项目绩效评价构建及改善研究

　　摘 要：随着政府投资项目体制改革的不断深化以及政府机构集中管理模式的出现，我国的政府投资项目管理逐渐走上专业化的道路。然而，如何客观、有效地对政府投资项目绩效进行评价就成为了新的问题。本文拟采用建立实施政府机构集中管理模式项目的过程评价和效益评价，并按约束条件的不同，将效益评价分为经济性指标、公平性指标、效率性指标和效果性指标来解决实施政府机构集中管理模式项目的绩效评价问题，并尝试使用数据包络分析方法实现政府机构集中管理模式下绩效评价的改善。
　　关键词：项目绩效评价；政府投资项目；数据包络分析
　　中图分类号：F830.593文献标识码：A文章编号：1000-176X（2011）04-0085-06
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　　政府机构集中管理模式主要是政府自己组织专门机构进行管理，其代建单位是政府专业管理机构，即组建有固定编制专业人员组成的项目管理部门承担起其管辖范围内的全部项目建设管理工作。
　　由于实施政府机构集中管理模式的投资项目具有政府投资项目的一般特点，即公益性、非营利性、复杂性和长期性，因而对其进行绩效评价需从项目立项至竣工验收交付使用单位整个建设过程的绩效进行评价。同时，由于实施政府机构集中管理模式的建设项目评价绩效标准及指标本身也在不断完善发展，就使得实施政府机构集中管理模式的政府投资项目的绩效评价和改善越发的困难［1］。
　　
　　一、政府投资项目绩效评价研究综述
　　
　　1.国外政府投资项目绩效评价研究发展历程
　　随着项目管理，尤其是公共项目和政府投资项目的研究的不断发展，学者们对于政府投资项目管理绩效认识的不断深化，使得其评价指标越来越丰富，而评价指标的复杂化发展也引发了评价方法的革新，经归纳和总结，可以认为政府投资（公共）项目绩效评价研究的发展主要经历了以下五个发展阶段：第一，主要集中于财务方面的投资回收期和投资回报率指标的阶段［2］。第二，将项目实际的进度、成本、质量与项目计划的这三方面进行比较铁三角指标，以及可以将“铁三角”整合起来进行项目管理绩效评价的挣值分析（earned value analysis，EVA）模型［3］阶段。第三，多目标评价方法应用到项目管理绩效评价的阶段，在这一阶段，如层次分析法［4］、神经网络法［5］、模糊聚类法［6］和数据包络法［7］等研究方法引入了公共项目评价指标。同时一些实用绩效评价方法如基于早期的投资回报率（ROI）的方法，还将非财务指标也考虑进来的平衡计分法（balanced scorecard，BSC）［8］以及由英国研究机构提出的关键绩效指标（key performance indicators，KPI）［9］的出现使得公共投资项目指标体系从结果导向向结果和过程并重的角度发展。第四，将项目成功度评价应用到项目管理绩效评价的阶段。项目成功度测评方法也是一些多目标评价的方法。Andersen和Jessen［10］在其提出的项目评价计划（project evaluation scheme，PEVS）中用项目成功标准来评价项目管理绩效时，已经认识到项目成功关键因素是现在的表现决定着未来的项目管理绩效，该方法考察项目范围、计划、组织、执行和控制五方面的60个关键成功因素。第五，公共项目基准比较的项目管理绩效评价阶段［11］。采用PFI/PPP模式的公共项目是否物有所值的方法即将私营部门提交的公共项目投资与管理方案（招标过程中）或报告（采购公共服务过程中）与公共部门比较基准（PSC)中预先设定的一系列目标或者标准进行比较，从而得出相应判断。在有效的价格引导的竞争环境中，一个公共项目是否物有所值是比较容易测量的。（见表1）
　　此外，公共部门绩效评价指标的发展也经历了从单一指标扩展到多重指标的过程［12］。由于公共部门绩效评价的研究基本是嫁接管理学，尤其是企业管理的研究理论，而忽视了公共部门的公共性，因此，传统的公共部门绩效评价是单一的经济性取向，即追求投入产出的最大化。在20世纪60年代，美国率先把对公共部门绩效评价的重心从经济性转向经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）并重，这就是公共部门绩效评价的雏形，即俗称的“3E”原则，也是目前世界各国公共部门绩效评价广泛应用的评价指标。随着绩效评价在公共部门的应用与发展，为了更加充分地反应公共组织目标的多样性和复杂性，人们试图将公平（equity）、卓越（excellence）等更多的“e”加入评价指标之列。
　　2.我国政府投资项目绩效评价指标构建存在的问题
　　项目绩效水平不仅取决于管理者努力水平及管理者自身素质的影响，还受到项目的外部市场环境、社会环境以及项目的内部运行环境的影响。不确定环境导致的绩效的不确定使管理绩效评价存在困难。
　　(1)客观绩效指标的不完全性
