从巴以直接谈判背后的政治动因看和谈走向

　　在美国大力斡旋下，巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯与以色列总理内塔尼亚胡于2010年9月2日在华盛顿会晤，这标志着停滞了20个月之久的巴以直接谈判艰难重启。巴以恢复直谈是各方面因素综合作用的结果，其中起决定作用的是美、巴、以三方出于各自政治需要所作的外交抉择。
　　
　　巴以和平进程步入奥巴马时代
　　
　　中东地区因其地理位置和石油资源的战略性，历来是大国的角逐场，谁控制了中东，便意味着谁易于在未来国际格局的复杂演变中抢得先机。冷战后期及结束初期，随着苏联的式微、解体，美国逐步取得对中东事务的主导权，中东促和政策则成为美国奠定和巩固其地区主导地位的优先战略。马德里中东和会启动了阿拉伯国家和以色列全面和谈的进程，而巴以和谈是其核心。克林顿政府借助和谈“列车”的惯性，在两个任期内一直积极推动巴以和谈。
　　2l世纪初的“9·11”事件改变了美国中东战略的总体部署，其中东政策的重心逐步转移到反恐、防扩散和大中东民主改造，伊拉克和伊朗核问题成为美国中东政策的切入点，巴以问题则退居次要地位。小布什政府执政期间，虽然由美国主导提出了中东和平“路线图”计划，但由于受到战略上的牵制，未能着力推动其有效实施。随着反恐战争和民主改造的开展，小布什政府奉行的单边主义、先发制人和武力推广民主并未在中东地区实现既定战略目标，反而激起了美国与伊斯兰世界的矛盾，滋长了中东地区的伊斯兰极端思想和仇美情绪，美国在该地区的软实力与执行力受到严重影响。直到2007年，小布什政府才意识到有必要对既有中东政策进行调整，寻找新的突破点，以缓和同阿拉伯、伊斯兰世界的关系。因此，美国于同年11月主持召开了关于中东问题的安纳波利斯会议，重新致力于推动巴以和谈。但2008年底以色列对巴勒斯坦加沙地带采取的“铸铅行动”使巴以和谈再度中断。
　　奥巴马以“变革”为口号，上台之初便力图塑造有别于小布什政府的中东政策，并释放积极信号改善与阿拉伯、伊斯兰世界的关系。就职第二天，奥巴马分别与巴勒斯坦、以色列、埃及、约旦等中东国家领导人通电话，表明新一届美国政府决心从任期一开始便推动阿拉伯国家同以色列实现和平的意愿。次日，奥巴马任命前参议员米切尔为中东问题特使。此后，美国副总统拜登、国务卿希托里、总统国家安全事务助理琼斯等高官纷纷访问巴以，米切尔更是频繁穿梭访问，劝和促谈。2009年5月，奥巴马在会见到访的以色列总理内塔尼亚胡时，明确提出通过“两国方案”解决巴以问题。奥巴马政府还一改小布什政府一贯偏袒以色列的做法，在犹太人定居点问题上向以色列施加了巨大压力，使以色列于2009年11月被迫宣布部分冻结定居点建设十个月。在美国极力撮合下，2010年5月，巴以双方同意以美国中东问题特使米切尔为中间人展开为期四个月的间接谈判。但因受制于小布什政府的中东政治遗产，奥巴马政府不得不把主要精力集中在伊拉克和伊朗核问题上，从而削弱了在巴以问题上投放更多资源的能力，巴以间接谈判未取得明显进展。
　　
　　奥巴马中东政策的“救命稻草”
　　
　　2010年11月，美国将迎来中期选举，民主党在选举中的成败将直接关系到奥巴马后半任期的执政能力，甚至影响到奥巴马竞选连任。美国盖洛普民意调查机构进行的民意测验显示，奥巴马就任以来支持率持续下滑，从任期第一季度的63％下降到第六季度的47.3％，这对民主党来说是个不利指标。究其原因，次贷危机、国内经济不景气、失业率居高不下、医疗改革等国内因素固然重要，外交成绩不佳也是一个不可忽视的因素，而中东事务正是其中一个重要组成部分。
