江苏城镇化在持续发展中突破城乡分离走新路

　　江苏省邓小平理论研究会课题组
　　◆要转变对推进城镇化急于求成的惯性行为，坚决跨越传统　体制下剥夺农民、牺牲农业并不惜破坏生态环境的传统城市化老路。
　　◆必须突出内涵式城镇化的发展理念，下功夫扭转城镇化进程中偏重规模扩张、忽视功能提升的倾向，由偏重速度向着力提升质量转变。
　　◆小城镇是“城尾乡首”，进镇的门槛低、对农民吸引力强，是促成大中城市与农村腹地间人流、物流、资金流、信息流顺畅流动的城乡经济网络节点，也是城镇化的基础。大城市。小城镇，两者偏颇不得。
　　◆要对城乡分治、市县壁垒的传统管理体制进行改革创新，跳出城乡二元结构下的城镇化老路。
　　
　　改革开放30多年来，江苏顺应市场化改革的方向，坚持把农村发展作为城市(镇)化健康发展的基础，借助乡镇企业的大发展带动传统农业转型和农村劳动力的非农化转移，促成了农村城镇化的突破性进展。随着改革开放的全方位纵深展开，县(市)经济迅猛崛起，一批省内区域性中心城市相继成长，形成以大城市为核心、大中小城市与农村小城镇互动发展的良好态势。借助城乡联动改革的动力，江苏城镇化跨越了传统的“自我造城”的老路，逐步走上与社会主义新农村建设互动推进的新路。
　　
　　一、改革开放以来江苏城镇化进程的历史回顾
　　
　　改革开放后，江苏城镇化的过程回顾起来，大体可分为四个演进阶段：
　　第一阶段为20世纪80年代，以乡镇企业异军突起为契机，农村城镇化获得突破性大发展阶段。在这个阶段，乡镇企业的蓬勃发展带动了百万农民向非农产业大转移，农村城镇化呈现突破性进展，并催化了县域经济相继崛起和一批新兴城市的成长。建制镇由1979年的115个增加到1989年的392个，城镇人口由874万人增加到1366万人。城镇人口比重由15.46％上升到21.56％。这是苏南农民创造的城镇化的雏形，为全面推进城镇化提供了经验，奠定了坚实的基础。
　　第二阶段为20世纪90年代，借助全方位对外开放的动力，开发区与城市发展相融合，推动城市化上水平阶段。在接受浦东开发开放的辐射带动下，江苏兴起了一股开发区建设热潮，一批有生命力的开发区脱颖而出，不仅成为城市经济的新增长点，也成为城市拓展的新城区。这期间，开发区与城市发展相融合，一批中小城市扩容发展为大中城市，进一步推动城镇化进程。从1990到2000年，全省省辖市由11个增加到13个，县级市由15个增加到31个，建制镇由582个增加到1191个。2000年，全省城镇人口3041万人，比1990年增长1.1倍，城镇人口比重由21.6％提高到41.5％。全省城镇化的进程，呈现出快速发展的态势。
　　第三阶段为新世纪初期，在促进大城市、中小城市与小城镇协调发展的基础上，进入以组建都市圈为特征的城市现代化的发展新阶段。2000年，江苏将城市化战略确立为促进区域发展的“五大战略”之一。2001年，《江苏省城镇体系规划》经国务院批准实施，全省开始进入以大城市、特大城市和都市圈为主导、以城市现代化为特征的城市化发展新阶段。截至2005年末，江苏省城镇人口总量达到3774.62万人，城镇人口占总人口比重达到50.5％。城镇人口的绝对量超过乡村人口，标志着江苏开始加快进入城市社会。
　　第四阶段为2005年至今，以城乡一体化为目标，走上与新农村建设相结合的新型城镇化发展阶段。“十一五”以来，在科学发展观指导下，江苏城镇化将跨越城乡分割与破解“三农”难题相结合，以大中城市为依托，以县域经济为基础，积极实施“工业反哺农业、城市带动农村”，走出了一条以工促农、以城带乡的新型城镇化之路，城乡一体化发展态势领跑全国。2010年全省城市化率达57％，比全国平均水平高11个百分点，全省建制镇减少到930个，13个省辖市中，市区人口在50万人以下的市已经没有。初步形成基本健全的城镇体系结构。
　　
　　二、城镇化在转轨转型中走上新路的成功实践
　　
　　综观1979-2010年间江苏城镇化持续推进、逐步转型的成功实践，主要表现出如下基本特征：