　　客观绩效指标并不能完全准确地反映公共项目的目标。早期关于绩效的激励作用研究文献的一个基本假设就是：目标能够用一个可合约的客观业绩指标来表示。但是，Baker指出这个假设在多数情况下是不能成立的［13］。公共项目的目标涉及经济、社会和环境等多个方面，很多目标很难找到确切的绩效指标来反映。进而，管理者的努力水平和对公共目标的贡献也无法通过客观绩效指标得到准确的评价。
　　(2)管理者努力程度的不可测度性
　　在客观绩效评价过程中，通常就是依据产出来判断经营者的努力水平。这里的产出是可以观察且能被第三方所证实。但是，现实情况往往并非如此。Prendergast认为，产出成果中能够用客观业绩指标来衡量的工作在现实中只占少数［14］。就代建制项目而言，项目管理过程中的事务非常繁杂，有些产出无法通过任何客观绩效指标来表示。
　　(3)可证实性具有一定的限度
　　采用客观绩效评价所具有的可证实性是有一定限度的，管理者可利用其权力操纵有关评价指标，虚报业绩，从而使得客观绩效变得不客观［15］。由于代建制项目特有的公共品属性，使对项目管理的监督处于弱势地位，这种监督的不力为管理者的弄虚作假提供了更大的空间，管理者可能为了达到某种客观绩效评价指标而故意修改数据。
　　
　　二、政府投资项目绩效指标的构建
　　
　　1.项目建设过程绩效评价指标
　　政府投资项目评价内容一般分为项目建设过程绩效评价指标和项目效益绩效评价指标。
　　政府投资项目绩效指标评价研究是指分析项目管理使项目取得了哪些目标效益，并将其定量化分析。政府投资项目具有许多与私人项目不同的特点：大多数政府投资项目是非盈利的公益性项目；产出具有非私有品性质；公共项目往往不以经济效益为惟一目标；项目投资大、风险大、影响面大；管理程序比一般项目严格；更容易受到社会各界舆论的关注［16］。因此，政府机构集中管理项目的公共项目性质决定了其管理结果绩效的评价指标不能仅限于经济效益，还应包括社会效益和环境效益。
　　政府投资项目过程绩效评价指标主要集中在项目建设前期阶段、项目建设实施阶段和项目竣工验收移交阶段的任务准确性、费用指标、进度指标、质量指标、安全指标以及其他指标的设定进行评价（如表1所示）。
　　2.项目效益绩效评价指标
　　政府投资项目的效益绩效评价指标按其类型可以分为管理绩效评价指标、经济绩效评价指标、社会绩效评价指标和可持续绩效评价指标。每一类指标可又分为经济性指标、效果性指标、效率性指标和公平性指标。效率性指标和效果性指标如进度、质量、标准等，按照其建成后的实物测量；经济性指标和公平性指标如经济效益效果、社会效益等评价指标，却是体现其目标效益的决定性因素，往往这类效益指标的量化比较困难，而此类指标是政府投资项目绩效评价最重要的部分，同时也是公众最关切问题。
　　
　　（1）管理绩效评价
　　政府投资项目效益绩效评价指标的管理绩效评价部分应从管理目标设定的合理性、科学性和效果可行性等经济性指标以及项目管理合规性的效率性指标来进行评价（如表2所示）。
　　（2）经济绩效评价
　　政府投资项目效益绩效评价指标的经济绩效评价部分应从体现投入产出效益的经济性指标和反应项目经济效益的效果性指标来体现（如表3所示）。
　　（3）社会绩效评价
　　政府投资项目效益绩效评价指标的社会绩效评价部分应用体现社会政治效益的效果性指标和反应社会经济效益和社会环境效益的效率性指标来体现（如表4所示）。
　　（4）可持续发展绩效评价
　　政府投资项目效益绩效评价指标的社会绩效评价部分应用体现社会政治效益的效果性性指标和反应社会经济效益和社会环境效益的效率性指标来体现（如表5所示）。
　　对于单个项目而言，通过考虑外部环境确定项目的各指标期望值是困难的过程，由于评价人的知识局限性，可能导致对外部环境了解得不够透彻，项目参与人应对外部环境能力的了解也不充分，这样会造成各指标期望值过高或过低的现象，进而形象评价的准确性。如果同时存在类似项目，那么可以通过项目横向之间的对比，来消除环境不确定性的影响，避免因主观确定各指标期望值带来的评价偏差。
　　而政府机构集中管理模式自身的特点，即由政府专业管理机构对政府投资项目进行统一的管理，这种专业化和重复进行的政府投资项目管理绩效评价本身可以通过数据的积累和绩效评级指标的优化来避免由于人为原因导致的在一定程度上引起的非系统性偏差，即实现相对绩效评价是为了对代建制项目管理绩效做出合乎实际的评价，将管理绩效评价的对象由单个项目转向所有类似项目。
　　由于所有类似项目处于同一外部环境中，所以其他项目的管理绩效表现中也包含着有关该项目管理绩效的有价值的信息。项目的管理绩效总是会受到其无法控制的外部随机因素的影响，外部随机因素对某项目的管理绩效的影响同样会影响在其他类似项目的管理绩效。将某代建制项目的管理绩效与类似其他项目的管理绩7ccc8079d15090d91aea6ea88c25c5929760d73036e0408e56b69b8c0081f146效进行比较，测度相对绩效，可以剔除无法控制的外部环境客观基础条件优劣的影响。
　　
　　三、基于数据包络分析的政府机构集中管理项目管理绩效评价的改善
　　
　　Charnes等的数据包络分析(data envelopment analy