体，要将土地流转，必须要有农民从土地上脱离出来，土地才能流动起来。但由于种种原因，制约了农民转让出土地。一是失地农民的社会保障问题。农村的社会保障体系还不健全，承包地还部分地承担着对承包人的社会保障功能，这也决定了承包人不太可能轻易地将土地转让出去。二是城市生活成本因素。脱离农村到城市生活，是大多数农民的愿望，这也是城乡统筹以及社会经济发展的目标之一。农民进城后，其土地必然流转。但农民进城生活成本是限制农民进城的一个重要因素。高额房价、衣食住行的成本以及生活习惯等的差异，造成农民进城成本较高，制约了农民流转土地。
　　
　　四、创新农村土地流转制度
　　
　　首先，建立和完善农利土地流转的相关法律与制度。通过立法或法律结构调整进一步明确流转双方的权利义务、规范各种流转行为，加强农地流转市场法制建设。同时，建立国家促进农业生产经营法律制度，提高农业产业的比较利益，具体包括国家补贴农业生产经营法律制度、政策性农业保险法律制度、农业科技推广法律制度等，促使形成较完善的土地承包经营权流转市场。除法律外，土地流转还需要完善相关制度。一是建立和完善农村社会保障制度，包括农村新型合作医疗、养老保险制度等。弱化土地的社会保障功能，凸显其经济功能。二是建立有效的纠纷解决机制。健全包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道的流转纠纷调处机制，确保纠纷解决渠道畅通。三是加大政府对农地流转的扶持力度。包括制定鼓励流转的政策，对土地流转业绩较好的村镇、中介服务组织等给予一定的资金奖励并优先给予贷款支持等。
　　其次，建立健全土地流转市场体系。具体包括建立土地流转服务机构，一是以县、乡镇、村为基础成立土地流转服务中心或服务站，县级负责土地流转的政策指导、价格评估及信息交换工作；乡镇一级主要负责土地流转供求登记、项目推介、建立流转档案、跟踪服务和调解纠纷等工作；村一级主要负责土地流转信息收集，指导流转合同签订等。二是规范流转合同和程序。建立合同登记、备案等制度。合同应经乡村两级存档，保证流转合同的严肃性，实行严格的产权变更登记制度。具体操作上，县、乡以服务中心为依托搭建交易平台，通过流转信息登记、审核、公布、价格评估，指导流转合同签订，为流转双方提供交易服务，保证合同以及程序的规范性。三是建立流转市场的监督管理机构。加强监督，规范流转行为，防止侵害农民土地承包权益事件的发生。四是建立农村土地权利价值评估机构，使土地流转价格更为贴近农村的实际情况，更加公开透明。
　　最后，创新土地流转的形式。一是以农业产业化经营项目带动农村土地流转，也称特色主导产业带动模式。鼓励农业龙头企业、种养殖专业大户等各类农业经营主体，通过“公司＋基地＋农户”、“公司＋合作社＋农户”等形式，建立规模化、标准化的生产基地。以区域主导产业为龙头，发挥区域优势，以当地特色农业为依托，因地制宜地确立规模经营的主导方向，建立规模化农产品生产基地。二是农民专业合作社模式。允许农民以土地承包经营权作为出资组建农民专业合作社，合作社将土地进行规模经营，统一打理，农民参与企业分红，使企业与农民真正形成了利益共同体，具有一定规模效应。对已成立的合作社应进行规范化管理，加大政府的资金和人才投入，扶持其健康发展。三是季节性流转模式。例如，在我国东北地区由于气候原因，农地基本上有半年左右的闲置期。因此，应积极鼓励农户对季节性闲置的土地进行季节性流转，进一步发挥农地的利用率，提高经济效益。四是土地“托管”的新型流转模式。具体做法是，由农户组建的农业生产合作社为无暇或无力耕种土地的农户代为管理和耕种土地，由被代耕的农户向合作社缴纳一定的管理及生产费用，托管农地的合作社可以对委托其代耕的农地进行统一的规划、统一的管理和规模化经营，最终形成土地流转双方共赢。
　　
　　[参考文献]
　　[1]黄河，李军波试论农村土地承包经营权流转促进制度的构建——以农村土地承包经营权流转的现状及其分析为基础[J]，管理观察，2009，(33).
　　
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