地方政府公司化倾向及其治理

　　摘 要：近年来，地方政府出现的一系列偏离正确方向的施政行为，都与地方政府公司化倾向有关。地方政府为逐利而拼命追求规模扩张，像公司追求利润那样追求财政收入增长，以公司管理方式来进行社会管理，以企业竞争方式处理地区关系问题，其不良后果是影响民生福祉提升，引发市场秩序混乱，使政府公信力下降，阻碍资源节约和环境友好型社会建设。地方政府公司化倾向的形成原因是多方面的：过度市场化、行政性垄断、不合理的分税体制和片面的绩效考核标准都起了催生婆的作用。对其进行有效治理，必须从顶层设计开始，实现包括政治体制在内的一系列观念和体制创新。
　　关键词：地方政府；公司化；政府转型
　　中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：1000-176X（2011）04-0003-09
　　
　　如果给地方政府公司化倾向下一个定义，大致可以表述为：地方政府在自己所辖的行政区域内，以追求自身利益最大化为目标，以对各种行政资源的控制和支配为资本，以商业行为和超经济强制为背景的市场交易为经营手段，以获取民众廉价劳动力的使用为用工和人事管理策略，以伪公共利益最大化的所谓“经营城市”为理念，以官员老板化为从政之道，围绕着“政绩”和升迁而形成的一整套类似于公司制的官场规则体系，或可称为地方政府公司化倾向。
　　近年来，地方政府出现的一系列偏离正确方向的施政行为，都与地方政府公司化倾向有关。这是在市场经济条件下，政府的列车误入了企业的轨道，模拟企业方式行使政府职能，其后果已经引起了社会的多种紊乱和不满。对此，必须采取有效措施加以治理和整顿，使其回归正确轨道。
　　一、 地方政府公司化倾向的表现形式
　　1.政府为逐利而拼命追求规模扩张
　　作为公司制企业，赚钱或实现利润最大化无疑是其核心目标，公司的一切努力都必须围绕这个目标而展开。政府却不能这样，它必须以社会管理和公共服务为职能，本应成为社会公共利益的营造者和守护神。但是，我们的一些地方政府却不是这样，而是把自己变成了一个在市场上不停拼杀的“大公司”，不遗余力地片面追求GDP增长，财政收入成为“公司”的利润。
　　为了做大GDP这个营业额，由地方政府推动的“投资饥渴”和“扩张冲动”［1］，从来没有停止过。除了1960年、1990年、1997年、2008年底到2009年初几个短暂时期之外，多数情况下需要防止的是“经济过热”。中国的经济周期与政治周期具有明显的正相关关系。每一次党的代表大会和政府换届之后，几乎都引发一次强劲的经济扩张。这种扩张不是自然经济周期的体现，而是各级政府靠行政力量推动的结果。2009年在反危机、“保增长”的背景下，中央下达了4万亿元的投资计划，随后地方政府就跟进了几十万亿元的盘子，仅湖北一省就达12万亿元之多。在“跨越式发展”、“超常规增长”、“弯道超车”、“逆势而上”、“转危为机”等口号下，又引发了一场争速度、上项目、铺摊子、盲目扩张的老毛病，开工了一批明显缺乏科学论证的项目，被关闭的“五小”企业有些又死灰复燃，使此前“转方式”、“调结构”所取得的一些成果得而复失。一年后当危机缓解反过味来，才又重新向“转方式”、“调结构”的正确方向回归，并且把政策级别上升到“主线”、“主攻方向”的更高层次上。
　　为什么搞科学发展难，搞盲目扩张却这样轻车熟路，就是因为我们的地方政府在体制深处存在一种内在的“扩张冲动”。就像一个野心勃勃的公司一样，为了把自己做大，通过上市、兼并重组、投资新项目和设立子公司等，不断进行数量和外延扩张。地方政府主导的数量扩张，在招商引资、城市改造、圈占土地、强拆强建、过度融资和滥设开发区等方面表现得淋漓尽致。
　　这种扩张欲表现为“好大狂”。什么都追求“大”。 有不少城市领导者好大喜功，对“大”字近乎于崇拜并充满了激情。全国有180多个城市声称要建“国际大都市”。据说如果不追求一个“大”字，城市就没有规模，就没有人气，市场容量和GDP都受到限制，在竞争中就要落伍，云云。于是，在这样的城市里，一时间掀起了一股强劲的“大”字风。盖个楼，修条路，引进个项目，办个学习班，等等，都要与这个“大”字联系在一起。如果一个干部，在公开场合不能一连气说上几个“大”字，似乎就有思想“保守”，不“与时俱进”之嫌。“大”成了城市最时髦的用语，“大项目”、“大广场”、“大马路”、“大学城”、“大剧院”、“栽大树”、“大思路”、“大手笔”等等，成了一些人的口头禅。岂不知大有大的难处。在“大”的好处没看到多少时，由于“大”而引起的各种问题，即人们常说的“大城市病”却接踵而至。
　　2.像公司追求利润那样追求财政收入增长
　　地方政府既然成了一个“大公司”，追求规模扩张只是其中间目标，进一步的目标是要实现“利润”，这个“利润”就是财政收入。从近年来财政收入飙升的情况来看，足见其动力十足之势。2006年，全国税收收入完成37 636亿元，比2002年翻了一番多，比上年增长21.9%，增收6 770亿元，增收额超过1995年全年税收收入总额［2］。2007年，全国财政收入超过5.1万亿元，税收收入完成49 449万亿元，比2006年同期增长31.4％［3］。2008年全国财政收入完成6.13万亿元，同比增长19.5%。2009年全国财政收入完成6.85万亿元，同比增长11.7%。2010年上半年财政收入比2009年同期涨幅又超过20%。我国税收连年高速增长，反映了经济发展国力增强的成就。但是，凡事有利亦有弊，在税收高增长的背后，企业负担重，个体业户开办成本居高不下，数量急剧减少也是不争的事实。居民收入水平增长速度长期低于经济增长速度。20世纪80年代我国GDP年均增长9.3%，90年代为10.1%。