我国地方税制改革历程回顾与建议

　　摘 要：建国以来，我国地方税制改革经历了曲折的发展历程。回顾其建立与发展的路程，有值得借鉴的经验与启示，也有值得吸取的教训与反思。唯有对地方税制改革进行全面的回顾与总结，才能使未来的地方税制在改革与完善过程中少走弯路，新的地方税制更能调动地方政府组织税收收入的积极性，更有利于地方经济的发展和促进中国经济的快速增长。
　　关键词：地方税制 回顾 展望 建议
　　中图分类号：F810.422 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2010）12-174-02
　　
　　我国地方税制从建立到发展经过了非常曲折的道路，本文从地方税种和税收管理体制两条主线进行回顾和分析。
　　一、地方税制改革的基本轨迹
　　建国以来，随着政治经济形势的发展，我国地方税制经历了从中央统管到分权分税再到到适度集权的发展历程。
　　1.新中国地方税制初步确立。中央人民政府政务院于1950年1月颁布的《全国税政实施要则》，除规定开征货物税等主体税种外，还统一在全国开征了地方税税种，主要包括：房产税、地产税等8个税种；在税收管理体制方面，实行的是高度集中的体制。
　　2.改革开放前新中国地方税制演变。1950年调整部分地方税种；简并税目、调低利率、提高起征点、调整征税范围。1953年和1958年，进行两次税收改革。改革后地方税种由牲畜交易税等6种税组成；60年代和70年代又经过三次地方税种调整，最终形成的地方税制中有5个税种。
　　这一阶段税收管理体制，也经历了几次变动改革；1972年，随着企业管理权限的下放，地方税收管理权限相应扩大：地方有权给与企业定期的减、免税照顾；对属于地方的五个税种，地方可自行确定征收范围和征税办法等等。
　　3.20世纪80年代我国的地方税制。1981年9月，我国许多地方税种相继得到恢复。在这个阶段，财政管理体制进行了三次调整，1980年的“划分收支、分级包干”；1985年“划分税种、核定收支、分级包干”的管理体制；1988年实行多种形式的包干办法。
　　4.现行地方税制的主要内容。1994年，在充分借鉴国际上分税制经验的基础上结合我国实际情况，对税收制度和管理体制进行了规范深入的改革，构建了我国现行地方税制的框架。
　　1994年的税制改革，将税种在中央和地方两级政府之间进行了划分，形成了中央税种和地方税种。按照国发（1993）185号文件规定的精神，地方税种包括营业税等16个税种，比改革前多出了4个，基本奠定了新型地方税制的结构基础。同时，在合理划分中央与地方事权的基础上划分了中央和地方的财权，中央和地方分设税务机构，各自独立组织税收收入。真正意义上的地方税制开始形成，税收管理体制从集权走向分权。2002年，中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享，其后，共享税在数量、占税收收入比重方面都有增无减。{1}税收管理体制有从分权向集权发展的趋势。
　　二、地方税制改革的经验及教训
　　回顾60年的地方税制改革历程，有可供借鉴的经验，也有教训，总结如下：
　　（一）经验与启示
　　1.渐进式的改革模式保证改革稳步推进。从1950年初建税制时几乎没有真正意义上的地方税制到1994年分税制改革和新税制的确立，我国地方税制度逐渐完善。其经验可以归纳为：1、保持历史的延续性，双轨过渡，增量改革。以1994年的分税制改革为例，这次改革实行了保持存量、改革增量的改革办法。这种改革方式以最小的代价实现了经济和社会的稳定过渡。2.试点先行，从局部到整体。以渐进式改革理论为依据，地方税制的改革与完善不可急于求成，只能先试验，后推广。例如，先在江苏和四川展开“包干制”的财政体制试点，之后的1980年才在全国推广；2004年9月，在东北老工业基地8大行业试点增值税转型，2007年7月试点范围推进到中部六省部分城市。
