地方政府负债问题与对策研究

　　摘 要：地方政府负债问题应引起中央和有关部门的高度重视。文章分析了地方政府负债的形成机制、地方政府负债的规模和风险，同时提出了解决地方政府负债问题的相关对策。
　　关键词：地方政府 负债 经济政策 评估
　　中图分类号：F127 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2010）12-045-02
　　
　　自2009年下半年以来，以地方政府融资平台为代表的中国地方政府负债问题，越来越成为中国经济的一个热点问题，尤其是近期中央政府和监管部门明确表示对这一问题的警惕，有关政策态度也出现明显变化，更引起广泛关注。一定程度上，如何看待现阶段地方政府的债务问题和风险，已经涉及到对近一轮刺激经济政策的效果和经济回升质量的评价，以及对中国经济中长期前景的评估问题。
　　一、地方政府负债的形成机制
　　地方政府负债与地方政府的融资平台有很大关系。所谓融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。由于融资平台的资金使用和还款来源均为地方政府，其承担的融资本身即可视为地方债务。
　　目前地方债务问题形成的背景和机制，主要在三个方面：
　　其一，地方政府本来就不乏上项目的投资冲动，而且由于一些体制因素，各级政府习惯于直接参与和主导当地的投资活动，尤其是基建投资。有了应对金融危机的经济刺激计划，有了宽松的货币政策，自然要抓住机会“大展鸿图”，于是各种融资平台公司大量出现，各类项目纷纷上马，且规模尽可能大，有的财政配套资金与项目资金比例达到1∶10，债务率远超风险警戒线。
　　其二，地方政府长期面对资金缺口，主要是在1994年分税制改革后，国家税收收入的大部分归入中央财政，而且预算法规定地方政府不能有赤字，不能发行地方政府债券，这就与建设和直接投资的需要形成了矛盾。因此成立所谓融资平台的公司，以公司名义发债或获取银行贷款，就成了近年地方政府进行投资的主要方式，也就是地方债务形成的主渠道。
　　其三，2008年底开始，中国为了应对国际金融危机的冲击，出台了大规模的刺激经济政策，有关信贷和地方融资的政策也相应放宽，如2009年3月，央行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》要求，各金融机构要“优先保证手续齐全、符合项目开工和建设条件的中央投资项目所需配套信贷资金及时落实到位”；“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。而通知中强调的“要特别注意防止金融机构贷长、贷大、贷集中和严重存贷期限错配产生新的系统性金融风险”的要求，被部分商业银行选择性忽略。这段时期成了各级地方政府扩大融资、投资的重要机遇期，2009年地方融资平台的借贷规模暴增2倍以上，即目前地方政府的债务规模，大部分是在过去一年形成的。可见在原有的体制背景下，特殊时期的特殊政策因素，是现有地方债务问题的最直接的原因，这一点可以作为评估有关风险和前景问题的一个落脚点。
　　二、地方政府负债的规模和风险分析
　　央行的调研结果显示，截至2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。其中，很多地方融资平台没有固定的收入来源。这5.26万亿元的负债相当于2009年全国GDP的15.7％，相当于2009年全国财政收入的76.8％，地方本级财政收入的161.35％。央行的调研结果显示，很多地方政府的负债额远远超过地方本级财政收入，达到极限。
　　中金公司研究报告预计，2009年末，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万~3万亿元，2011年底达到约10万亿元。报告称，2009年底主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%，国开行和地方性金融机构占比相对较高。10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的1/3，相当于中国外汇储备的70%。
　　据《中国经济周刊》报道，中部某省有一个地级市，目前，市直政府债务总额达30.62亿元，相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。也就是说，市直可用财力即使全部用来还债，也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算，平摊到每人的政府债务约4400元。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算(即行政在编人数)计算，人均债务近11.8万元，若按人均年工资2万元计算，需要6年不发工资才能还清政府债务。
　　分析显示，2009年地方财政中，土地收入1.6万亿元，地方融资总量7.2万亿元。按照6%的利率计算，地方政府今年需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。伴随着房地产市场风险的加大，地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少，从而导致政府负债风险的加剧。
　　从地方债务的规模、超常规的增长速度和特殊的形成背景看，再加上近期政策上的收紧，可以说这方面的问题已经成了中国经济的新的不确定因素。
　　理论上说，风险集中在以下两个层面：一是银行信贷的安全风险增大。短期来说，由于投资和信贷政策的收紧，地方政府的一些投资项目可能难以继续融资，从而导致工程烂尾，进而造成银行的坏账。中长期来说，地方政府借入的资金主要投向了基础设施建设，这类投资一般都有回收期长而且低收益甚至无收益的特点，即项目本身的还款能力相当弱，主要靠财政收入偿还，而地方财政收入又是不稳定的，不仅对经济周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受着房地产市场冷热的影响。此外，极端情况下，某些地方政府违约的可能性也不能排除，这主要是因为近年地方政府较普遍地以财政对借贷进行担保的做法，严格地说在法律上是无效的。这些情况有可能成为银行体系信贷质量方面的长期隐患。
