试论当前中国政府对国有资产的管理

　　[摘要]从我国当前国有资产管理的现状看，主要存在着对行政事业单位账实不符，资产闲置或浪费现象严重，账外资产大量存在，重购置轻管理，资产使用和处置过程中的不规范；国有企业中的国有资产流失严重，相关部门的监管不力或失去监管，国有企业人事管理中等问题。
　　[关键词]政府；国有资产；管理
　　[中图分类号]F276.1　[文献标识码]A　[文章编号]1009－2234(2011)01－0020－03
　　
　　一、国有资产管理的含义与特征
　　
　　(一)国有资产管理的含义
　　国有资产管理是对属于国家的财产实施所有权的管理，它与国有资产的存在是一体的，是国家以所有者的身份凭借其所有权对国有资产的经营和使用进行组织、指挥、协调、监督和控制等一系列活动。这些活动要以提高国有资产的有效运营，维护国有资产所有者和经营者的合法权益不受侵害，逐渐发展壮大和巩固国有制经济为根本出发点。管理的重点是经营性资产，并强调国有资产的产权管理。这是作为我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础和最终保障，因此加强国有资产管理对保障社会主义制度建立和健康发展社会主义市场经济具有战略性的意义。
　　
　　(二)国有资产管理的基本特征
　　国有资产管理属于经济管理范畴，但由于参与管理的政府的身份不同，相应地管理目标、管理范围及规模、管理的内容及层次等诸多方面不同于常规概念下的经济管理。具有以下几个基本特征：
　　1.　以产权所有为基础的管理
　　这是在我国现行制度下国家具有双重经济职能决定的，这双重经济职能分别是社会经济管理者职能和生产资料所有者职能，基于此，国家具有社会经济管理和国有资产管理两种职能。前者是政府通过制定经济法规和社会发展规划，对整个社会经济的宏观调控，保证国民经济的安全稳定有序的健康发展，等等相关方面的社会各类经济成分及经济形式的综合管理职能。后者是政府应国家委托代表全体公民以资产所有者的身份对国有资产进行管理。据此可知，政府在履行以上职能时所依据的原则和处理标准是有区别的，为了避免历史上出现的政企不分问题，在国有资产管理中政府只能以产权为基础对国有资产进行管理。
　　2.　管理范围的全面性
　　国有资产管理在范围上是指所有的产权归属于国家的资产，包括预算内资产和预算外资产，经营性资产和非经营性资产，国有单位占有的资产和非国有单位占有的资产，境内的国有资产和境外的国有资产。其范围的全面性还表现为国有资产管理的全过程，不仅包括存量资产的经营管理和增量资产的管理，还包括国有资产投入、运营过程以及收入分配的管理。
　　3.　管理目标的双重性
　　是指国有资产管理同时强调资产经营活动的营利性目标和非营利性目标，从源头上说是由于国有资产的双重职能决定的。特别是经营性国有资产，它以一种企业资产参与社会再生产过程，实现国有资产的保值增值；从另一层面上说，国有资产又是一种以国家资产为象征所代表的社会性资产，在特定的时期和条件下，它又必须满足和服从于国家和社会的利益，从而实现国家有效调节稳定发展社会经济的职能。
　　4.　管理模式以价值和实物相结合，以价值管理为主
　　国有资产管理部门只是从价值形态实施总量控制，这样的管理模式能够保证国有资产的保值增值和有利于企业自主权的扩大，以便于企业的自主经营，大大增强企业活力。但是，不能忽视或否认实物形态的管理，因为我国国有资产以广泛的非经营形态和资源形态存在，对于这种国有资产，应着重强调实物形态的管理。

　　二、国有资产管理的主要内容
　　
　　(一)建立并健全国有资产管理的体制
　　建立国有资产管理体制，明确各级国有资产管理部门的责权利关系。这是处理国有资产管理中诸多关系及问题的准则，通常情况下是国家通过制定相关的法律法规、管理条例以及规章制度等形式表现出来。所以说科学有效、切实可行的国有资产管理体制为高效地实施国有资产管理提供了可靠的法律和制度层面的保障，是国有资产管理的基础和关键环节。
　　
　　(二)对国有资产投入的管理
　　1.　国有资产的确权
　　国有资产在投入使用以前，不管是用于盈利性的还是非盈利性的，都必须进行产权界定，即国有资产的确权。它包含两个方面的内容：一个方面是周有资产所有权的确定；另一方面是与此国有资产所有权相关的、由国有资产所有权权能分离而产生的其他产权的确定，即界定国有资产各类经营、使用、管辖主体行使资产占有、使用和收益及依法处分权的界限、范围和关系。
　　2.　产权登记
　　这是指国有资产管理部门代表国家对所有权归属于国家的资产依法实施登记管理。其结果是，一方面使国有资产所有权以法律文件的形式表现出来，并受法律保护；另一方面又是对国家取得所有权和企业单位取得经营使用权的两个层面的同时确认。这是实施国有资产产权管理的前提和基础，以便及时详尽掌握国有资产的存量情况、价值及总量的增减变动情况，为能够制定科学有效的管理体制和方法提供有力的证据。同时根据有效的票据依法办理财务入账手续。
