农村信用社改革路径选择

　　摘 要：文章对农村信用社改革、发展的几个阶段进行了历史回顾，分析了信用社改革后存在的问题，并对农村信用社今后进一步的改革提出了相关建议。
　　关键词：农村信用社 改革发展 路径
　　中图分类号：F830.61 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2010）12-192-02
　　
　　党的十七届三中全会提出要建立现代农村金融制度，继续保持和发扬农村信用社支农金融主力军作用，是建立现代农村金融制度的重要内容。目前我国处于以建立现代农村金融制度为主要内容的农村金融改革阶段。笔者拟在本文中对我国农村信用社50年来改革与发展的历程、特征及发展趋势进行总结，提出制约农村信用社发展的主要问题，探求深化农村信用社改革的主要途径。
　　一、农村信用社改革的历史回顾
　　我国现有的农村信用社发展经历了一个反复曲折和波浪式的改革发展过程。主要经历了以下几个阶段。
　　1.形成阶段(合作化时期)。这一阶段从1951年开始至1956年，又可分为四个阶段：(1)试点阶段。1951年5月，第一次全国农村金融工作会议提出积极发展信用合作社的任务。同年，中国人民银行制定了农村信用社的组织章程和农村信用社试点的组织形式。1951年下半年，开始在全国进行信用合作社的试点，主要采取三种组织模式(信用合作社、信用互助社和供销社的信用部)。到1953年5月，全国已建立农村信用社6871个，信用社互助社14000多个，供销社信用部2137个。(2)1954年信用合作化高潮阶段。在全国农业生产合作化运动的推动下，农村信用社的发展也出现了“大跃进”。1954年底，农村信用社发展到12.6万个，70%左右的乡镇建立了农村信用社。(3)1955年巩固阶段。1955年3月，中国人民银行对农村信用社确定了“坚决停止发展，全力转向巩固”的方针。(4)1956年在批判“右倾保守”观点推动下，农村信用社得到大发展，实现“一乡一社”。农村信用社发展到16万个，97.5%的乡镇建立了农村信用社，入社农户近一亿户。
　　2.异化阶段。从1957年至1979年。由于人民公社制度的确立和调整，农村信用社所处的制度环境不断变动，使农村信用社管理体制反复调整，最终异化为国家银行。就管理体制变动角度来看，经历了以下几个阶段：1958年把农村信用社和银行营业所合并下放给人民公社，成为公社的信用部；1959年4月把农村信用社下放给生产大队，改为信用分部；1962年又把农村信用社划归银行管理；1969年又把农村信用社改为由贫下中农领导和管理；1977年把农村信用社重新收归国家银行管理，成为银行的基层机构。农村信用社的合作性质完全被异化。具体表现为：农村信用社的“三会”制度完全被废止；农村信用社职工待遇“干部化”；农村信用社盈亏由国家负责，成为国家的基层银行。
　　3.恢复“三性”与合作制规范阶段。从1980年至2002年，期间又分为三个阶段。(1)扩大农村信用社自主权阶段。农村信用社成为农业银行的基层机构后，其运行模式完全银行化，离农民越来越远，效率低下。因此，1980年开始以扩大农村信用社业务自主权为主要内容的改革。同时，也增加农村信用社营业网点和适当提高农村信用社贷款利率。(2)恢复“三性”改革。1982年开始了以恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性等“三性”为主要内容的改革，目的是力图恢复农村信用社的合作性质，把农村信用社办成真正的群众性合作金融组织。(3)合作制规范阶段。1996年8月国务院出台了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，该决定基于我国农村经济形式多层次性的现实提出了在我国要建立以合作金融为基础、商业金融和政策金融分工协作的新的农村金融体系。改革的主要内容是，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。