　　一是以农业发展为基础，以工业化为先导，以城乡产业联动发展为支撑，扎实产业根基的新型城镇化。改革初期江苏农村城镇化的突破性发展，是在实施家庭承包制改革基础上，以“同绕农业办工业、办好工业促农业”为指导思想，把农业剩余劳动力从小块耕地上大量解放出来，打开农民办工业为主的创业门路以后开始的。在这过程中，在传统计划经济体制下萎缩、衰落下去的许多农村集镇获得了新生，而且从苏锡常开始，与农村剩余劳动力的转移相结合，以农民造城为发端，造就了小城镇的建设热潮，使农村城镇化迅速打开局面。其后，随着改革开放的纵深展开，江苏二三产业的发展打破了城乡壁垒，乡镇工业企业带动人口和要素向城镇集聚，大力构建各类开发园区之间的配套产业链，形成了一大批专业园区、专业镇、专业村，实现了城乡产业联动发展。
　　二是从倡导工业支援农业到明确实施“以工哺农、以城带乡”的方针，逐步形成推进城镇化与建设新农村“双轮驱动”的新型城镇化。改革开放以后，以乡镇企业的异军突起为契机，农村在集体经济组织的体制框架内，采取“以工补农”、“以工建农”的形式和制度，协调农工利益关系。上世纪90年代后期特别是进入新世纪后，随着工业化进程的加速，各个城市积极发挥“以工哺农、以城带乡”的作用。一方面，财政上启动公共财政支农，积极推进农村税费改革，减轻农民税负等；另一方面，利用现代城市新型工业化的产业优势和科技力量，通过统筹城乡产业空间布局和结构调整，对农村实施积极的产业带动方针，激发农村经济发展的内在活力。
　　三是在促进大中小城市和小城镇协调发展的基础上，以大城市、特大城市为依托，走向城镇体系和都市圈的整合建设，与离土农民大量进城进镇的趋势相适应，不断增强全省城镇综合承载力的新型城镇化。江苏在上世纪80年代初以大办乡镇企业带动了小城镇大发展，但当初的农村工业都是“乡乡冒烟、村村点火”办起来的，小城镇建设也都按乡按村推进，导致小城镇布局“小散乱”的无序化局面。相应的。县(市)一级也是依仗乡镇企业的经营活力各谋自己行政区划内的发展，客观上制约了中心城市的成长，并影响到苏南城镇化整体健康发展的进程。面对逐步显现的矛盾，各县(市)撤并调整原来过于分散、过于密集的乡镇，集中发展主城区和中心镇，使原来多极分散无序化的小城镇布局得到治理和改善。2000年，江苏对全省城市发展战略做出调整，明确提出“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的指导方针。其后，江苏又作出统筹规划建设南京、徐州、苏锡常三大都市圈的部署，由此迈开以构建都市圈为特征、以质量和效益为重点的城市现代化的步伐。
　　四是打开统筹城乡发展的视野，实施“五个一体化”，在善待进城农民工同时，通过一系列强农惠农政策，促进农民务农收入和非农收入同时增长的新型城镇化。近年来，全省各地跳出了城乡分治的惯性轨道，突破了就农村内部协调农工矛盾的局限性，打开了城乡一体化发展的视野，统筹推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会保障“五个一体化”，进行以工业化致富农民、以城市化带动农村、以产业化提升农业，构建新型城乡关系的新探索。通过“三集中”(工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中)、“三置换”(将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房)、“三大合作”(社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作)等一系列制度创新，建立起一套城乡统筹发展的有效运行机制。各地在为农民稳定务农收入外，广辟由工资性收入、家庭经营收入以及非经营性收入等组成的非农收入的增收渠道，促使农民收入连续6年增收额超过500元，2010年全省农民人均纯收入达9118元，比上年增长13.3％，第一次超过城镇居民收入的增幅。
　　
　　三、新型城镇化健康持续发展的理性思考
　　
　　江苏走上新型城镇化之路的实践经验是十分宝贵的，但无庸讳言，全省的发展很不平衡，城市化率不断快速上升，而全省城镇体系的综合承载力的提高还不理想。持续推进新型城镇化，既要珍视和发扬成功经验，又要正视和分析客观存在的差距，谋求继续创新、深化开拓新型城镇化的科学之道。
　　
　　(一)进一步克服“重城轻乡”、“重工轻农”和只求城市自我发展的思想行为，把化解“三农”难题作为推进城乡发展一体化的重中之重，把“减少农民、致富农民”作为新型城镇化的战略重点，这应视作推进新型城镇化的根本指导思想。