　　2.以中央政府为主导的强制性制度变迁加快改革进程。回顾地方税制改革的历程不难发现，历次地方税制改革都是中央政府与地方政府经过反复博弈、谈判后，以中央政府发布相关条例及决议的形式加以推行。中央政府的主导性和制度变迁的强制性特征十分明显。一国的国家治理结构制约其财政管理体制。在我国的国家治理结构中，中央政府处于主导地位，而地方政府只是中央政府的代理人。地方政府作为代理人要受到中央政府的约束，这种约束在收入和支出两个方面都存在：从收入看，地方政府筹措收入所依据的制度主要是由中央政府制定的，地方政府基本无权制定新的制度；从支出看，作为国家预算的重要组成部分，地方财政支出必须接受国家总体财政预算的约束，即地方可支配的收入要受中央政府的整体性安排的约束。这种以中央政府的行政权威为主导的强制性制度变迁有利于改革措施的推行，加快改革进程。
　　（二）教训与反思
　　1.严重的路径依赖和制度失衡成为制度变迁的障碍。现代制度经济学认为，制度变迁过程和技术变迁过程一样，存在自我强化机制。诺斯指出：人们过去所做出的选择，决定了他们现在可能的选择。这被称为“路径依赖”。沿着既定的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道迅速优化，也可能顺着原来错误路径下滑，进入某种无效率状态，这时往往需要引入外生变量来扭转其变迁方向{2}。现行地方税制是在1994年确立的，其主要的价值取向是增加中央财力、增强中央宏观调控能力。中央政府为主导且过渡特色明显，存在着较为明显的“路径依赖”特征，并已成为制度变迁的障碍。例如，对渐进式改革的路径依赖，导致了中央与地方博弈机会主义增强；对行政集权制的路径依赖，导致了财权与事权失衡；对追求收入的路径依赖，导致了税收职能的失衡；对收费制度的路径依赖，导致了预算的软约束。分税制改革中表现出来的严重的路径依赖，其直接后果是导致制度供给失衡。这一点在地方税制改革中体现得尤为明显，地方税制改革中政府间财权事权划分、地方税制建设等方面都出现了严重的制度缺失。（1）税种划分不够科学规范，地方税缺乏有效稳定的主体税种，影响地方政府收入的稳定性和可预期性；（2）中央与地方税权划分不合理，地方税的立法权过分集中于中央，不利于规范地方政府理财方式和促进地方经济发展。（3）政府之间的财权事权划分缺乏法律保障，地方税规模偏小，地方政府财权与事权不相匹配；（4）现行地方税制改革严重滞后，税种老化，税收功能弱化。
　　2.1994年税制改革过程是一个非“帕累托改善”过程，改革结果不能完全适应建立公共财政的要求。在实践中，越接近“帕累托改善”的体制改革，所引起的利益摩擦和震动也越小，改革越容易推进。1994年的税制改革，对中央与地方的利益分配进行了重大调整，结果是中央财力的高速增长是以牺牲部分地方利益为代价的，可以说是一个非帕累托改进过程。近十几年来，中央政府为满足财政集中的需要，凡是有可能成为地方预算收入主体的地方税种（如个人所得税和企业所得税），都先后改为中央和地方共享收入。这种非帕累托改进的改革很容易受到来自地方政府的抵制和阻力，致使各级地方政府要求加快和完善地方税制改革的呼声越来越高。从1994年税改的结果来看，仍存在大量预算外收费，“软预算约束”的局面并没有根本改变；近年来社会分配差距不断拉大，现行税制在这方面的调控作用十分有限；中央与地方的财权划分很不合理。建立公共财政模式必然要求对已不能适应新形势需要的税制、特别是地方税制进行必要改革。
　　
　　三、进一步完善地方税制的途径
　　通过分析可知，对于中央税制而言，地方税制的改革明显滞后。地方税制改革的滞后也拖累了其他改革的进展，如税费改革及农村“费改税”的进展不尽如人意，省以下分税制改革缓慢、县乡财政困难等。地方税制的改革与完善应该是我国新一轮税制改革的重中之重。改革与完善地方税制有利于调控地方经济，促进市场经济发展；有利于进一步完善分税制财政体制；有利于规范中央与地方财权分配关系；有利于充分利用地方资源，增加政府财政收入。因此，在实践中，地方税制的改革和完善应从以下几方面入手：
