高校教师权利及其保障机制研究

　　摘要：高校教师的学术自由权和民主管理参与权应当受到尊重和保护。我们应当秉承“科学发展”，“依法治校”的原则，逐步提高教师法律地位，加强高校内部治理，建立健全调解、行政和司法救济制度，构建协调完善的高校教师权利保障机制。
　　关键词：高校；教师权利；保障机制
　　
　　越来越多的人在思考回答钱学森的感慨“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”这一问题时，梳理出这样的逻辑路径：要培养杰出人才，关键是教师；要做大做强高等教育，必须蕴育大师。因此，稳定教师队伍，保障高校教师的权利，保护高校教师的积极性、创造性，蕴育大师成了高校改革和发展问题的焦点之一。我们对高校教师的权利及其保障问题进行研究和宣教，具有较强的理论价值和现实意义。
　　一、高校教师权利的现状
　　我们言及的高校教师权利的行业性非常明显，是在教师自身发展和指导评定学生发展的学校教育教学行为过程中体现并实现的，具体包括身份保障权、教育教学自主权、科学研究与学术活动权、获取报酬待遇权、民主管理权、取得职称评定权等，主要体现于教学、科研和高校管理之中。我们将其概括为两个方面：
　　1.学术自由权
　　“学术自由”本源于欧洲中世纪自然科学摆脱宗教的束缚，后泛指科学学术与宗教教会的分离。现代所倡导的学术自由则是指大学教育教学与行政权利的分离，排除国家的过多干预，以保障科学合理有序的教育教学的发展。
　　学术自由权被认为是——种普适人权和公民自由权，任何人藉此得以自由地寻求真理并将真理传授他人。为了保障良好的教育制度，为了维护民主之存在和发展，学术自由与大学自治都是必需的。［1］高校教师是知识分子，从事科研学术活动既是其内心的需求，又是社会发展的需要。同时，教师从事科研学术活动可使教师从更高的高度把握教育教学规律，增强教师素质，丰富课堂教学内容，提高教和学的效率和质量。
　　课堂是教师表演的舞台，只有让其拥有自由的空间，才能充分展示教师的个人学术思想及学术魅力，高校教师应当有权在教学中自主编排课时计划，设计教学方法、选择教学内容及课堂上自由表述其真实意思。而由于主客观方面的很多原因，事实上高校教师在教学中的自由权是有限的，教育形势、就业前景及教育行政机构的约束使既定的教学内容不容置疑，而培养方案中教学时数硬性限定了教学课时，由此进一步制约了教学方法、内容的自由选择。
　　学术就是针对是与非、对与错、真理还是谬误形成思想的交锋，“百花齐放、百家争鸣”才能促进学术繁荣和知识创新。压制学术自由、言论自由，片面强调学术更多与政冶挂钩，用阶级的有色眼镜去评判学术观点，只会使科学研究停滞不前，精英学者发挥不出应有的学术先锋作用，“文革”时期就是一个教训。改革开放以来，学术研究出现蓬勃发展的良好势头，学术界呈现欣欣向荣的局面。高校教师的学术自由权主要包括自由参加学术团体和学术活动，并享有自由的发言权；自由地发表和出版学术性文章和著作的权利。当今社会昌明，高校教育教学排除政治性因素对于学术的干扰似乎可以做到，但“去行政化”问题是长期以来难以解决的问题：高校管理方面的外部行政命令，教育系统评优评先的不透明，职称晋升淡化学术强调资历，教师科研立项等行政指派或剥夺，教育学术科研奖励对行政领导的倾斜等都在影响或者说挫伤着教师的学术积极性。
　　2.民主管理参与权
　　高校教师参与高校的管理是高校民主法治建设的应有之义，高校教师对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，参与学校的民主管理也是为《教师法》所倡导的。但高校管理采取的往往是行政权力和学术权力的分立，行政领导与教师队伍的界分使普通教师对学校的生存发展决策以致切身权益维护鲜有作为。