　　新型城镇化重在立足城乡统筹，实现人口城镇化与土地城镇化的互动并进。现在许多地方搞城镇化，使城镇在空间上不断扩张，但是排斥农村人口进入城镇定居，或者由于种种障碍和歧视，使他们无法在城镇定居，而留在农村的农民又富裕不起来，这样的城镇化只能说是“半拉子城镇化”。江苏的实践表明：必须推进城镇化的指导思想创新，进一步坚决克服“总量偏好”、“速度优先”的价值取向和“重城轻乡”、“重工轻农”思想，转变对推进城镇化急于求成的惯性行为，坚决跨越传统体制下剥夺农民、牺牲农业并不惜破坏生态环境的传统城市化老路，转向科学发展，才能真正做到“让更多农民转为市民，让更少的农民种更多的地，得到更多的收入，过上更好的生活”。
　　
　　(二)把转变经济发展方式这条主线始终贯穿在推进新型城镇化的进程中。坚决以提升城镇化质量作为战略方向，切实治好只求数量不求质量的城镇化“虚胖症”，让每一个城镇做到资源利用集约化、城镇功能良性化。
　　江苏城镇化快速推进，虽然城市变大了，人口变多了，城市化率提高了，但产业发展水平不高，公共设施配套不足，城市“虚胖症”滋生蔓延。这样的城镇化不仅给城市居民日常生活带来不便，而且弱化了城市带动农村的内在功能和承载能力。按现行统计办法计算，江苏城市化率虽比全国高出11个百分点，但城镇常住的农民工人数中有1／4尚未取得市民待遇，相当一部分人虽然住在城镇，却享受不到城镇公共资源和社会福利。城市化不能仅仅将人口居住在城市称为城市化，还要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城市化。客观形势要求我们，必须突出内涵式城镇化的发展理念，切实抓住转变经济发展方式这条主线，下功夫扭转城镇化进程中偏重规模扩张、忽视功能提升的倾向，切实治理城镇化“虚胖症”，使城镇化由偏重速度向着力提升质量转变，走向资源利用集约化和城镇功能良性化，以有效提高城镇综合承载力。
　　
　　(三)从不断提高城镇体系综合承载能力的理性视角，看待大中小城市和小城镇协调发展对推进新型城镇化的重要性，其中特别要注意既适时遏制片面大城市热，又引导防止或有效治理小城镇建设的无序化。
　　推进城镇化，建设布局合理的城镇体系，讲究的是大中小城镇的相互协调、互动并进，以求城镇体系综合承载力的有效提高。大城市是统筹城乡发展、建立区域城镇体系的总枢纽，在引领城乡一体化的区域经济发展中起着不可缺失的“龙头”作用；小城镇则是“城尾乡首”，不仅进镇的门槛低、对农民吸引力强，而且是促成大中城市与农村腹地间人流、物流、资金流、信息流顺畅流动的城乡经济网络节点，也是城镇化的基础。因此，大城市，小城镇，两者偏颇不得。值得关注的是现在有大城市偏好的倾向，其结果就是大城市过度膨胀，带来的“城市病”多多，同时又使小城镇被“边缘化”。联系我们是个农业大国而现今还处于市场化改革进程中的国情来看，发展合理布局、合理规模的小城镇，可以减轻“摊大饼”式的过度大城市化，缓解大城市里集聚越来越多离土转移农民就业和市民化的压力。
　　
　　(四)新型城镇化的顺畅持续推进必须以体制创新为战略保障，江苏城镇化正是在转轨转型相互推动中走上新路的，今后要在新的起点上深化开拓，更离不开改革创新的有力配合。
　　江苏城镇化的进程表明，不对城乡分治、市县壁垒的传统管理体制进行改革创新，就跳不出城乡二元结构下的城镇化老路，更会增加“三农”难题的复杂性。要促使城镇化顺利转型走新路，首先要在科学发展的理念引领下，创新发展思路，纠正重城轻乡、重工轻农的观念，并以经济发展方式的转变来带动城镇化的推进；同时，还必须有相应的体制改革、机制创新的有力配合。目前来看，由于条块分割的传统行政管理体制的影响仍然存在，由于城市分工、定位仍然不明，在市县彼此自成体系、“块自为战”下，城镇群体和都市圈内城市间产业结构趋同、功能类似的深层矛盾尚未破除，导致区域性城镇体系的协调性不强，都市圈建设进展不快，并阻碍着城镇体系整体效益的优化和城镇综合承载力的提升。因此，新型城镇化必须以科学发展观为指导，在经济转型与体制转轨交互协同作用下持续推进。
　　(执笔：王霞林、高峰、顾松年)
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