而城乡居民人均收入年均增长率20世纪80年代为7.5%，90年代降为5.2%［4］，2000年后这一趋势并未好转，且有恶化的兆头。从职工工资总额占国内生产总值的比重看在逐年下降，1991年为15.3％，1996年为13％，2000年下降到12％，2005年下降到11％。需要说明的是，国家统计局统计的职工数指城镇单位从业人员，约1.1亿，尚不包括乡镇企业、私营企业从业人员和个体劳动者等［5］。从上述数据可以看出，随着我国经济的快速增长，国民收入分配格局中国家税收增长的速度大大快于居民收入增长速度，这是一种很不正常的情况。所以出现这种“国富民穷”的情况，与地方政府公司化带来的逐利化倾向有很大关系。在目前的税务工作指导理念上，形成了一种偏好，就是追求税收总量最大化。似乎每年税收增长速度越快，税收总量越大，政府的工作成绩就越大，财政状况就越好，反映出来的经济形势也就越乐观。其实，这种认识是很狭隘也是很片面的。税收是国民收入再分配的一个重要环节，是政府对国民经济进行宏观调控的重要手段，是国家管理公共事务和提供公共用品的前提条件。因此，税负总体水平和征税合理区间的确定，必须用是否有利于社会整体利益最大化这个标准来衡量。征税不足，政府职能不能有效发挥，有害于社会整体利益。征过头税，使纳税人不堪重负，失去活力，同样不可取。应审时度势，依据不同条件下国民经济运行的具体情况，采取弹性的适度征税政策。税收总量可以有增有减，结构性的有增有减就更应该灵活把握了。就目前我国情况而言，有些企业和社会群体的税负已经不轻。在这种情况下，地方政府继续采取税收总量最大化方针，只能进一步扼杀社会发展的活力，造成更严重的社会不和谐。
　　
　　3.以公司管理方式来进行社会管理
　　政府公司化倾向还表现在其管理方式的扭曲上。城市公用设施，其性质是公共用品，而非私人用品。建造这类设施的出发点应该是服务于社会公益事业，而非商业性盈利目的。因此，由政府出资建设这类设施和补贴其日常运营，是早有定论的事。即使部分地引进市场机制，也只能是政府严格监管下的模拟市场运营和与主体分割开来限定范围的市场化运作。这种市场化运作只能作为实现公用设施社会职能的补充手段加以运用，而非主要途径和根本出路。
　　然而，目前国内有些城市由于制定了大而无当的城市发展规划和改造计划，在财政拮据的情况下，拿不出更多的钱来用于城市公用设施建设，于是便打起了民资的主意。他们打着市场化经营、投融资体制改革的旗号，把拟建的公用设施项目向社会招商，“谁投资、谁经营、谁受益”；有偿出让公园、动物园、公交线路、公路、停车场经营权；把城市土地、道路、桥梁、污水处理、供水、供气、供暖、环卫、公交、出租客运、公园、广场、消防等有形资产和依附于其上的名称、形象等无形资产统统纳入产业化经营的范围。总之，要通过上述种种办法广开财源，为大规模的城建筹集资金。
　　严格禁止民资进入公共设施投资领域，显然是一种僵化的不恰当的做法。但是，民资进入公共领域，有一个前提条件绝不能放弃，这就是保证公共物品的性质和社会职能不被改变。如果把公共物品演化成为私人盈利目的服务的物品，那就是对社会公共利益的侵犯。不能因为有什么人愿意出几个钱缓解了政府当前的燃眉之急或迎合了政府为追求“政绩”而确定的扩张偏好，就轻易转让这种社会公益权。
　　私人资本的天性是盈利，不赚钱的买卖它是不会干的。私人资本不会因为进入了公共领域而改变自己的这一本性。要盈利，就要计算投入产出，就要收费，就不会免费让人们尽情使用，就注定要限制公众对原本是公共物品的使用和消费的自由。路，你不能随便走了，要走你先交钱；公园，你不能随便进了，要进你先交钱；公交车，你当然可以坐，但票价要上调；煤气，你可以用，但你总不能让我亏损吧。这些由私人投资建造的公共设施，必然通过收费或提高收费标准来收回投资成本，最终达到盈利的目的，由此导致地价上涨，企业经营成本加大，居民消费价格上扬，投资和商业环境恶化等一系列不良反映。
　　有些地方政府官员津津乐道，声称“不花政府一分钱”搞成了多少个大项目，岂不知这些费用都通过价格渠道，层层转嫁到了企业、居民户的头上。本来应该由政府出钱办的事情，政府却通过“投融资体制改革”一句托词推向了社会，但它的税收和收费不但不减，还变着法地增加，这不是典型的要从一头牛身上剥下两张皮吗？
　　2010年初，由赢利性公司投资和管理的沈阳森林动物园由于经营不善，资金困难，仅用鸡架低标准喂养，至使11只老虎短期内相继死去。为了收拾残局，沈阳市政府紧急拨出专款700万用于老虎等动物救治和恢复动物园正常管护。从这一事件中，应当吸取什么教训，不是非常值得深思的一件事情吗？
　　权力过于集中，“一把手”说了算。这种现象普遍存在于地方党政机构中，折射出领导干部“老板化”倾向非常严重。书记成了“董事长”，市长成了“总经理”。在系统内部，有不少部门的下属已经很习惯把上级主管称为“老板”。自上而下，只能服从，民主协商已成鲜见之物。对下，命令之风盛行，动不动就口出狂言，“你到底能不能干，不能干就换人”，成为一些官员的口头禅。对涉及地区发展规划等重大决策问题，有些地方领导人靠拍脑门定盘子。这些人到了一个地方，不下真工夫解决实际问题，而热衷于出所谓“新思路”，制定所谓“大战略”，搞所谓“大开发”，动不动就几横几纵，几区几带。而且这样的所谓“战略”还没有定数，经常变来变去。一会儿抹去了这一“横”，一会又添加了那一“带”，既象一个蹩脚的画师在打草图。又象一个无比自信的高级军官站在地图前摆兵布阵、指挥打仗一样。这样去搞地区规划，制定发展目标，其结果会是什么样子，可想而知。
　　公务员的工资福利分配，本来应该按照公共财政的规则去执行。一个统一的国家政府体系，其公务员的工资应是一个高低有序、左右协调的均衡系统。但在“阳光工资”、“地方津贴”等名义下，各个地方政府竟然象公司一样各自为政，以各种名义为本“公司”的“雇员” 涨工资，发福利，使地方政府公务员工资福利规则碎片化，产生了巨大的地区反差和系统紊乱。