　　4.新一轮产权制度和管理体制改革阶段。2003年6月，国务院首批选择吉林等8省(市)开展农村信用社改革试点工作，在总结首批试点经验的基础上，于2004年8月将北京等21个省(市、区)纳入改革试点范围。这次农村信用社改革的初始状态是，农村信用社“产权不明确，法人治理结构不完善，经营机制和内在制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大”。基于上述问题，这次农村信用社改革试点工作的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”。即通过“国家适当扶持”，帮助农村信用社化解历史包袱，并将农村信用社的管理权交由“地方政府负责”，为农村信用社的稳定健康发展创造良好的外部环境；通过“明晰产权关系、强化约束机制”完善农村信用社的法人治理结构，促使农村信用社形成健全稳定发展的激励机制与约束机制，以此实现农村信用社改革的最终目标——“增强服务功能”。按照上述总体要求，深化农村信用社改革试点的主要内容：一是以法人为单位改革农村信用社产权制度；二是农村信用社的管理交由地方政府负责。
　　二、农村信用社改革后值得关注的几个问题
　　1.管理体制不顺问题。信用联合社成立后，各地相应成立了办事处，并建立了“三会一层”的组织机构。但省联社日渐成为农信社的省级直管机构，集人事任免权、资产经营权、信贷管理权、资金使用权于一体，各家机构对上级社负责，成为省联社的“准分支机构”，“三会一层”的法人治理形同虚设，在日常经营中存在着以下矛盾：（1）信贷审批权限集中上收问题。在省联社直接领导的模式下，信贷业务权限划分为两级，地市办事处信贷业务权限最大为5000万元。县级联社信贷业务权限，仅为低风险业务，主要签发100%保证金的银行承兑汇票、银行承兑汇票贴现业务、有价证券等作为质押物的权利质押贷款。（2）“三会”制度与集权管理的矛盾问题。农村信用社改革后，虽建立起了以“三会”制度、“三长”分设为形式的法人治理结构，每家法人机构均实行社员大会、理事会、监事会权利制衡机制，但“三会”制度流于形式，各家联社经营实质上是理事长全权负责制。同时县级联社监事会没有常设机构，只设监事长，监事长以理事长“马首是瞻”，无法有效履行监督职责。（3）股权分设与经营管理的脱节问题。在目前农村信用社赖以运转的资本中，单个股金额度过小、占比过少，形成信用社所有者虚置问题，使所有者的权责难对称。一是从目前信用社的股金构成看，主要由信用社职工股和自然人股构成，这种平均化、分散化的股本结构使作为所有者的股东谁也没有绝对的发言权和控制权，影响股东参与管理的积极性和主动性。二是自然人入股动机是为了取得“社员”资格，从而获得资金支持，并不热衷于信用社的经营管理，导致农村信用社民主管理的质量和效果严重削弱。三是信息披露制度不完善，造成信用社的外部监督制约机制不健全，没有让广大社员充分了解信用社经营的真实状况，更无从根据信用社的经营情况参与管理与实施有效监督。
　　2.票据改革后续监测工作压力大、难度大。央行专项票据兑付以后，农村信用社后续监测工作困难较多，主要表现为：一是已置换不良资产处置和现金清收工作进展较慢。大部分联社在票据兑付后，均未按计划完成已置换不良资产的处置、清收工作，现金收回的比率较低，远远低于处置率达到80％的要求。二是已兑付农村信用社对专项票据后续监测工作重视程度较兑付前下降，日常工作中以自身经营业务指标考核为主，部分信用社在票据对付后，对工作重视程度有所下降。三是专项央行票据兑付前的人为调节因素造成的隐形问题逐渐显露，专项央行票据兑付前，为达到不良贷款占比的考核标准，各联社采取了多种手段清收、盘活不良贷款，其中不排除“借新还旧”、“倒约换据”等方式降低不良贷款，现在信贷管理运行系统上线，“借新还旧”等方式无法在该系统登录，出现不良贷款增加现象。
　　
　　3.信贷风险问题。
　　（1）社团贷款占比过高，影响了对“三农”等弱势群体的支持力度。2005年以来，农信社社团贷款业务增加较多，一般占贷款总额三成。主要集中在政府平台下的融资项目、煤炭采掘、制药、交通建设等基础设施建设项目。随着国家对地方融资平台的规范，对其经营业存在一定隐患。另外，据调查，社团贷款在规范化管理上也存在一些缺陷，在贷款管理上过分依赖牵头社，贷后缺乏对借款企业的生产经营情况、财务状况进行跟踪检查和风险分析，在操作流程上也存在不规范和不统一，贷款管理出现空档的问题。（2）潜在信贷风险仍然较大。地市农村信用社按五级分类，不良贷款占比偏高，不良贷款上升的潜在压力加大。另外，部分社对不具备经营许可、抵押手续不全或无信用评级授信证明的企业发放贷款。个别联社单户贷款金额过大，贷款潜在风险大。