　　1.科学合理的划分中央税种和地方税种。科学合理地划分税种，既是分税制进一步改革的重要内容，也是中央税制和地方税制建设的前提和基础。划分税种的标准应该是：稳定、调节和分配功能强的税种，如消费税、关税等宜划归中央；资源配置、受益性质明显的税种，如企业所得税、个人所得税、营业税等应全部划归地方；尽量减少共享税的数量和比例。随着我国经济的发展变化和地方税体系的建设和完善，未来地方税制的主体税种应较明确，主辅相承，结构完整。
　　2.明晰各级政府事权和财权，落实地方税收征管权。各级政府事权的清晰界定是处理好各级政府间财政关系的初始环节，是完善分税制的基础，也是完善我国地方税制改革的前提。从成熟的市场经济国家所实行的分税制实践来看，各级政府间事权的界定越清晰，政府间的财政收支摩擦就会越少，相应税收收入的使用效率也就越高。要实现事权、财权和税收征管权的统一，必须注意事权与财权的合理划分。
　　3.改革现行税种，优化地方税制，完善地方税体系。将营业税确定为一个独立完整的地方税种，将所有的营业税收入全部划归地方。将个人所得税从目前的分类所得税制逐步过渡到分类综合所得税制，同时要加强与个人所得税征管相衔接的配套措施，如金融资产实名制等。改变城市维护建设税附加税的地位、实行独立征收，在对名目繁多的各种城建收费进行清理的基础上，把准税收性质的收费并入城建税。扩大资源税课税范围，并对非再生性、非替代性、稀缺性的资源课以重税，以支持“环保工程”和生态环境建设；限制过度开采不可再生资源。适时出台遗产和赠与税、环境保护税等；取消固定资产投资方向调节税等与当前市场经济体制不相适应，不能对地方经济发展起很好调节和促进作用的过时税种。
　　4.积极推进相关配套改革，为地方税制改革提供良好制度环境。一是积极推进税费改革，对现行收费进行全面的清理整顿，不合乎规范、不合法的收费项目坚决予以取缔；对那些不能或不再体现政府职能的收费项目，通过市场化转为经营性收费，并对其依法征税；对那些能够体现政府职能、具有某些税收特征的收费项目，实行“费改税”，将其纳入税收范筹，扩大地方税税基。二是规范转移支付制度。坚持效率优先、兼顾公平的原则，简化转移支付方式，使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨成本，加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，完善计算公式；通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性，并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率；在完善中央政府对地方政府转移支付制度的同时，也应注重省对省以下政府转移支付制度的完善，重点解决县级财政困难，逐步缩小辖区内地区间的财力差距，这样才能确保全国地区间差距的本质缩小。
　　总之，地方税制进一步的改革与完善必须跳出修修补补的窠臼，应该在总结以往经验与教训的基础上，从规范税权划分、合理的税种设置、完备的配套措施等方面入手，形成适合我国国情的、有利于调动地方政府积极性的、有利于地方经济发展的、有利于促进我国经济腾飞的新的地方税收制度。
　　
　　注释:
　　{1}王振宇.分税制财政体制缺陷性研究.财政与税务，2006（9）
　　{2}孙开主持.财政体制改革问题研究.北京，经济科学出版社，2004.第113-114页
　　参考文献：
　　1.贾康.分税制改革的思路及政策安排.财政与税务，2006（3）
　　2.王振宇.分税制财政体制“缺陷性研究”.财政与税务，2006（9）
　　3.理查德.M.博德麦克尔.斯马特.政府间财政转移支付对发展中国家的启示.财政与税务，2006（1）
　　4.徐博闻.我国地方税体系的改革与完善.中国证券期货，2009（8）
　　5.天津财政税收科研所课题组.完善地方税体系的研究——以天津为例的探讨.天津经济，2009（11）
　　6.王碧秀.地方税收与地方经济的关系研究.农业与技术，2009（10）
　　7.宫兆峰.关于加强地方税源建设的思考.农业与技术经济，2009（4）
　　（作者单位：山西大学商务学院 山西太原 030006）
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