　　4.以企业竞争方式处理地区关系问题
　　地方政府公司化倾向不仅表现在对内关系方面，而且表现在对外关系上。正常的地方政府之间的关系，应是同一个体系中不同分支的行政协作关系，而不是企业间那种商业竞争关系。但是，我们的地方政府却不是这样，互相之间视若竞争对手，非要比出个胜败高下，拼出个你死我活不可。在招商引资中，互相压价。你的地价低，我比你更低，甚至零地价，许诺的“优惠政策”几乎达到荒唐的程度。有的地方官员不仅自己热衷于率领庞大代表团赴各地开招商会，而且把招商引资的指标分解给下属，作为硬任务驱赶着他们不择手段去完成。这种地区间招商引资的恶性竞争，使国家利益遭受的巨大损失无可估量。
　　近年来，不少地方政府的GDP大比拼愈演愈烈。中央确定的增长率为8%，省则在9%到10%，市12%，县则要定到14%了。各个地区还互相攀比，你定的增长速度是11%，我定的指标就绝对不能比你低；你上了百亿元的大项目，我无论如何也要超过你；你的某个项目占地两平方公里，我非搞它三平方公里不可；你有几个实力雄厚的大集团，我就把众多小舢板拼成“航空母舰”。 据说，如果没有这种“胆识”和“魄力”，在新的一轮竞争中，就会被甩得更远。有个地区的两个旗虎相当的城市，谁也不服谁，到年底谁也不愿先公布数字，后公布的肯定比另一城市多那么几亿元。这如同国际上的军备竞赛，最后搞得筋疲力尽，没有赢家。现在是到了“裁军”的时候了。作为一个明智的地方政府，应主动退出这种大比拼。早退早解放，晚退晚解放，不退不解放。
　　地方政府之间的企业式竞争，除了表现在GDP大比拼愈演愈烈，盲目上指标、上项目外，还表现在对外部资源或公共资源的争夺上。一是争投资。上级政府的投资，尤其是中央政府的投资，对于地方政府来说，无疑是一块肥肉，不吃白不吃。只要有这种资金的存在，肯定闻风而动，动员一切力量和关系进行攻关和争取，生怕被别人抢去。2009年中央政府4万亿元刺激计划下达后，地方政府为此而展开的争夺，几乎达到了空前热烈的程度。二是争政策。特区的成功，使人们看到了特殊政策所带来的好处。因而通过游说政策制定者而获取特殊政策支持，成为地方政府抢占竞争制高点的捷径。小到扶贫救灾资金额度、“债转股”额度、核销地方债务额度，大到设立保税区、自由港、各种改革实验区等，都成为地方政府竞相争夺的对象。三是争招牌。名人故里之争就是突出一例，仅2010年上半年竟达10处之多，其中既有历史上真真实实存在的名人，也有宗教、小说、神话故事中出现的名人。有些名人故里竟有七八个地方在争，更有甚者，水浒故事中的西门庆、潘金莲的“故里”，也被一些地方宝贝一般地争夺着［6］。 “华南虎”事件，“曹操墓”事件，之所以被炒得沸沸扬扬，都可以找到地方政府在幕后操纵的蛛丝马迹。其所以乐此不疲皆因背后隐藏的地方利益。
　　二、地方政府公司化倾向的危害
　　1.影响民生福祉的提升
　　按照现在社会所倡导的主流价值理念，政府应当是为人民服务的政府，但政府具有公司化倾向后，在很多情况下，自身利益与民众利益是矛盾的。在这种情况下，又由于缺乏有效的制度制约，政府则会把自身的利益摆在第一位，首先保证政府这个公司利益的最大化，与“公司”利益无关的东西都会统统靠边站。因为政府是由不同的官员和公务员组成，官员的利益不完全等同于政府的利益，因而在政府公司化的倾向中，官员可以更好把自己的利益置换成政府的利益。所以，我们常常看到，在一些地方政府的施政行为中，常常打出的是公共利益的招牌，实际谋取的是政府成员自身的小集团利益。
　　
　　在众多民生问题中，房价的持续攀升深深地刺痛了老百姓的心。追根溯源，中国的房价飙升和地方政府公司化倾向有很大关系。土地财政的存在已经是一个公开的秘密。不少地方政府每年的卖地收入相当于财政收入的60%以上，其财务运转已经离不开土地财政了。在这种情况下，地方政府并不希望房价降下来，对中央的房地产调控政策采取阳奉阴违的做法予以抵制。这是中央调控措施屡屡失效的根源所在。“赚钱的速度永远赶不上房价上涨的速度”，老百姓买房子，不仅花光了现时积蓄，而且提前消耗了未来几十年的必要消费能力。
　　在当今的中国，劳工保护问题也是一个备受关注的全局性问题。在这个问题上，热衷于招商引资的地方政府在劳资纷争方面，更在意保护投资者的利益，工人的劳动保护、生产环境、工资待遇诸方面，即便是很低水平的要求，大多得不到政府有力的支持。工会的根本职能应该是代表劳动力所有者的利益，依法维护工人的合法权益。现在，不少工会没能起到这样的作用。因为工会本身就是依附于政府的一个部门，自身的生存仰赖于政府的庇护，它不可能违背政府的意志站在工人一边来维护工人的合法权益。正因为地方政府的屁股更多地坐在资方和老板一边，而工人的权益得不到有效保护，致使工人的利益长期受到损害。在雇佣劳动者中，尤其是农民工和城镇非正规就业者中，有大批人员的工资水平长期低于劳动力价值。经济发达的珠江三角洲，前几年外来务工人员的月工资仅600元左右，十几年时间仅增加了68元，几乎没什么变动。这样的工资水平，有人说一天赚的钱仅够买4碗炸酱面，养家糊口极为困难，更谈不上什么教育、培训、娱乐支出了。这样的工资标准，不是个别现象，在建筑业、加工业、商业服务业，非常普遍，而且经常被拖欠。
　　随着市场化改革的深入，老百姓不仅在生育、住房、医疗和教育方面压力加重，生活成本居高不下，不仅面临着“生不易”的困境，还要面对着未来“死不起”的痛苦。在国内绝大多数城市，少则一万多元多则数万元的墓葬费用也令一般家庭雪上加霜。垄断性质的殡葬行业使全国多数城市都出现了“天价墓地”。而颇具讽刺意味的是近来在经济发达的宁波市竟由民政局推出了低于7 800元的“经济适用墓”［7］。不仅反衬出殡葬费用的高昂，也更给这个老百姓“死不起”的社会增添了一个悲愤的注脚。殡葬服务，本就应该完全属于公益性质，作为社会公共产品来供给。现在有了“经济适用墓”，就意味着当地政府变相承认墓地市场化已经是合法的了，这种高安葬费用也是合理性的了。这就好比地方政府建少部分经济适用房满足低收入人需求，再在拼命搞土地财政推高房价一样荒唐。
