政府领导在公共决策制定中理念的转变

　　[摘要]公共决策制定是政府领导公共决策全过程的起点，其理论和实践都建立在对人性剖析基础之上。在“经济人”、“知识公务人”及“政府人”三种人性假设前提下来阐释传统、现代与完美公共决策制定理念的转变，为领导决策提供思维和理念的支持。
　　[关键词]政府领导；公共决策；人性假设
　　[中图分类号]D035　[文献标识码]A　[文章编号]1009－2234(2011)01－0023－02
　　
　　人的一切活动与人性密不可分。中国自古以来主张“人性恶”和“人性善”两种人性假设说。西方古典经济学家先后提出了“经济人”、“社会人”、“自我实现人”、“复杂人”等四种假设。对于人性假设的研究从传统过渡到现代，在分析比较中西传统人性假设的基础上，重点剖析在“经济人”、“知识公务人”和“政府人”三种不同人性假设前提下，探讨政府领导在公共决策制定过程中，由于立场、心态、情感和利益在各个时期的差异，因而产生不同的决策理念的变化。将人性基本假设作为领导公共决策制定的根本出发点，不仅对研究领导决策理念、决策过程与决策目标具有深刻的理论意义，也对领导优化决策行为，建设服务型政府具有重大的现实意义。
　　
　　一、传统领导公共决策制定理念：基于“经济人”假设
　　
　　西方公共选择理论认为，在具有法律制度支撑的政治市场中，同样与经济市场一样存在着“经济人”，只不过政治家和选民通过选票进行交易。传统领导公共决策试图在谋求个人利益最大化的同时问接促进公共利益的实现，利用公共权力对自身做出有利决策。
　　
　　(一)私人利益扩张
　　公共决策制定基本要求就是私人利益最大化。西方的人性假设主要源于人性本恶，认为政府亦如人性一样不完善，需要遵循一定的自然法则，否则会失去公平与正义，衍生出法治和有限政府。当公共利益与私人利益一致时，领导把为民实现公共利益看作是自身对弱势群体的恩惠与施舍，与此同时，在制度的真空地带最大限度为其谋求更多权力和利益，如“一边思考为民的政绩工程，一边盘算自身级别的升迁”，最终制定个人利益最大化的公共决策目标与具体方案，间接推动社会整体利益的发展。当公共利益与私人利益不一致时，领导往往替代公民进行对自身作出有利私人利益的公共决策，同时存在着不断扩张财政支出、增加财政收入的倾向，整个决策成为领导谋求私利甚至贪污腐败的工具。
　　
　　(二)行政效率优先
　　公共决策制定的根本目标就是效率优先。一方面，公共决策制定的效率。产生决策效率的动力来自于领导对私人利益最大化追求，领导决策制定不是为了更大程度上的提供公共产品或服务，而是彼此之间存在知识、信息及资源的交易等手段提高效率。正如著名经济学家哈耶克指出，决策效率取决于决策权威和有关这种决策的重要知识匹配、当然，这只是“经济人”提高效率的一种手段。领导通过对公共事务的细分，将公共决策制定与执行区分开来，采取寻找代理人、授予下级权力、政府专门执行机构以及委托非政府组织完成具体执行，但由于这些执行组织缺乏统一的协调，忽视决策执行的公平性与正义性；另一方面，公共决策制定的绩效。坚持“事实理性”的不断追求，试图在最短的时间内追寻最佳制定结果，谋求令每个人满意的最佳策略，更加强调决策制定的技术理性与工具理性，如对公共决策产生的经济绩效过分关注。

　　二、现代领导公共决策制定理念：基于“知识公务人”假设
　　
　　“知识公务人”假设是从政府人员角色变换的角度提出的，它是指拥有足够相关知识和认知能力，以及与时俱进的知识更新意识和能力，……以知识和技能为主要依凭工具，为国家和社会提供服务的国家公务人员。知识公务人是具有公共理性、知识性、公共性与公共精神结合的基本特征。它的理性主要社会利益，其次才是个人利益。
　　
　　(一)公共利益与私人利益的均衡
　　公共决策制定的基本要求就是公共利益与私人利益均衡。当公共利益与私人利益一致时，领导将公民个人需要的满足与社会集体的需要统一起来，尊重私人价值偏好与根本利益。领导考虑的是不同人群在不同时期及不同层次的利益诉求，并被最少数人反对。当公共利益与私人利益不一致时，领导在制定决策过程中将公共利益置于个人利益之上，对公共利益的普适性与个人利益的多元性进行初解析——再配置——促和谐，准确把握对方利益，即个人利益与集体利益、长远利益的统一，而不是个人利益的最大化，结果是多方受益。公共决策制定的满意度取决于领导者与被领导者之间本身的动机和对彼此建立在“社会知识和公共理念认同”关系下的互动利益均衡，最终将人的自我发展与社会发展高度统一起来。
