失地农民不愿进城的原因和对策分析

　　［摘要］随着城市化的快速推进，失地农民问题越来越成为城市化进程中亟待解决的问题，本文对失地农民拒绝市民化的原因做了结构化的总结，对推动失地农民市民化的对策做了简要的分析，对农民权益、社会保障相关研究的走向做了初步的判断。
　　［关键词］失地农民；农民权益；市民化；社会保障
　　［中图分类号］Ｆ３０４.6 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００63 — ０2
　　
　　伴随着高速经济发展的需要大量农地被征为建设用地，失地农民经由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题，给学界呈现出一个新的“三农问题”，失地农民问题成为中国社会矛盾的“热带”〔1〕。甚至有学者言到“中国征地不仅仅是经济问题，也不是一个简单的制度安排问题或改革问题，它已经是一个政治问题，应该提高到政治高度来认识”〔2〕。究其原因，根源在于失地农民不愿意舍弃土地而选择政府极力推导的进城。
　　一、失地农民不愿进城的原因
　　民以食为天，土地是农民的命根子。土地作为一种稀缺资源，在城市化进程中越来越成为各个利益主体追逐和进行讨价还价的焦点，从而就必然成为失地农民问题的真正源头。
　　（一）土地产权不清晰
　　以张静为代表的学者们认为在出现土地纠纷时人们会从不同的角度引用不同的合法性依据来证明自己的观点是“正确”的，这些依据主要有土地承包合同、“集体所有”条文、“公有制”理念，从而就造成了中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统，接着也就有了几种与地权相关的社会身份：所有者、所有者的代表、使用者。因而在面对土地权利问题时，这几种身份都会构成法律承认的或潜在的当事人，但是由于合法身份过多，有关土地中的许多问题只能过渡到依据各方的力量来决定彼此的胜负，从而造成这样一种后果：非限定的合法性制度背景使权力和社会力量都有可能根据利益需要和阐释，对规则及其代表的原则进行取舍〔3〕。王华春认为，中国土地的集体所有权只是名义上的所有权，集体所有的土地产权机构一直由国家拥有最终所有权。集体和村民只有使用权和经营权，但实际上集体并没有完整的土地产权。以公共利益的名义征用村集体土地时，没有完整产权的集体土地只有服从于征地运动〔4〕。
　　（二）相关制度建设滞后或不完善
　　失地农民市民化并不是一个主动的过程，在很大程度上是一个被动的过程〔5〕。张汝立的研究表明，失地农民市民化主要受到微观和宏观两个方面的影响，具体说就是农民个人素质和制度安排。失地农民问题是一定历史条件下的产物，具体地说是城市化的产物。但是，失地农民市民化与城市化的节奏并不同步。因为失地农民要真正地融入城市生活，成为名副其实的市民还存在诸多困难和障碍，其中既有制度因素，又有非制度因素。制度性因素主要有现行的征地补偿制度、城乡二元体制下社会保险制度和住房教育制度等；非制度性的因素主要有城乡之间生活方式上的差异，失地农民自身的文化素质和思想观念等〔6〕。
　　（三）补偿安置不合理
　　失地农民安置主要有货币安置、农转工安置等。货币安置是各地普遍采用的做法，因为货币安置对于征地单位而言简单易行，操作方便，干净利落。但失地农民不可能靠有限的征地补偿金生活一辈子，存在“坐吃山空”的可能性，如果失地农民家庭中的成员有生大病、考学、结婚等重大开支时，生活就会更加艰难〔7〕。
　　（四）失地农民缺乏应有的安全感
　　毛丹等从安全经济学的角度考察指出，城郊农民并不都是欢迎地方政府的“撤村建居”工程。其主要原因在于，政府在推动城市化进程中，农民原来的安全条件很容易受到破坏，而满足其安全需要的替代方式却不易建立，甚至还没有被当成重要问题；从而使农民在日常生活中很容易感到强烈的风险与转型不安全，包括经济不安全、社会不安全以及政治不安全等等。另外，陈映芳小组发现，“在农民获得‘非农业’的户口以后，他们很难实现预期的向上流动”〔8〕，农民没有向上流动的预期，从而阻碍了失地农民的市民化。
　　二、推动失地农民市民化的路径选择
　　（一）加强正式制度和非正式建设