　　2.政府职能错位引发市场秩序混乱
　　政府职能本应定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。但地方政府公司化倾向形成后，这种职能就发生了异化。在自身集团性利益的驱动下，政府既做市场裁判员，又做市场内的运动员。自身也变成了一个“大企业”，而且是一个不讲市场经济秩序、不讲游戏规则、不讲全面协调可持续发展的大型经济实体。例如，在招商引资方面，项目洽谈本应该是企业之间的事情，应该由经济组织出面实施。政府的职能是依法履行审批手续。但是，很多地方政府却直接出面与投资者洽谈。政府承诺各种优惠政策，政府与投资者讨价还价，等等，俨然以一个企业的面目出现在投资者的面前。政府还以“特事特办”、设立“绿色通道”等超规则手段为引进的企业提供特殊便利。如银行贷款、税收政策执行等，遇到有关执法部门正常履行执法程序，更高层级的政府部门就会积极出面，进行干预，给这些企业以特殊关照。由此产生了大量行政歧视和不公平行为。
　　地方政府行为的企业化，不仅自身的职能难以得到根本转变，而且严重干扰了市场经济秩序，破坏了市场的游戏规则。某些有政府背景的企业，其管理者通过与政府官员的合谋，在“改制”、“重组”等名义下，侵占国有资产，借机发财。行政官员也通过暗箱操作借机获利。在政府工程发包、政府采购等商业行为中，通过操纵招投标程序制造“公平”假象，内定承包人和交易对象以获取不正当的高额利益。“罚款经济”在很多地方大行其道。维持社会秩序的警察将罚款变成创收的工具，安全部门不是去进行安全设施的检查而是靠盖章来“创收”。明知有企业违规排污，明知是在盖违规建筑，执法部门开始不去制止，中间找上门罚款了事，而且把这变成了长期的生财之道。
　　食品药品不安全，表面现象是商业道德和市场秩序问题，实质是地方政府公司化倾向所带来的严重后果。一个典型案例就是2008年震动世界的“三鹿”奶粉事件。对于“三鹿”所在的河北石家庄来说，“三鹿”这么一个大企业对于产出 GDP，产出税收，产出就业机会，产出政绩与寻租机会是十分重要的，因此是无论如何也要力保的。当发现奶粉有污染问题时，石家庄市这一级本能的反应就是想尽办法捂着盖着，不到万不得已绝不上报，更不能公开。倘若“三鹿”奶粉的污染没有严重到造成数以百计的婴幼儿住院治疗，恐怕直到现在大家还对“三鹿”的问题一无所知。
　　地方政府公司化是破坏金融秩序和造成金融风险的一个重要根源。2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模迅速扩张。到2010年6月末，根据银监会发布的数据，地方政府融资平台形成的贷款余额是7.66万亿元，也有海外学者高估到11万亿元［8］。然而，与地方政府的庞大债务相比，其还款能力却令人担忧。由于一些地方（特别是县级以下政府）融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给这些地方的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行埋单。针对地方政府融资平台产生的种种混乱状况，国务院不得不在2010年6月10日专门发出《通知》进行清理和规范。
　　3.使政府公信力严重受损
　　政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。政府行使公共权力的合法性来自公民的认可和支持，实际上就是某种信任。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来，实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。近年来，地方政府公信力严重下降，是一个不争的事实。这可以从大量群体性事件的爆发中得到佐证。比如瓮安事件，湖北石首事件，都是从偶然发生的人身死亡事件开始，迅速演变成一场有上万人参加的针对地方政府的群体性事件。人们把这类事件称为“无直接利益冲突”的群体性事件。参加的人群来自社会各个方面，与原发事件本身没有厉害关系。那么为什么又会一哄而起呢？这就可以追溯到长时期积累起来的对地方政府的不满情绪和不信任态度。比如企业改制、房屋拆迁、土地征用和集资等等，地方政府都过度地涉足了微观经济活动，参与了大量的与民争利项目，对群众的欠债太多。这些问题又得不到及时解决，造成的民怨太深。所以一旦突发事件产生以后，就造成了有大量无直接利益关系的群众参加进来。
　　在现代公共政策的制定中，诚实是保证决策信息真实完整的基础，而信息真实完整则是决定决策是否科学的生命线，因此，诚实乃公共政策的最优选择。一个诚实的政府才是一个勇于负责任的政府，才是一个具有现代行政道德意识的政府，才能得到公众的认可。任何对公众不诚实的行政行为，都是在自毁形象。面对诸多公共卫生事件、群体上访事件、环境污染事件、罢工请愿事件、伤亡事故事件等，由于地方政府公司化倾向所产生的利益局限，当地政府在很多情况下都采取回避、隐瞒等态度，直至最后无从逃避时才出面纠错。这其中，政府与民众的关系变成了“猫鼠游戏”，博弈大于合作，这显然与我们打造以人为本的服务型政府的目标是背道而驰的。在此种情况下，地方政府被整个动员起来控制事态的发展。除了媒体这个“异己”力量之外，人们只能寄希望于中央政府出面。因此，下级政府的行为结果在客观上已经把社会风险引向中央政府。