　　
　　(二)公共决策的合作与共赢
　　公共决策制定的根本目标就是合作共赢。领导在公共决策制定中的互利行为虽然不是各方利益的最大化，但是有一个具有稳定性的结果。一方面，公共决策制定的合作。主要包括价值整合、过程合作及结果合作。价值整合即领导通过整合现代社会不同价值取向，深析个体差异与群体需求，这是合作的逻辑起点；过程合作即领导及其代表的政府部门在政策制定不是单一的社会价值分配唯一主体，而是不断与企业、非政府组织、公民等主体参与整合起来，这是合作有效途径；结果合作则是通过公共决策的制定，使决策理念与目标深入人心，取得大多数人满意的结果，这是合作的根本归宿；另一方面，公共决策制定的共赢。在传统决策理念下，领导公共决策制定出现了部门利益之争、上下级利益之争以及与民争利的利益博弈，彼此之间出现了“你死我活”的零和博弈状态，即一方的收益建立在另一方的损失之上。而在现代“互动共赢”决策理念下，各方均有收益，即领导由决策产生的私人利益与公共利益是互为促进的。
　　
　　三、完美领导公共决策制定理念：基于“政府人”假设
　　
　　政府权力来自于公民权力赋予，这种“委托——代理”关系下的领导只能是“政府人”角色，即行使公共权力、进行公共管理及维护公共利益的最佳行为主体，所做的公共决策完全是利他行为。
　　
　　(一)公共利益至上
　　公共决策制定基本要求是满足公共利益。孔孟认为人性本善，政府是人性本善的化身，它是为公众服务的，主张治国应致力于道德教化，其理性模式是内圣外王的君主施“仁政”，实行“德治”。当公共利益与私人利益一致时，领导具有实现公共利益的天生动力与源泉，他们能有效制定符合公共利益的公共决策目标与具体方案，扮演“无私奉献者”角色。当公共利益与私人利益不一致时，他们能有效区分公私边界，具有领导者在公共决策所具有的一切领导能力与智慧，基于自身执政价值及信仰的判断，杜绝私人利益，服从公共利益发展方向。当私人利益在所处部门或组织出现时，领导能通过行政、经济及法律等手段使公共决策最终为公共利益服务，即任何在决策中出现的私人利益行为都是不可容忍的。
　　
　　(二)强调系统科学
　　公共决策制定的根本目标就是系统科学。一方面，公共决策制定的系统性。领导能严格按照法律制度、程序步骤及方式方法等完成公共决策的目标，同时，通过对决策制定环境与对象的系统性把握，并且在实践中对公共决策执行、监督环节间进行有效的平衡与整合，发挥出决策制定的系统性效应，即“1＋1＞2”；另一方面，公共决策制定的科学性。领导在决策制定过程中坚持“价值理性”的不断追求，其角色决定了其必须拒绝具有独立于公共意志之外的私人意志，更不允许有凌驾于公共意志之上的“长官意志”。政府人作为契约方，其意志始终只能从属于社会的公共意志。科学决策是领导公共决策制定的内在要求，试图追寻最佳制定效率，在信息对称的行政生态环境下广泛吸收公民建议及专家智囊团的研究论证，通过有效执行获得预期目标实现与公共利益最大化。
　　根据心理学中所提的需要——动机——行为的逻辑，我们必须对人性有个清楚、理性和客观的认识。无论是那种人性假设，领导在公共决策制定中的地位和作用是毋庸置疑的。从一定程度上说，领导的决策思维发展历程受“经济人”——“知识公务人”——“政府人”三个阶段。“经济人”表现为传统领导将公共决策作为谋取最大权力与利益的工具，忽略公共利益；“政府人”表现为完美领导将公共决策作为实现政治理想与公共利益最大化路径，两者代表着对立的利益倾向，即私人利益最大化与公共利益最大化。“知识公务人”更符合现代领导决策理念，即将个人利益与公共利益、个人发展与社会发展统一起来，为领导最优公共决策制定提供了良好的现实路径。
　　
　　[参考文献]
　　[1]卢盛忠，管理心理学[M]，杭州：浙江教育出版社，2006.
　　[2]伍俊斌，闫东，曾林，人性假设与政府构建－中西政府建构传统的人性基础之比较研究[J]，福建论坛：人文社会科学版，2