　　在伊拉克问题上，奥巴马履行了竞选承诺，于2010年8月从伊拉克撤出美国最后一批战斗部队，使留驻伊拉克的美军人数下降为五万六千人。但美国为伊拉克战争付出的代价是沉重的，4419名美军士兵丧生，军费开支达7840亿美元，成为美国历史上参战军费开支仅次于第二次世界大战的战争。美国试图在伊拉克树立民主标杆从而改造整个中东的设想也彻底破灭。2010年3月伊拉克议会选举结束以来，组阁进程一波三折，各派龃龉不断，至今仍未成功组建新政府。现在的伊拉克教派、党派、民族、社会矛盾尖锐，治安形势恶化，自杀爆炸、汽车炸弹袭击层出不穷。伊拉克陆军参谋长曾表示，伊拉克政府军尚未做好完全接管该国安全事务的准备，他本人希望美国军队能够继续驻扎在伊拉克，直至2020年。因此，美国撤军并不能掩盖其伊战政策失误的事实，也难以为奥巴马的中东政策加分。
　　在伊朗核问题上，奥巴马采取了打拉结合的手法，但均未奏效。奥巴马上台后多次表达了与伊朗对话的意愿。2009年6月，奥巴马甚至在埃及开罗大学发表的演讲中表示，包括伊朗在内的任何国家，如果能信守在核不扩散条约下应负的责任，就应该有和平利用核能的权利。尽管如此，伊朗在铀浓缩、核燃料交换、核谈判等问题上仍百般周旋，拒绝作出实质性让步。为了进一步向伊朗施压，迫其就范，美国推动联合国安理会于2010年6月对伊朗实施第四轮制裁。美国、欧盟也相继出台了更为严厉的单边制裁措施。但不管美国如何软硬兼施，伊朗在核问题上始终拒绝妥协，甚至利用争取到的时间在拥核道路上小步前进。伊朗核问题已经发展为美国中东战略的一个严重威胁。
　　纵观中东热点问题，同时综合考虑美国在南亚的阿富汗、巴基斯坦采取的反恐新战略，目前能凭借美国影响力在短期内制造出外交亮点的唯有巴以问题。巴以和谈在2010年9月面J临两个重要时间点，一个是9月19日阿盟授权巴勒斯坦与以色列进行四个月间接谈判的时限，另一个是9月26日以色列部分冻结定居点建设十个月的时限。一旦这两个时限到期，而巴以间接谈判却未取得任何进展，谈判将陷入难以为继的尴尬局面。因此，在这两个时间点前将间接谈判转为直接谈判既为谈判的延续性加上“保险”，同时也可作为奥巴马外交上的一个重大成果，为民主党中期选举造势。从长远看，如果和谈取得积极成果，将为奥巴马竞选连任积蓄政治资本，也有助于改善美国同阿拉伯、伊斯兰世界的关系，缓和中东地区局势，压制中东民众的反美情绪，安抚温和阿拉伯国家，使美国可以腾出更多精力和资源去应对伊拉克、伊朗核、阿富汗等问题。
　　2010年8月20日，美国国务卿希拉里宣布邀请阿巴斯和内塔尼亚胡赴华盛顿重启旨在解决所有最终地位问题的直接谈判，并指出和谈应是无条件的，美方相信谈判能在一年内完成。巴勒斯坦和以色列均表示赞同。自此，美国为巴以重启直谈铺平道路。美国媒体评论称，这是奥巴马的一次“小胜利”。美国亲犹组织也对此予以肯定。奥巴马在中东政策上选取的突破口达到了预期效果。
　　
　　阿巴斯的无助与无奈
　　
　　在间接谈判转为直接谈判问题上，阿巴斯自有苦衷。当前，阿巴斯地位虚弱，对内不能形成统一领导，对外缺少谈判筹码，在内部和解及对以和谈问题上严重依赖外部推力，特别是在和谈问题上形成与阿拉伯和平倡议后续行动委员会之间的“审批关系”，基本丧失了在重大和谈议题上的有效自决权。
　　美国方面，为促成直谈，奥巴马向阿巴斯施加了巨大压力。巴勒斯坦高级官员向媒体透露，奥巴马曾于2010年7月16日致信阿巴斯，要求巴方参与直谈。信中共包括16点内容，其中最重要的几点是：奥巴马绝不接受巴方拒绝其转入直谈的建议；美国将说服阿拉伯国家作出转入直谈的决定；在转入直谈的情况下，美国将最大限度地遵守帮助巴勒斯坦建国的承诺；如巴方拒绝直谈，美国将不再提供任何援助；如进行直谈，美国将继续致力于延长冻结定居点建设，否则美国的帮助将十分有限；美国预想谈判将涉及1967年边界，包括东耶路撒冷、约旦河谷、死海和加沙地带等。可以看出，奥巴马的信措辞严厉，内容涉及建国、援助、定居点、边界等多项巴勒斯坦核心利益，其中有承诺，但更多的是威胁。在阿巴斯有求于美，且缺少谈判资本的情况下，确实难以拒绝。