　　4.内部经营水平有待提高。（1）农村金融产品少，现代化服务方式发展缓慢。一是产品单一，电子化业务联网设施仍比较落后。二是行业内部限制，部分优质客户上级部门不允许在信用社开户结算，加大了农村信用社业务拓展的难度。（2）历史包袱沉重，短期内消化困难。农信社票据改革后，尽管成功认购专项央行票据，但由于历年亏损严重，资产质量不高，多数不良贷款形成的年代久远，绝大多数贷户无抵押或抵押无效，信用社央行置换不良资产处置举步艰难，5年内处置完毕目标难以实现。
　　三、关于农村信用社进一步改革的建议
　　1.改革现有管理体制。一是组建以省级为单位的统一法人，可借鉴合作商业银行的模式，在法律上明确省级联社的地位，在现有基础上，发挥强者衡强的优势，建立高度集权制的省级农村商业合作银行，集中力量支持农业产业做大做强，让辖内各农村信用社成为支持地方经济发展的主力军。二是组建全国统一的行业协会，可组建总部设在北京的行业协会，在省级联社成立分协会，集中搭建服务于全国的农村金融支付网络平台，强化农村金融服务，解决跨省市及国内的异地结算问题。同时，加强行业自律，相互学习、相互促进，以保证法人治理下的农村合作金融和谐发展。
　　2.强化自身经营。适应当前形势.农村信用社要强化紧迫感和危机意识，变被动为主动，通过主动拓展城镇金融市场来改变目前不利、被动的发展局面，一是抓巩固农村金融市场；二是抓拓展城镇金融市场，协同发展。要结合辖区实际，细分市场，合理设置纯农型、近郊型和城镇型经营网点，实行分类管理和专业化经营，同时满足不同层次客户的金融需求。一方面，把农村信用工程的经验嫁接到城镇金融中，通过创新小额农贷的方式支持个体工商户和城镇社区居民的创业、消费；另一方面，把从城市金融市场吸收的存款用于壮大支农实力，增加对“三农”的信贷投放，实现城乡金融业务的优势互补、协同发展。
　　3.加大政策扶持力度，分类处置历史包袱。尽快对农村信用社不良资产处置实行二次改革，对于农行管理期间转移给农村信用社的不良资产，可由资产管理公司收购；对信托、农村基金会、城市信用社并入的风险资产及地方政府行政干预造成的资产损失，应由地方政府承担责任，予以注资解决；对于自身违规经营操作造成的风险资产，应追究有关人员责任，并通过呆账核销等手段予以解决。
　　4.深化股权改革，规范股金管理。一是股权相对集中，让股民更关注农村信社的发展经营；二是规模适度，股东人数与股本规模应与赢利分红相适应；三是发挥“三会”制度的真正作用，可以在股权设置、法人治理等方面按照标准的股份制公司模式进行，最大限度地发挥股东作用，处理好权利制衡与平衡关系；四是责任落实，股东利益应与农村信用社利益紧密结合，谨防重蹈股金存款化的覆辙。
　　5.建立健全内控制度，规范经营管理。一是建立良好的内部控制环境，培育内部控制文化；二是尽快建立健全农村信用社风险识别和评估体系，借鉴国际先进经验并运用现代科技手段，逐步建立覆盖所有业务风险的监控、评价和预警系统，并进行持续的监控和定期评估；三是做好信息的定期通报，让广大社员充分拥有知情权、参与权和管理权，逐步提高广大社员的“主人翁”意识和管理意识。
　　6.加强管理和监督，促进农信社建立健全长效发展机制。一是人民银行要在深化农村信用社改革中发挥主导作用，积极支持农村信用社二次改革。二是发挥货币政策工具管理，加强对流动性变化的监测与分析，支农再贷款的管理和使用监测。三是继续加强央行票据后续监测，要定期不定期对农村信用社专项票据兑付指标进行现场检查，督促农村信用社做好专项央行票据后续管理，确保农村信用社改革工作顺利开展。
　　（作者简介：孟义，山西省农村信用社左云县联社理事长 山西左云 037100）
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