　　3.　对国有资产投入方向及过程的监督和调控
　　投入的方向要进行详尽而充分的科学论证，如是经营性的要符合国家的产业政策，有利于国家的产业结构调整和优化升级；如是非经营性的要充分考虑投入后产生的社会效益和功能。对投入的过程要进行监督与适时调控，确保国有资产的合理有效配置，充分发挥它的效能。
　　
　　(三)对存量国有资产经营的管理
　　这主要是对经营性国有资产的管理，首先是对经营主体的确认，经营管理者权益和责任的界定；其次是制定科学合理的经营业绩考评体系，建立行之有效的激励与约束机制，选择合适的经营者；再次是制定科学有效的国有资产保值增值考核指标，在考核期限内实施考核，并充分利用相考核结果，使其发挥应有的功能。
　　
　　(四)对国有资产收益分配的管理
　　是指国有企业以及使用国有资产的其他单位或个人经营国有资产所获得的所有可进行金额计算的收益。这是国有资产增值的主要途径，在国民经济中具有极其重要的地位，它涉及到的方面有：科学合理确定国有资产收益在国家、集体和个人之间的分配比例，确保国民经济的可持续性发展，保证经营主体的扩大再生产和应归集与国家的那部分收益的足额上缴，同时严格监督这部分收益的依法合理使用。
　　
　　(五)对国有资产处置的管理
　　国有资产的使用年限已到或在现时使用中的特殊情况的出现，需要对国有资产进行处理；或者是根据企业的经营状况和国民经济发展的需要，或应国家产业政策调整要求，组织推进国有资产的合理流动和优化配置。具体的表现形式是：国有资产的出售、报损、冲减、核销、抵押、质押、有偿转让，企业重组、破产、兼并或解散。所有这些国有资产处置程序都必须经过社会中介机构的资产评估，上报资产管理部门审批，处置后受到的资金依法上缴国库或留存企业。
　　
　　三、西方国家国有资产管理的借鉴
　　
　　(一)西方国家国有资产管理的制度设计
　　在一些西方发达国家，政府实际上就是国有资产法定的所有权主体，只是在不同的国家有不同的国有资产管理体制和代表国家行使国有资产所有权职能机构不同而已。大体上可分为以下三种模式：
　　1.　中央政府的财政部与各行业主管部门相结合，以财政部为主的管理模式。实行这种制度的国家主要有德国、法国等。
　　2.　中央各行业主管部门与财政部门相结合，以各行业主管部门为主的管理模式。实行这种体制的国家主要是英国。
　　3.　以中央专门的管理机构来管理国有资产所有权的模式。意大利就是采用这种管理模式的典型代表国家。
　　当前，在西方一些对国有资产进行有效管理的发达国家，它们除了在政府一级设立了国有资产产权代表机构以外，还在立法机构中设有专门的国有资产管理委员会，专职负责国有资产管理方面的立法，监督政府国有资产产权代表部门的工作，审查大型国有企业的财务报表等。并且，议会还拥有间接和直接调查权。此外，国有控股公司是国有经济的重要组织形式。
　　
　　(二)对西方国家国有资产管理经验的借鉴
　　从世界各国的国有企业改革背景、方式、规模、力度等方面看，各有不同；但从各国的优化资源配置这个出发点来看，这些浩浩荡荡的国有企业改革浪潮的实质是以市场为导向的国有资源的再配置，是对原有的国有经济的进行大规模优化重组，使国有资产的使用更加高效、科学和完善。通过对它们进行比较分析和经验总结。
　　1.　对国有企业实施分类管理
　　将国有企业分为竞争性的和非竞争性的两类，不仅便于政府对国有企业的管理，更利于竞争性国有企业独立自主的经营。这对于搞活市场经济，真正实现政企分开，有力促进市场经济的健康有序发展是有着积极的意义的。
　　2.　建立国有资产产权经营组织
　　在我国，计划经济时代沿袭或遗留下来的太多问题是政企不分，国有企业的经营状况惨淡，亏损严重，有的甚至资不抵债，当然这是说的竞争性的国企，非竞争性的或垄断行业的国企仍旧业绩斐然。政府应该管好自己份内的事，而不是对国有企业经营自主权的肆意干预，但是由于国有资产的所有权是国家，政府作为国家的产权代表，应该怎样才能保证国有资产的保值增值，并防止其流失，这就需要建立国有资产产权经营组织，这是盘活国有资产，搞活国有企业的必然出路。这样，政府作为国有资产的出资人和所有权人，就能通过这个中介机构对直接进入整个大市场的国有企业实施有效的管理，国有企业也最大尺度地拥有经营自主权，其活力得到增强。
　　3.　加强对国有企业经营活动的监管