　　从自身看，巴勒斯坦民族权力机构面临严重财政困难。由于长年战乱、地理条件等原因，巴勒斯坦经济发展缓慢，国际援助成为巴勒斯坦官方经费的一个重要来源。联合国2010年8月的一份报告显示，由于缺少国际援助，巴勒斯坦民族权力机构9月份将面l临财政危机，并无法按时发放14.8万名公务员的工资。截至2010年8月，在巴方接收的5.84亿美元国际援助中，阿拉伯国家提供的仅占22％，其余全部来自美国和欧盟。仅阿巴斯2010年6月访美时美国提供的援款就达4亿美元，可见美国对巴勒斯坦财政支持的力度及举足轻重的影响力，奥巴马在信中提到的援助问题正触及了阿巴斯的痛处。而2007年以来位于阿拉伯国家对巴援助额前两位的沙特和阿联酋，2010年都大幅减少了对巴援款的数额，其中沙特仅提供3000万美元，阿联酋未提供任何援助，这不排除它们在战术上策应美国的可能。阿巴斯曾对媒体表示，因阿拉伯国家减少援助，巴勒斯坦民族权力机构有瘫痪的可能。为了避免财政危机在巴勒斯坦内部产生破坏性影响，阿巴斯需要借助巴以复谈所营造的氛围，使各捐助方切实履行承诺，以缓解自身财政压力。
　　从巴方提出的谈判条件看，阿巴斯一直坚持以色列必须停建定居点、明确谈判应遵循的原则、确定谈判框架和时间表等，其中定居点问题的实质是领土问题，也是阿巴斯最看重的条件。阿巴斯希望通过阿盟的支持和美国的压力迫使以色列接受停建定居点的条件，从而有充足理由说服内部各派，体面地进入直接谈判。但以色列拒绝为谈判设置先决条件。这一度让美国的促和工作遇到较大阻力。考虑到奥巴马与美国犹太人的密切联系，美国亲犹组织又曾公开对奥巴马在定居点问题上向以色列施压表示不满，而民主党在中期选举中需要争取犹太院外集团以及亲犹组织和人士的支持，此时美国不便在直谈问题上向以色列过分施压，因此转而向巴勒斯坦和其他阿拉伯国家施压，迫使巴方无条件接受复谈。这在巴勒斯坦内部引起激烈争论，使阿巴斯在是否复谈问题上面临内外夹攻，左右为难的局面。阿巴斯只能一面无奈接受，一面宣称一旦以色列恢复修建定居点即退出谈判，为自己寻找台阶。
　　可以看出，对阿巴斯来说，谈判不一定有出路，但不谈，其自身政治生命则难以维系，因此同意重启巴以直谈实属无奈之选。
　　
　　内塔尼亚胡的阶段性胜利
　　
　　内塔尼亚胡是以色列政坛鹰派代表人物，曾于1996年至1999年担任以色列总理。在任期间，他在巴以问题上推行强硬路线，提出“以安全换和平”取代“以土地换和平”原则。2009年3月底，内塔尼亚胡再次出任以色列总理，并组建右翼政府。从其第一任的表现和第二任的实际作为看，同时考虑到以色列执政联盟的脆弱性，以及以色列面临伊朗核问题的严重威胁，本届政府“向左转”的可能性不大。但内塔尼亚胡执政后，却在巴以复谈问题上做足了表面文章，这是其根据不同阶段、不同层面的政治需求做出的战术选择。
　　第一，早在组阁阶段，内塔尼亚胡就曾表示以色列愿成为巴勒斯坦的“和平伙伴”。此后，他在不同场合多次提出愿与巴勒斯坦进行和谈。2009年6月，内塔尼亚胡在发表有关外交政策的演讲时更是首次表示，如果巴勒斯坦去军事化，并承认以色列是一个犹太国家，以色列愿接受一个与之和平共处的巴勒斯坦国。内塔尼亚胡执政初期作出上述表态主要出于以下考虑：首先，为实现组阁目的，需要拉拢在议会中拥有13个席位的工党，从而达到组阁所需的议席数，组成联合政府。