　　李一平认为要推进失地农民市民化，在重视劳动就业制度、社会保障制度等正式制度创新的同时，还必须重视非正式制度的建设，因为在失地农民市民化的进程中，乡村社会的传统生活方式仍在起作用，以血缘、家缘、地缘关系为纽带的“差序”交往方式依然奉行，失地农民“等、靠、要”的依附型心态时有显露，失地农民法制意识比较淡薄，这就必然要求在失地农民中间营造城市文化氛围，消除非正式制度的惯性消极影响〔9〕。另外，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民的长远生计〔10〕。
　　（二）准确引导失地农民进行身份和角色的双重转化
　　一些学者认为，农民市民化就是一个从农民到市民角色转型过程，要解决好失地农民问题，不仅要加快正式制度的改革创新，还要提高失地农民素质和技能，建立专门的领导机构负责和统一协调处理失地农民市民化过程中的各种矛盾和问题〔11〕。杜洪梅认为，由于身份转化与角色转化的背离，使城郊农民陷入角色认同的困境，无法完全融入城市；由城乡分割的制度安排造成的城乡居民之间的社会心理隔阂很难在短期内消除〔12〕。张海波等通过对失地农民的实证调查发现，大部分失地农民无法实现自我认同的转化，其主要原因在于失地农民是被动城市化的，“时间性”效应导致自我认同的转换滞后于物质的搬迁，“空间性效应”带来的强烈的相对剥夺感也阻碍了自我系统的转换〔13〕。
　　（三）实现多样化的安置方式
　　有学者认为对失地农民问题的破解不应局限于对失地农民补偿安置制度上作出修补和政府行为上作出规范，更要从制度上着手建立以就业为支撑的政府主导型失地农民社会保障体系〔14〕。其中农转工是计划经济时代最主要的安置方式，但随着市场经济在我国的确立和发展，竞争机制的引入，在社会因素和个人因素的多重影响下，农转工人员在“边缘化”的基础上被再“边缘化”。因此，农转工人员的进城行为不是主动而是逐渐变为被动或消极的抵触〔15〕。针对失地农民权益受损的事实，有学者在借鉴发达国家安置失地农民的经验基础上提出可以探索一些解决失地农民长远生计的安置方式，如投资入股安置、划地安置、住房安置等〔16〕。
　　（四）构建健全和完善的社会保障体系
　　有学者提出构建一种由政府主导的三维社会保障体系，即失地农民基本养老保险、补充养老保险和医疗保险〔17〕。卢海元提出实施“土地换保障”的思路，即按照“土地换保障”的思路和“以民为本”的政策思路，确立“就业优先”的政策目标，以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据，制定适合失地农民特点的就业政策和社会保障制度〔18〕。而在具体操作上，失地农民基本社会保障制度所需的基金应由政府、集体和个人共同承担〔19〕。政府在改善保障办法时，可以采用上海市的以土地换小城镇社会保障模式〔20〕，进而在解决失地农民基本生计的前提下推进城市化的进程。
　　除此之外，一些学者还认为，地方政府应该清楚认识到：如果不把满足农民安全需求作为城市化政策的基本纬度，自以为对农民有利的东西完全可能被农民视为剥夺〔21〕。要允许失地农民从农地的非公共目的转让中取得一定的合法利益，要把对城乡结合部转工农民自谋职业安置补助的着眼点放在提高就业竞争力上〔22〕。
　　
　　三、小结
　　基于上述，笔者对近五年来有关失地农民问题的研究成果做了如下三个判断：农民没有了土地就没有了基本的生活保障（特别是在心理层面上）；农民城市化受到一系列因素的制约；农民在城市化的进程中总体上是利益受损的。与所有的社会科学研究一样，有关失地农民问题的研究虽然取得了一定的成就，但在笔者看来仍然存在以下五个方面的不足：以往的研究主要是从宏观的政策角度进行的，缺乏一种微观的对失地农民个体生活体验、心理体验等方面的研究；以往的研究视角都是采用自上而下的单向方式进行的。比如，有关征地制度与农民权益问题的研究中，学者们都是从高高在上的制度着手的，从而缺乏一种自下而上的研究视角；不难发现，以往的研究几乎都是从文化客位的视角展开的，从而缺乏一种文化主位视角的研究。即大多数研究都忽视了农民的“地方性知识”〔23〕对农民日常生活的建构，从而就造成了对农民反抗行为的非全面性认识；在国内有关农民维权的研究中，研究者只注重具有一定规模的反抗行动，忽视了隐藏在农民生活中那些匿名的、无声的但又非常重要的“日常抵抗”〔24〕；以往大部分的研究只是作出了应然性的判断，多是从宏观上着眼，缺少个案的论证，尤其是关于失地农民社会保障方面的研究。
　　〔参考文献〕
　　〔1〕李怀.“城中村” 改造中的地方政府、村集体与村民——基于广州X村的个案研究〔D〕.中山大学社会学博士学位论文，2005.
　　〔2〕〔9〕程为敏.关于村民自治主体性的若干思考〔J〕.中国社