　　高校教师参与民主管理的形式以工会、教职工代表大会为多。实践中高校工会组织更多地参与到教师培训、娱乐、福利工作中去，分散了高校工会的职责和注意力，导致工会对高校层面没有起到应有的监督、制衡作用。另外，作为学校内部行政附属机构其独立性有限，导致高校工会在维护教师合法权益方面没有发挥其应有的作用。教职工代表大会作为非常设机构，应当具有参与高校管理决策的权利和评议、监督学校行政工作的权利，但往往是要么常年不开，要么流于形式，形同虚设，教师的批评建议权、发表个人意见权、知情要求权等都难以保证，教师权利在与学校行政的博弈中处于劣势。
　　而随着知识经济的到来，我国高等教育由精英教育向大众教育过渡，大学规模有了空前的发展，大学“有组织的无政府状态”的特征也将更加明显，根据大学组织的不同价值取向，出于运作模式和效率的考量，两种权力之间出现了交织及整合。［2］
　　高校教师参与高校的管理能够淡化行政人员传统的官僚作风，使行政职能更好地服务于教学活动而不成为其掣肘。因此，有些高校更强化教师队伍力量的作用，许多高校推崇“学者治校”或“专家治校”。复旦大学就制定了《复旦大学章程》，以依法治校为原则，在校内限制校长及其他行政管理者的权利，校领导及部处负责人退出学术委员会、教学指导委员会，形成行政权力和学术权力的有效隔离，设立专门的会议制度和召见问责制度，两会形成独立的决议是校领导执行学术政策的依据。
　　二、高校教师权利的保障机制的构建
　　我国高校教师的权利保障机制一方面已经初步形成，但另一方面毕竟其架构粗陋或仍有真空地带。因此，迫切需要构建一个立体全面、协调完善、良性互动的高校教师权利保障机制。笔者从以下五个方面提出观点：
　　1.进一步明确高校教师的法律地位
　　法治理念和法治精神是法治环境和文化形成的基础和关键。主管政府、教育部门、高校领导应当真正秉持民主法治、以人为本的理念，正确认识高校与教师之间的行政和民事兼具的法律关系，把教师视为权利主体，依法公正、平等地处理好与教师的关系，把管理行为纳入法制轨道。教师则应增强依法维权和自我保护能力，熟悉有关教育政策法规、相关理论和权利救济方式。从国外英、法、德、日、美等国对教师权利的法律保障来看，虽然对教师法律地位的称谓不尽一致，他们都赋予教师明确的法律地位，被规定为国家公务员或国家公务雇员，公立学校的教师均由政府任免，一般没有任期限制。［3］公务员身份较好的保障教师不受失业的威胁，权利受到明确的保护，有效地保障了教师队伍的稳定和教师职业的吸引力。我国《教师法》只规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，事实上教师职业具有公共性质，学校或教育部门与教师之间是一种行政法律关系，因此事实上的公务员职业特点和现实中教师不明朗的法律地位不相适应。为了更好地保障和救济教师权利，可以考虑学习国外做法，将各级各类学校的专职教师定位为国家公务员。
　　2.建立科学民主的高校内部管理制度
　　完善高校内部管理体制，使工会、教职工代表大会等组织形成常态运行机制，重视教师组织，注意发扬民主，实行校务公开，保证教师在学校重大决策和规章制度中的知情权、话语权和参与权，充分保障教师的合法权益。
　　《工会法》从法律上赋予高校工会主张和维护教师合法权益的责任。要尽快改革现行的高校工会工作模式，把握工作的主动权，组织职工参与民主决策、管理和监督。《工会法》还规定了“工会通过平等协商和集体合同制度来协调劳动关系，维护职工劳动权益”，但大部分高校尚未建立平等协商机制。因此，工会应当大力拓展作用空间，通过平等协商和集体合同制度发挥协调劳动关系、维护职工权益。另外，要摆脱当前工会的浓重福利娱乐片面属性，我们可以尝试淡化工会和学校之间的依附关系，把归属于学校组织的工会组织升格为以区域为基础的教育工会，像消费者协会一样，保持其相对的独立性，使高校工会真正成为能够为教师维权的强大组织。
　　