　　
　　由于地方政府公司化倾向的出现，很多地方法规和政策的出台都具有明显的自利性倾向。凡是有利于增加税收和收费、提高政府人员收入和福利、减轻部门责任和工作量的决策，出台得都很快，落实得都比较及时。而许多服务于社会和民众又需要政府增加支出且操心费力的决策，却常常议而不决，甚至不了了之。久而久之，人们对政府的任何一项决策都持怀疑太度，都保持一种警觉，就怕政府又以“改革”、“调整”、“完善”等名义向自己的口袋里伸手。这样，即使是正确的政策和决策，由于社会和民众本能的防范反应，势必大大影响政策和决策的落实效率。现在，有些正常的改革推行不下去，与这种逆反心理不无关系。
　　地方政府公司化倾向的一个必然结果是，有些官员好大喜功，特别喜欢滥提华而不实、盲目扩张的口号。他们提出的目标，往往不是从实际和规律出发，而是从彰显政绩的短期功利出发，只要能得到上级的赏识，有利于官位的升迁，什么目标都敢提，什么指标都敢超，什么速度都不觉得快，反正都是嘴皮子上的工夫。至于这些目标和口号最终能不能实现，他们根本不在乎。不要说十年八年之后，少则三两年，多则四五年，我还不知道到哪里去做官呢？到那时，“昔人已乘白云去，此地空于黄鹤楼。黄鹤一去不复返，白云千载空悠悠”。哈哈，物换星移，世事沧桑，人海茫茫，有谁还管这档子事。这样玩世不恭，把政府的信誉和政治承诺当儿戏耍，长此以往，你说话做事还有何信用可言，你制定的那些个规划蓝图还有谁当回事？这是一种很不负责任的表现。
　　4.阻碍建设资源节约和环境友好型社会
　　转变经济发展方式，建设资源节约和环境友好型社会，是我们实现科学发展的一个重要目标。但是，在此进程中却遇到重重阻力，其中之一就是来自地方政府公司化倾向。比如环境问题，往往是中央政府言者谆谆，地方政府却听者藐藐，太湖和淮河这样中央政府下大决心治理的重污染区，花费几十亿资财，却边治理边污染，不仅成效甚微，而且越治越污。至少，治理污染的动力不如追求GDP的动力大。在治污问题上，一些地方以政府名义出台“土政策”、“土规定”，明文限制环保部门依法行政，明目张胆保护违法行为，给环境执法和监督管理设置障碍，严重阻碍了环境保护法律法规的贯彻落实，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外。受地方保护主义影响，一些基层环保部门在上级督办、当地政府干预、群众上访三层压力下工作，结果是顶得住的站不住，左右为难。当然，也有的环保部门在当地官员的重压下，对严重的污染事件睁一只眼闭一只眼，采取放纵态度。还有一些违法排污企业的老板，戴着“红顶商人”、“人大代表”等多种政治“光环”的帽子，在地方政府的庇护下，甚至敢于暴力抗法，殴打执法人员。全国各地曾发生过不少这类事件。
　　在资源问题上，我国产业政策严格限制高耗能、高污染、资源型的“两高一资”产能的扩张。但是，不少区域的地方政府却我行我素，为了追求地区产值，继续在轻工、纺织、冶金、钢铁、机械等行业增加投资，扩大规模，造成新的产能过剩。中国水资源分布是南多北少，为了把GDP搞上去，不少干旱缺水地区的地方官宁可把居民用水扣下来，也要让厂矿企业敞开用水，因此甚至出现了缺水地区的企业水价反倒比水资源充足地区的企业水价还便宜的怪事。
　　三、地方政府公司化倾向形成的原因
　　1.过度市场化生养出的怪胎
　　地方政府公司化倾向的形成，是伴随着体制转轨和社会转型而出现的现象。在改革开放前的计划经济时期，虽然也存在着地方政府的局部利益和形形色色的地方主义，但在中央权威和高度集中统一管制制度的约束下，地方政府只能是国家机器上的一个零部件，难以形成类似于公司那样的以赢利为目的的经济实体。改革开放后，随着商品经济的兴起和市场化改革的推进，商品意识逐步深入人心，各种商品交易活动迅速扩展开来。这种市场取向的改革其主流是应当充分肯定的，但也一度出现了全民经商、军队搞盈利性的生产经营、包括公检法在内的党政机关经商办企业的局面，“官倒”曾经盛行一时。后来人们发现这样做并不是发展市场经济的正道，经过中央政府的明令整顿和禁止，才使党政机关退出了这类商业性经营活动。这种清理在一定程度上净化了市场环境，规范了市场秩序，但并没有完全斩断政府机关伸向市场的手。政府机关从先前小打小闹的商业行为中偿到了甜头，因为慑于舆论和制度的压力，已经不能把这种赤裸裸的交易再进行下去。而谋求自身利益的冲动又不能就此罢手，这就需要寻找一种与自己身份和职能较相吻合的方式和途径，把盈利性的商业活动做得更巧妙些，在形式上更符合公权力的运行规则，既赚了钱，彰显了政绩，又不至于引起公众的强烈不满。这样的游戏规则终于被发明出来，其关键词有这样几个：经营城市、推向市场、拆迁改造。
　　所谓经营城市，就是地方政府把城市当作一种综合性的、多元化的、庞大的特殊资产或经济实体加以经营，在这种经营中实现价值增值，在有限增进社会福利的同时实现政府自身收益最大化。所谓推向市场，就是把一些本来应该由政府办的公益性事业，如学校、医院、幼儿园、公共交通、公园等通过“改制”、出售等手段推向市场，自负盈亏，把内部负担外部化，以逃避政府责任。所谓拆迁改造，不用多说，对其含义人们早已耳熟能详，这就是向地要钱。地方政府的这三项重大“举措”，其共同特点就是在“公共利益”、“地区发展”的堂皇招牌下，把政府参与的经商活动扩大到整个城市和地区的各个领域。它自己成了一个最大的大老板。与先前的政府机关经商办企业相比，过去是小范围的单兵或游击队作战，现在是大规模的兵团作战了。之所以演变到这种地步，一个非常重要的原因就是在关于市场经济的基本理念上发生了偏差，这就是“过度市场化”，把不该由市场做的事情交给了市场。地方政府这个“守夜人”变成了庞大的在市场上谋利的机器，没有划清自身与市场的合理边界。因此，地方政府公司化倾向可以说是过度市场化生养出的怪胎。吴敬琏老先生批评的“坏的市场经济”、“权贵资本主义”，其指向恐怕主要就在这里。