　　我国的国有资产其实质是全民所有，在市场经济中运营的国有企业或国有控股、参股企业中的国有资产能否保值增值，这是备受全体国民关注的。因此，国有资产在市场经济中参与经营活动，就应该受到全社会的监督。在西方发达国家，他们对国有企业的监督与管理体系是比较健全的，国有企业要接受主管部门、财政部门、立法机构、社会上的利益集团，以及公众的监督，他们的法律也比较完备，对于违法行为的追究也是相当严厉的。尽管我国的国企比较多，也建立了专门从事产权经营的国有控股公司，人民代表大会也对他们负有监督责任，但我们的监督范围，监管能力，发现违法违规后的查处力度，责任追究的严厉程度，以及相关法律法规的配套是否完善，不得不让我们担忧。
　　
　　四、当前中国政府对国有资产的管理
　　
　　(一)当前中国国有资产管理体制的现状
　　按照党的十六大报告精神，我国建立国有资产管理体制的现状大致如下：
　　1.　国有资产归全民所有
　　根据我国目前的宪法法律明确规定，全国公民是国有资产的所有者，以国家的形式统一所有。各级政府成立专门负责国有资产监督管理的国有资产监督管理委员会(简称国资委)，代表政府对国有资产实施统一管理。
　　2.　按照政府的行政分级行使出资人职责
　　国务院通过逐级授权的方式，明确划分出中央政府与地方政府对国有资产的管理范围。
　　3.　实施资产管理、人事管理、经营管理有机结合的统筹管理模式
　　在行政事业单位的国有资产管理责任人是本单位的法人代表，国有资产的处置要报送同级国资委(国有资产监督管理委员会的简称)审批。在国有企业的资产管理责任人是法人，日常经营活动中国有资产的运营是灵活的，在处置时企业有一定的自主权，这是有一定金额限制的，超过限制额度就必须报批同级国资委。对国有企业的经营管理者政府有任命权或决定权。另外，在行政事业单位的国有资产管理中，日常实行的是固定资产卡片管理，也就是通过软件系统，每一项目固定资产建立一张卡片，记录其购置的时间、金额、数量、名称等等一些信息。每年都必须到同级国资委办理国有资产年检和登记。
　　4.　确立国有资产运营主体
　　国有资产运营主体的表现形式是国有控股公司、城市建设投资公司、集团总公司、国有资产经营有限公司等，这些运营主体主要从有条件的大型企业集团中选择。也有的地方政府根据自己本身的资源优势或现行的经济状况，组建国有资产经营有限公司，在上一级政府的授权范围内对经营性的国有资产进行经营，这对当地政府来说有利于发挥规模经济和招商引资的功能。
　　5.　建立健全国有资产管理的法制建设
　　国家通过不断加强相关的法制建设，规范国有资产的处置方式，逐步改进国有资产收益的上缴和分配办法，明确地以法律的形式确立国资委、各个国有资产运营主体的权利、责任、利益、法律地位、组织机构和运行规则。
　　
　　(二)目前我国国有资产管理中存在的问题分析
　　1.　在行政事业单位国有资产管理中存在的问题是：
　　(1)形成、使用、处置等环节的随意性。比如，资产存量的底数不清；资产核算账目不健全；资产使用过于随意，未经审批就购置使用，非经营性资产转为经营性资产；擅自处置资产；资产收益处理混乱。
　　(2)缺乏制度规范，如管理制度缺失，账实不符，实物缺乏责任制的管理，资产闲置或浪费。
　　2.　在国有企业国有资产管理中存在的问题是：国有资产在企业改组改制的过程中流失严重，一些国企的领导利用职权的便利将国有资产变相据为己有；国有资产处置的随意性；不追究国有资产严重流失企业领导的责任；相关的法律法规不健全或称为摆设。
　　
　　(三)对改进国有资产管理的几点建议
　　1.　针对行政事业单位国有资产管理中存在的问题
　　(1)从财务制度上讲，现在的行政事业单位实行的是预算会计，固定资产不计提折旧，不计提减值准备，固定资产在使用中的实际价值早已通过磨损、损坏或技术过时而减值许多，直到报废才做财务处理。一些单位的账外账形成小金库，滋生腐败。所以说，必须加快行政事业单位的财务制度改革，加强这些部门的财务管理。
　　(2)国有资产在处置前必须报批同级国资委，得到国资委的同意，批准处置时，必须通过社会中介机构进行资产评估，在拿到国资委的批复时才能处置，处置收入进入国库。严格按照法定程序处置国有资产，对其中的违法违规当事人及领导依法论处。
　　2.　针对在国有企业国有资产管理中存在的问题
　　(1)加强国资委的监督和管理职能，依法履行自己的出资人职责，接受本级人民政府和社会各界的监督，真正承担起使国有资产保值增值的责任，杜绝或尽量防止国有资产的流失。
　　(2)在国有企业的人事管理中，积极引入竞争机制和激励机制，特别是高层管理者，不能沿袭计划经济时代的委任制或象征性地聘任制，应面向全社会或全球竞聘招贤。制定出科学合理便于实施的考核体系，适时考核，把考核与激励有机结合，有力地落实考核结果。
　　(3)建立健全相关的法律度，制依法追究违法处理国有资产的当事人及领导的责任，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
　　
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