　　高校教职工代表大会是以教师为主体构成的学校教职工行使民主权利的组织形式，是高校工会发挥作用的主渠道。为此，要高度重视教代会工作，完善教代会条例、常设主席团条例、教代会代表巡视制度和听证制度、专门委员会集体议事决策等各方面的规章制度；要扩大基层一线教师和普通教职工代表的比例，不断扩大基层民主的深度；规范教职工代表选举程序，加强对代表的培训，提高民主管理和民主参与能力；加强教代会主席团作为常设机构的作用，及时与学校有关党政机构协调，平衡行政权力和学术权力的合理配置；还应当建立教代会代表列席校长办公会议制度，促进学校的决策民主化和科学化。
　　高校的学术委员会、教学指导委员会是专设的学术和教学权威组织，在维护教师的学术自由权利方面也有很重要的作用。要严格遴选制度，真正使两会委员代表最高学术水平；在涉及教师教育教学、学术、职称、科研等方面，学术委员会和教学委员会应当有不可替代的发言权；要提升两会在学校学术决策方面的作用，切实避免行政部门或领导“外行指导内行”，瞎指挥、乱干扰的情况。
　　3.建立教师维权组织，完善劳动争议调解机制
　　教师需要维权组织来作为他们维护自身合法权益的重要支援力量。我们可以建立教师协会，建立多样化的非官方的教师合法组织，设立专门的网站，建设维权论坛，引导教师明白权益所在，提高法律意识和掌握必要的法律知识，获取精神上的法律上的专业上的帮助。教师协会可以与校方协调关系，建立和完善劳动争议调解组织，维护教师合法权益。这方面，美国提供了相对成熟的范例。美国教育行业的各种协会非常多，其中影响最大的组织是全国教育协会（NEA）和美国教师联盟（AFT）。［4］它们通过各种合法制度下的策略或手段来为组织成员谋求应有的福利、薪资，提高教师待遇和地位，在组织的运作上采取多种灵活策略，维护大学教师的合法权益、保证学术自由、维护学校自治。
　　4.细化申诉等行政救济制度
　　申诉制度是目前高校教师权利救济的主要途径，但目前大多数高校没有按教育部要求“建立校内教师申诉渠道”，因此，迫切需要设立专门的教师申诉委员会，明确申诉程序和申诉效力，保证教师权利在受到不公正的裁夺时在最初阶段实现校内申诉解决的渠道。另外，应当进一步完善高校教师不服校内申诉处理结果直接向教育行政部门或人民政府提出行政申诉制度，建立合理的教师申诉层级范式。
　　细化听证制度。在高校出台与教师权益相关的规章制度或重大改革举措时引入听证制度，给教师代表提供发表意见、质证、辩驳的机会，形成约束高校管理权的外在力量。这样既有助于实现高校管理的民主法治化，又能宏观保障教师的合法权益。
　　5.保证教师诉讼方式司法救济权利
　　法制社会就体现在一切纠纷都应当贯彻司法最终救济的原则。在教师权利受到侵犯后除行政非诉讼的救济方式外，司法救济是教师权利的最后救济手段。适度地引入行政诉讼制度，把事关高校教师切身利益的资格认定、职称评定、职务聘任、劳动合同、工资待遇等管理行为纳入行政诉讼的受案范围，对高校宏观管理和重大决策进行司法审查和执法监督，可以杜绝行政权力的滥用，防范其对学术权力的侵犯，保障学校领域的相对独立和自由，从而更有效地保障教师的合法权益。
　　我们还可以借鉴国外的“教育法庭”，建立教育仲裁制度。仲裁是一种便捷、公正、专业性和针对性强的准司法制度，具有法律约束力，由仲裁机构裁决是一些国家为公正、有效地处理学校与教师之间权利纠纷而通用的理想救济方式，如印度的“学院法庭”和加拿大的“教育上诉法庭”就是典型代表。［5］高校教育纠纷具有高度的专业性、技术性，高校教师可以根据权利受到侵犯前后与校方达成的平等协议，通过中立的仲裁机构有效维护自身权益。
　　参考文献：
　　［1］ 舒定志.大学学术自治与学术自由的比较阐释［J］.山西财经大学学报，2002，（3）.
　　［2］ 刘牧.我国高校学术权力与行政权力的整合［J］.现代教育科学，2003，（2）.
　　［3］ 黄威，孟卫青.英、美、法、德、日中小学教师法律地位的比较［J］.比较教育研究，2002，（6）.
　　［4］ 李虹.美国教师组织与大学教师权益探究［J］.大学教育科学，2006，（1）.
　　［5］ 关怀.劳动法［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：139.