　　2.行政性垄断的孪生兄弟
　　地方政府公司化的一个重要特点，就是在很多领域有条件实行寡头统治，即实行垄断。垄断是一种限制竞争的行为，可分为经济性垄断和行政性垄断两种。经济性垄断是由市场主体通过参与市场竞争，运用各种竞争策略与手段，获取市场力量的集中与经济能力的增长而形成的，它是竞争发展到一定阶段的产物。它的存在具有一定合理性，只有当它滥用优势地位限制竞争的正常进行时，法律才予以规制。而行政性垄断则完全不同，它始终是行政机关或其授权的组织滥用行政权力，限制竞争的行为。主要表现为地区行政性市场垄断、行政强制交易、行政部门干涉企业经营行为、行政性公司滥用优势行为等。它们不属于政府为维护社会经济秩序而进行的正常经济管理，也不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济和社会政策。在行政性垄断力量的庇护下，使落后和低效经济活动大量存在，扭曲了市场竞争过程。中国的反垄断其重点应该是这种行政性的垄断。
　　行政性垄断可以说早已存在。在计划经济时期，虽然不用“垄断”这个词，但大一统的国有经济，无所不包的计划体制，本身就具有强烈的行政垄断色彩。向市场经济转轨后，行政权力始终没有退出竞争性领域，只不过由直接实物控制转到了金融、资本、资源、制度、规则等更多领域，在某些方面反而扩大了行政垄断的范围。地方政府公司化倾向的产生，光有市场化这个条件还不行，还必须有行政权力与市场的联姻，即行政垄断的存在为条件。因此，完全可以说地方政府公司化与行政垄断是一对孪生兄弟。
　　
　　3.分权财税体制倒逼出创收冲动
　　地方政府公司化倾向的形成，与不合理的财税体制有很大关系。1994年实行了分税制，大量优质税源集中到中央政府，解决了中央财政困难，中央财政的确富起来了，但地方财政的状况却不容乐观。有人作了这样形象的描述：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政喊爹叫娘，乡级财政集体逃荒”。然而，在财权上收的过程中，也同时出现了事权下移的情况。地方财政在全国财政收入中占30%左右，但必须承担教育统筹等60%的公共产品开支［9］。县、乡两级政府一直要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护和行政管理等多种地方性公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，九年制义务教育、基础设施建设。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。由于事权与财权的不对称，而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限，很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。于是，囊中羞涩的地方政府为了弥补收入不足，把手伸向了社会、伸向了企业、伸向了土地、伸向了公用事业。
　　这种倒逼出来的牟利行为，其初衷不排除有解决公益事业难题的正当目的。但由于其手段和途径的不正当性，正象法律上不会承认“毒树之果”一样，不能把它看做是政府的合理行为。况且一旦把魔鬼从笼子里放出来，就很难约束它的行为，公益和自肥的界限再也划不清了。于是，在“公共利益”的名义下，大量侵害民众利益的事情发生了。从这种分析中我们不难看出，地方政府公司化的产生，固然其内因难辞其咎，但也不能否认头重脚轻的财税制度是其形成的一个重要的外部条件。
　　4.片面的绩效考评引偏方向
　　上级政府对下级政府片面的考评办法，是导致地方政府公司化倾向产生的重要原因之一。在目前的层级架构体系下，地方政府及其组成人员尤其是主要官员的业绩评价，起决定因素的力量主要来自上级机关和部门。只要能得到上级部门和首长的信任与肯定，认为你政绩显著，工作能力强，就意味着你的仕途前景向好。因此，上级用于考核下级的评价标准和指标体系，就成了下级的行动准则和奋斗目标。这些年来，一方面中央政府对地方实行财政包干体制，超收多留，客观上推动了地方政府经济扩张的积极性；另一方面，人事体制中的考核也侧重经济增长的指标，GDP的增长速度与地方官员的晋升发生了更为直接的关联。这都深刻影响了地方政府的行为取向。以经济增长为中心的考评体系之所以片面，是因为它忽视了保护生态环境、发展社会事业、完善社会保障、维护社会稳定、缩小收入差距和提高自主创新能力等方面的内容。而这些内容正是各级政府必须履行的责任所在。把上述需要付出成本的负效益外部化，这也正好与地方政府公司化的内在逻辑是一致的。
　　奖励先进、惩罚后进是所有组织结构中重要的激励手段，在公司的治理结构中，对绩效和努力程度的评估效率是公司活力的保证。在政府这个层级结构中，为了使上述考评更有效率和约束力，也使用了类似于公司的考评方法。不过这种考评更多了一些“政治化”的色彩。一个目标一旦被“政治化”，就意味着不计成本、不惜代价也要全力以赴去完成。上级政府定的目标，下级政府为了表现自己的积极性，会层层加码，在一个地区，把一切能够动员的资源全部动员起来，投入到完成某项任务中去。在地方政府实现政治化目标的过程中，这种手段常常被运用到极端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目标，除了会承受经济上的处罚之外，其晋升之路也就是“政治生命”也会受到极大的影响。当前地方政府中盛行的“目标管理责任制”和“一票否决制”就是这种手段最主要的表现形式。将激励手段极端化，一方面会造就上下同心的团结局面和令人惊讶的运作效率，另一方面也会制造出大量的浮夸风和隐瞒风。面对这样的考评，对于地方政府来说，运用类似于“公司制”的工作方式加以应对，应该是一种相对来说成本较低收益较大的选择。