而尊重以色列签署的所有和平协议，包括有关巴勒斯坦建国的协议，正是工党作为中左翼政党提出的入阁条件之一。其次，奥巴马一上台便紧锣密鼓地展开巴以促和行动。内塔尼亚胡提出巴以复谈正是回应奥巴马的促和努力，向奥巴马示好，同时弱化其有翼形象，以获得美国对以色列新政府的认可。再次，内塔尼亚胡主动提出恢复和谈，意在向国际社会展示一个和平卫士的形象，将破坏和平的罪名甩给阿巴斯。而要求巴勒斯坦去军事化并承认以色列犹太国家的属性，也为以后解决以色列安全问题和拒绝巴勒斯坦难民回归打下伏笔。此外，2008年底的“铸铅行动”使以色列受到国际社会的广泛谴责，外交上面临孤立局面，迫切需要采取措施缓解国际压力。
　　第二，在定居点问题上，内塔尼亚胡受到来自奥巴马政府和以色列右翼势力的双重压力。作为对双方的妥协，内塔尼亚胡于2009年底宣布部分冻结定居点建设lO个月。但就在2010年3月美国副总统拜登访以之际，以色列内政部批准了一项新的定居点扩建计划，使本已计划启动的巴以间接谈判回到原点，也使以美关系受到严重影响。内塔尼亚胡当月访美时便受到奥巴马的冷遇。为缓和紧张局面，同时为彰显以色列作为美国在中东地区战略同盟的身份，内塔尼亚胡自然不会放过在美国中期选举之际，在巴以复谈问题上高调配合美国的机会，从而顺利弥合了前一阶段以美关系出现的裂痕。
　　第三，伊朗核问题是以色列最大的战略威胁，也是当前以色列最关注的问题。伊朗总统内贾德曾放言要“将以色列从地图上抹去”，因此以色列无法容忍一个拥有核武器的伊朗在中东地区坐大。同时，伊朗拥核势必将引起地区阿拉伯国家的恐慌，并不可避免地激起一场地区核军备竞赛，从根本上改变处于阿拉伯国家包围中的以色列的战略安全环境。埃及已经开始着手为掌握核技术做准备，宣布将于2019年启动运行第一座核电站。随着伊朗铀浓缩和导弹运载能力的不断提升，以及伊朗在核谈判等问题上不断拖延争取时间，以色列的紧迫感越来越强，多次扬言要不惜一切代价阻止伊朗拥核，甚至动用武力。而这正需要得到其战略同盟美国的支持，至少要得到美国默许。因此，内塔尼亚胡有意通过巴以复谈来换取美国的支持，同时达到让阿拉伯国家，至少是温和阿拉伯国家“睁一只眼，闭一只眼”的目的。
　　第四，2010年5月31日以色列军队袭击驶往加沙的国际人道主义救援船队事件，继“铸铅行动”后再次将以色列推向国际社会的对立面。以色列受到包括联合国，特别是伊斯兰和阿拉伯国家在内的国际社会的强烈谴责，外交上陷入极为被动的局面，国际形象严重受损，并开罪了前一阶段与其关系较好的土耳其。为防止土耳其与伊朗、叙利亚等地区反以国家联手，使以色列面临新的战略威胁，同时为修复其受损的国际形象，以色列迫切需要寻机改善自身处境。美国提出的巴以直谈建议无论在政治上还是时间上都符合内塔尼亚胡的需求。
　　第五，美国宣布无条件启动直谈为内塔尼亚安抚国内右翼势力提供了政治资本。是否停建定居点一直是巴以双方在复谈问题上争论的焦点。内塔尼亚胡在该问题上受到“我们的家园以色列”、沙斯党等为代表的国内右翼势力的牵制。以色列外长、“我们的家园以色列”的党主席利伯曼公开反对将定居点问题与和谈挂钩。2010年7月，内塔尼亚胡曾在2011至2012年政府预算问题上引起利伯曼不-满，因此不愿再在定居点问题上对其有所触动，从而动摇本已脆弱的执政联盟。此外，以色列安全内阁的大多数部长也都反对继续冻结定居点建设。为说服国内顺利启动直谈，内塔尼亚胡不得不一再重申和谈将是无条件的。美国的表态使内塔尼亚胡一举三得，既挤压了阿巴斯的回旋空间，又履行了对国内的政治承诺，同时还可以保住执政联盟。
　　内塔尼亚胡执政以来一直呼吁的巴以直谈最终实现，不管其真实想法如何，对其来说都可谓政治、外交上的一个阶段性胜利。
　　
　　启而不动——巴以和谈的宿命?