　　这里可以做一个粗略的估算：按照一般估计的目前地方政府6万亿债务总额，以及现行5年以上贷款利率5.94%，如果有关投资的建设期为20年，那么每年还款额为5206亿元，这个数字相当于2009年地方财政收入的16.3%。如果其中一半发生违约，则按照2009年银行业的盈利总额和贷款余额，银行业一年盈利减少44.6%，不良贷款率总共增加7个百分点。另外需要注意的是，从经济走势和通胀形势看，中国将进入加息周期，而且经历了2009年的大幅上涨并在政策调控压力日趋增大的情况下，房地产市场可能降温从而令政府土地收入减少，这些都会使未来的实际还款难度比以上的估算进一步增加。
　　另一层面的风险则在于宏观经济风险显现。为了偿债，地方政府需要进一步扩大投资和支持房地产，从而形成过度投资的内在动力；如果为了防止问题的扩大，中央政府的政策过度收紧，形成“急刹车”的情况，或尽管国家政策仍然审慎但具体的执行出现“矫枉过正”，就可能造成整体信贷、投资环境的逆转，给宏观经济带来“硬着陆”的风险。长远来说，如果地方政府无力还债，要由中央政府来兜底，那么不论采取增发国债还是其它形式，都会形成一笔相当沉重的财政负担，社会也可能会担心将来政府要靠加税或印钞来偿债，从而影响对前景的信心或增加通胀预期。这些都会增加我国经济的困难和变数。
　　
　　三、地方政府负债问题的解决思路
　　关于地方债务问题的前景，从乐观的一面看，这一轮地方政府的借贷投资主要在基建方面，风险主要在于中短期内可能有超前投资和过剩的问题，但毕竟长远看还是符合国计民生需要的，只是需要在一段较长时间里慢慢地消化；从国家层面来说，目前即使计入约6万亿的地方政府债务，中国的政府债务与GDP的比例也在30%左右，而美国和日本的这个比例是80%和200%左右。因此可以认为，目前中国的地方债务问题仍在可控范围之内，应不至于造成经济和金融体系的系统性危机。另一方面，我们不能忽视的是目前地方债务的主体是过去一年中形成的，其中恐怕有不少是搭了国家为应对外部冲击而采取的刺激经济政策的“顺风车”，其中难免有不少是并不符合国家发展方向和产业政策的投资，甚至违规违法的情况，这类投资对经济和社会恐怕是弊远大于利益，从债务角度来说更可能是高危的。此外，由于目前债务基数已经相当庞大，而项目投资都需要持续的后续资金，再加上为了偿债，地方政府本身有进一步扩大投资的内在冲动，这些都意味着地方债务问题即使目前仍属可控，但是具有如“滚雪球”般放大的倾向和风险。
　　因此，总的来说，对地方政府的债务问题需要客观评价，不必夸大和过度悲观，但是需要充分重视。为了防止地方政府债务问题演变为现实风险，确实需要采取措施积极予以化解。关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。在如何解决有关问题方面，以下几点值得探讨：
　　1.现阶段应以控制和规范为主，并做分类处理。对于目前的地方债务问题，国家政策不论是“急刹车”还是让其继续发展，都冒着巨大的风险，前者可能令一些长期的问题被提前引爆，可能造成信贷、投资和经济“硬着陆”；后者则会令风险继续累积，埋下更大的隐患。因此最稳妥的选择，应是对现有的债务和投资尽可能进行梳理和规范，同时对日后追加的部分严加控制。另外，具体做法上似应分类处理，即对于符合地区长远需要的基建项目，即使有超前投资和低效益情况，也应尽可能地加以保护，因为放弃的代价可能更大；但对于那些违规的和高能耗、高污染和产能过剩行业的投资部分，应坚决叫停和清理整顿。
　　2.为了解决地方政府的融资和偿债问题，财经界提出的发行地方债券和资产证券化等具体办法都可以考虑，但需要注意新的问题和风险。理论上说，和目前地方政府成立平台公司来融资的做法相比，允许其发行债券，可以让融资活动更加规范、透明，更加便于监管和控制，但需要注意的是，这种做法的前提一般是要先对地方政府的财政状况和偿债能力进行评估，偿债能力低的地方政府可能面对无法融资情况或者必须承受很高的利率。另外，对地方政府现有的资产或负债进行证券化，在理论上也是分散、转移风险的一个办法，但必须吸取美国次贷问题引发一场金融危机的教训，至少要做好有关证券化产品的监管和信息披露，特别是做好对普通投资者的保护，并严格控制杠杆，否则这种办法的结果可能反倒成了扩散和放大风险。
　　3.长远靠改革来解决问题。从根本上来说，这一轮地方债务问题的形成在很大程度上是现有经济体制的一个结果，因此最终要靠改革来解决。在这个问题上，一般认为中央和地方的分税制安排是主要症结，即地方政府只占了国家税收收入的小部分，却承担了经济建设的直接和主要责任，但是实际上这个因素不一定是最重要的。例如2009年，全国财政收入68477亿元，尽管中央财政收入占了52.4%，但在中央财政支出中，65%用在了对地方税收的返还和转移支付，而且地方财政用本级收入和中央税收返还和转移支付安排的支出达到60594亿元，占了全国财政支出的80%，也就是说，分税制未必造成地方政府实际收入和支出能力的下降。实际上，从债务结构来看，地方政府最大的资金缺口在于直接的投资方面，这就涉及到投资体制和政府的职能问题。具体地说，如果通过改革，地方政府能逐渐从直接的投资经营中退出来，而是主要承担管理和服务的责任，即使公共投资领域也可探讨政府引导和公私合营的模式，那么地方政府就可以把更多的精力放在教育、医疗、社保等民生工程上，这样也有利于减少或化解因投资活动而形成的债务风险。
　　（作者单位：中共淄博市委党校 山东淄博 255000）
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