　　四、地方政府公司化倾向的治理
　　1.从思想认识上厘清关于政府的一些基本理念
　　对地方政府公司化倾向进行治理，必须从思想认识上厘清关于政府的一些基本理念。我们的许多地方政府，在对自己行为方式合理性的认识上，其基本理念在很多情况下是倒置的。目前所要急需做的工作，不是解读领会那些艰深的理论难题，而是关于现代政府的思想启蒙。
　　为什么要设立政府，政府的目的是什么？这似乎是小儿科的常识性问题，其实不然。我们从有些地方政府行为方式中可以看出，在他们的意识中，政府就是官府，就是权力的自然拥有者。我的工作就是发号施令，我要拆你的房子你就得搬，我要占你的地你就得滚。这与现代政府的要义差得太远了，与人民政府的宗旨就更不合拍了。英国学者洛克在17世纪发表的名著《论政府》中，批判了君权神授，肯定了议会选举、三权分立，是资产阶级现代政府理论的奠基之作。在这部书中，洛克明确指出：“在自然状态中人们就有财产权，政府成立后便必须保护它，而不能侵犯这种权力。”“政府的目的就是保护财产”［10］。这就是“风可进，雨可进，国王不能进”典故的理论诠释。这部书尽管是为当时的新兴资产阶级立命的著作，但它至少能给我们以下重要启示：现代政府的权力不是与生俱来的，必须在授权范围内行事，并对授权主体负责。它的根本目的是保护私有财产神圣不可侵犯。如果我们扬弃其阶级性的局限，其借鉴意义对我们是有启迪的。作为现代的人民政府，必须在人民及其代表大会的授权范围内工作，并对其负责：对公民的合法财产必须保护而不能侵犯。如果这一观念牢牢地树立起来，地方政府公司化倾向中那些与民争利的行为就失去了合理性价值基础。
　　无政府主义的产生，是有一定背景的。政府作为国家机器的一部分，是从社会中产生出来又凌驾于社会之上的上层建筑。它既有“善”的一面，也有“恶”的一面，列宁在《国家与革命》中称其为生长在社会肌体上的“赘瘤”。恩格斯1891年为《法兰西内战》单行本写的导言中说过，即使是无产阶级专政的国家，“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害”［11］。马克思在讲到巴黎公社的经验时，对防止公社成员由人民公仆变为人民的主人的制度设计很感兴趣，作了较为详细的介绍。由此可以看出，任何政府都是有“害”的，就是人民民主的政府也不例外。正因为如此，曾有些极端主义者主张无政府主义，这当然是不正确的。但是，如何规范政府行为，限制政府滥用权力，让政府行政在法制的基础上运作，则是一刻也不能放松警惕的事情。而我们在对政府权力的约束上，限制它“恶”的一面发展膨胀上，恰恰没有做到或存在很大差距，才不得不去品尝地方政府公司化这只苦果。
　　关于什么是“好”政府，我们的观念也存在极大偏差。政府并非是“全能政府”，它的管理范围要有边界，的标准判断政府的好坏，认为政府管的事越多越有能力，越负责任，什么事都去找政府，政府也到处伸手去管各种各样它不该管的事情。久而久之，没有了是非边界，即使一个从利民开始的政府，也无法保证它越过边界陷入自肥的泥沼。政府要做它应该做的事，不该它做的事一定要紧紧勒住它的缰绳，不能让它放荡不羁。我去过澳大利亚首都堪培拉，即使白天，街道上没几个人，到了傍晚以后，更是冷清寂寞，据说年轻人在那里是很难过的。因为它只承担政治中心的责任，当地政府并不期望通过自己的努力把其它方面的诸多事业都发展起来。而我们的地方政府普遍存在求全求大心理。凡是省会城市或其它稍大一点的城市，有几个不是声称要建成这个“中心”，那个“中心”，让所有功能集于一身。结果搞得产业同构，资源过度向中心城市集中，所有城市几乎一个面孔。北京拥堵，几近无计可施，才对过去全能发展的思路作出反省，但为时已晚。过去我们也曾经倡导过“发挥中央和地方两个积极性”。如果能把这种“积极性”锁定在正确轨道上，当然是件好事。但是，现在看来，有时地方政府的积极性上来以后，反而让人担心起来。比如，最近召开的中央经济工作会议，就提前给地方政府打预防针，不要借“十二五”开局之年的由头滥铺摊子，乱上项目，就怕它们的“积极性”走偏方向。这种事一旦发动起来，就很难收拢住，上述地方政府公司化倾向产生的那些个弊端就会随之而来。
　　
　　有人对地方政府公司化的所谓“正面作用”加以肯定，认为它是中国经济快速发展的最重要因素之一［12］。笔者对此不以为然。因为在一个布满毒素的环境中，即使播下的是龙种，长出的恐怕也只能是跳蚤。沿此路径走下去，其正面作用将会递减，负面作用将会不断膨胀。对此必须有一个长远的考虑。
　　2.从顶层设计上重构政府转型的有效路径
　　“要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。这是中央近来强化改革取向的一个重要信号［13］。在改革领域要啃下地方政府公司化这块硬骨头，没有顶层设计的通盘考虑和强大力度是不行的。