　　
　　综上所述，巴以间接谈判转为直接谈判从短期看是推进巴以和平的利好因素，但从长远看，谈判仍面临诸多障碍和不确定因素。由于重启直谈只是出于有关方面短期内的政治需求，各方无意也无力从根本上解决问题，谈起来的意义远超过谈出结果的预期，因此谈判很难在一年期限内取得实质性进展，前景不容乐观。
　　美国方面，由次贷危机引发的国际金融危机对美国经济造成严重影响。美国当前在中东受伊拉克和伊朗核问题拖累，在南亚深陷阿富汗战争的泥潭，同时还要随时应对来自伊朗、朝鲜方面局部热战的可能，能够投放在巴以问题上的精力和财力都十分有限。但巴以问题不是仅通过口头谈判就能解决，需要雄厚的财力支持，仅安置回归的巴勒斯坦难民一项，就需要投入巨额资金。美国作为巴以和谈的调解人，负有不可推卸的责任。因此，美国现在的财政状况也决定了其推动巴以复谈的主要心理预期就是制造地区局势的表面繁荣，安全度过中期选举，同时稳定后方，配合自身在伊拉克和阿富汗战场进行战略收缩，达到地区战略总体平衡的目的。
　　巴勒斯坦方面，阿巴斯无力改变内部分裂局面呈长期化态势的事实。哈马斯联合其他10个派别公开反对和谈，巴勒斯坦解放组织内部也时常传出不和谐的声音，这使阿巴斯参与直谈的代表性、合法性以及对和谈成果的执行力都受到质疑。没有哈马斯割据的加沙，巴勒斯坦就不可能统一建国，因此巴以不可能绕开哈马斯而缔结真正的和平协议。但阿巴斯领导的法塔赫与哈马斯的分歧不是策略上的分歧，而是路线上的根本分歧，这在短期内是无法调和的。
　　以色列方面，只要恢复直接谈判，内塔尼亚胡的目标就基本实现，他没有更多动力去推动和谈取得实质成果。内塔尼亚胡力图使和谈成为其巩固执政基础的一枚棋子，而非压倒骆驼的最后一根稻草。虽然美国方面表示谈判应解决所有最终地位问题，但这涉及以色列核心利益，右翼色彩浓厚的内塔尼亚胡政府不可能在边界、定居点、难民回归、耶路撒冷地位、水资源等核心问题上作出较大让步，即使在比较温和的巴拉克和奥尔默特执政时期，巴勒斯坦也未通过谈判在上述问题上得到什么好处。而一旦美国中期选举结束，以色列在和谈问题上面临的压力也将得到一定缓解。内塔尼亚胡在重启直谈后一再强调，谈判应先解决以色列安全问题，再谈边界问题，避重就轻。不解决最终地位问题，任何和平协议都将是一纸空文。
　　巴以之间从未缺少和谈和时间表，从马德里和会、奥斯陆协议、戴维营会谈、中东和平“路线图”计划到安纳波利斯会议，巴以和平进程一直在艰难、缓慢地前行。此次和谈不排除会在美国“监管”下在一般性问题上取得一定成果，但在实质性问题上可能仍将面临一种启而不动的局面。目前巴以直谈面临的一个重大考验就是定居点问题。以色列在2010年9月26日部分冻结定居点建设十个月时限到期后，未宣布延长冻结限令，反而批准在东耶路撒冷新建238所犹太人住宅，这引起巴方反弹。10月8日，巴勒斯坦方面通过阿拉伯和平倡议后续行动委员会作出暂时搁置直接谈判一个月的决定，以进一步向美国和以色列施压。据巴媒体透露，阿巴斯还在会上提出巴以和谈失败的替代方案，包括寻求美国或联合国安理会承认在1967年边界内建立巴勒斯坦国，以及向联合国大会提出将未来巴勒斯坦国领土置于国际托管之下等。阿巴斯甚至提出，一旦上述努力全部失败，巴勒斯坦民族权力机构便没有继续存在的必要。巴以双方在定居点问题上的较量正逐步升温，各自退让的空间也十分有限，而包括美国、欧盟、中国在内的国际社会的促和努力仍在继续。各方如何显示灵活，消除障碍，化解矛盾，推动谈判至少从形式上不断向前推进，仍值得我们继续关注。
　　(作者单位：北京大学国际关系学院)
　　(责任编辑：李瑞