　　地方政府公司化的一个直接后果就是中央权威受损。地方政府对中央决策常采取机会主义的做法，为了维护地方政府这个大“公司”的局部利益，上有政策，下有对策，如坊间所传的“中央政策不出中南海”。在中国这样一个大国，历史上就有“藩镇割据”、“安史之乱”的祸患，统治者为了维护统一不得不采取“削藩”等措施。新中国成立后的计划经济时期，“一收就死，一放就乱”，长期陷入“收死放乱”的恶性循环。在目前地方政府公司化倾向业已形成，尾大不掉的情况下，中央政府采取传统的上收权力的做法难以奏效，各种宣传教育、纪律约束的措施作用也不大。近来房地产调控力度空前，由于地方政府从中作梗，使政策效应屡屡失效就是明证。让民众和其它社会组织来监督地方政府，由于缺少相应的制度保障和切实可行操作办法，也难有作为。寄希望于地方政府翻然悔悟，进行自律性纠偏，更是一相情愿。低层次的技术性的所谓“转变政府职能”，已经进行多年，无非是在减少审批项目，改进审批程序，建政府服务大厅，少数机构分分合合上小打小闹，甚至换汤不换药，见不到有多少实质性进展。面对这种错综复杂的局面，要使地方政府从“公司化”的泥沼中拔出脚来，实现由“公司型”政府向公共服务型政府的转变，一般化的改革力度肯定是不行的，必须着眼于全局和长远，从顶层设计开始重构政府转型之路。
　　顶层设计具有纲领性的意义，是抓总的，是管全局的。笔者认为一个重要的着力点和突破口就是应该像当年放弃阶级斗争为纲那样废掉GDP崇拜。国内生产总植这个指标，本身并没有什么过错，促其合乎理性的增长也没什么不好。但是，把它搞到拜物教的程度，一个由人们生产出来的东西反转过来变成统治人们的异己力量，地方政府及其官员为了追求它的增长，已经达到了不计代价的狂热程度，这样就很不好了。GDP拜物教的存在，是地方政府公司化倾向的精神支柱、动力源泉、合理性保护伞。只要GDP崇拜一天不除，地方政府公司化就有活动和运作的土壤。它们就会在“保增长”、“促发展”、“第一要务”等招牌下大肆发展地方政府这个“公司”的各种“业务”。打掉GDP拜物教这个神坛上的怪物，对于治理地方政府公司化倾向，具有釜底抽薪的意义。在这一转变过程中，我们的各种政策措施、用人标准、奖惩制度的导向，都要使政府的官员明白自己的职责不是拼命增加GDP，而是公共服务、保境安民、社会秩序和公平正义。只有斩断GDP崇拜这条纲，才能把地方政府从“公司化”的羁绊中解脱出来。
　　积极推进政治体制改革，这是顶层设计的又一个重要着力点。解决地方政府公司化问题，同其它许多重大问题一样，离开了政治体制改革的深入和跟进，是难有突破的。纠正地方政府公司化倾向，来自上头的动力是必须的，但更重要的力量源泉应该来自民众。这就是民主的力量。没有公民有序的政治参与，没有公民知情权、参与权、表达权和监督权的落实，消除地方政府公司化的那些弊端是不可能的。民主制的要旨就在于使执政者即管理者的命运能够被社会全体成员控制或者制约，而实现这种控制的手段就是通过选举、罢免、弹劾、监督、质询等民主程序决定执政者的命运。而我们的一些地方政府之所以能像“公司”那样去运作，以牺牲社会和公众利益为代价以自肥，就是因为这些官员的命运主要掌握在他的“上级”手里，而不掌握在他的服务对象民众手里。因此，他们在民众面前才敢于经常表现得那样傲慢和无理，而为了向上“邀功请赏”则经常搞“形象工程”和“政绩工程”。解决这样的问题，只有高层次的政治体制改革才能承担起这样的使命。政治体制改革不应成为一个敏感的话题，积极稳妥推进之，是无论如何也绕不过去的沟坎。已经建立起来的具有中国特色社会主义的政治体制框架，是适合中国国情而且具有优越性的体制。这一基本结论必须肯定下来。但是，并不是说这一制度中的任何局部或环节都没有毛病或完善成熟到不需要改革了。正是基于这样一种判断，所以才有许多善良的人们期待着政治体制改革早日能有新突破。这完全是一种积极的力量。
　　3.顶层设计需有一系列具体制度创新作支撑
　　顶层设计是个纲，在这个纲的统帅下，还必须有一系列相互联系且能形成整体效应的制度创新相呼应，作支撑。
　　首先，必须改革干部考核任用体制。在衡量干部优劣的标准上，不能再让那些只顾自己“政绩”升迁，而不管日后洪水滔天的人屡屡得手。对那些习惯于按政府“公司化”方式运作的干部，不教而诛是不对的，如果在警示后他们还执迷不悟，继续我行我素，就应该有切实的招数使他们付出难以承受的代价。
　　其次，应该大力推进政府行政管理体制改革。政府行政管理体制改革的目标，是由统制型的“万能政府”向有限的公共服务型政府转变。这个转变的核心是把资源配置的主导权交还给市场支配，减少强烈的数量扩张的行政动因，让市场规则在不受干扰的情况下正常发挥配置资源的作用。这将伴随着一系列重大改革，诸多行政部门的职能会发生根本性转变，并将公权力的市场寻租行为逐出舞台，使政府行为回归服务本性。
　　最后，应该大力推进财税管理体制改革。政府财政服务于公共利益，为社会和公众造福，这是公共财政的要旨所在。事实上地方政府财政的“公共”程度不完全、财政分配不透明、财政对竞争市场的干扰，财权不同程度的部门垄断甚至个人操办等情况，恰恰是导致地方政府公司化倾向的重要推手。地方政府的很多自利行为，都是在 “保财政”的名义下出笼的。因此，财税体制改革的方向必须回归它的公共性。无论组织财政收入，还是安排财政支出，不能以少数人的偏好为决策根据，不能被少数利益集团牵着鼻子走，必须以社会和公众利益最大化为宗旨。必须彻底扭转地方政府对“土地财政”的依赖，使土地出让在阳光下运作。土地收入不能成为地方政府的小金库，必须纳入预算统一管理。从长期趋势上看，各级政府必须实现财权与事权对称，不能搞无米之炊，逼着地方政府通过非正常途径搞钱去完成上级交办的任务。
　　除此之外，还可从多个领域提出多个类似的改革项目，在此就不一一赘述。所有这些项目，都是相互联系的。在实施改革的过程中，既要有各自的突破，又要有整体性的协调推进，以求取得实质性进展。
　　
　　参考文献：
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　　［12］ 张鸣.地方政府公司化导致制度性冷漠［N］.南方周末，2007-06-28.
　　［13］ 新华社.中央经济工作会议在北京举行［N］.人民法院报，2010-12-13.
　　（责任编辑：刘 艳）