学校类型化及其法律调整

　　阿图尔·卡夫曼曾说过：“对事物的本质思考是一种类型学的思考。”对当前各类学校进行类型化的思考，可以归纳、提炼出各种类型的概念与特征，寻求适合各类型的法律制度，为相关权益人从事教育活动提供选择，并进而形成正当化、体系化的学校法律规范。
　　
　　一、类型化意义：学校法律规范的正当化与一体化
　　
　　对学校如何实现分类、规范管理，需要对学校法律规范进行一番系统的思考。类型化是法律建构生活，从而实现体系化、正当化的一种重要手段。卡尔·拉伦茨说：“法律规范并非彼此无关地平等并存，其间有各种脉络关联。”找寻这些脉络关联，其功能就在于，“诸多规范之各种价值决定得借此法律思想得以正当化、一体化，并因此避免其彼此间的矛盾。其有助于解释，对法律内的及超越法律的法的续造，助益更宏。”具体而言，类型化方法建构的学校法律规范体系其意义有如下表现。
　　1　可以较好地做到同等事情平等对待
　　法律规范的抽象性和普遍性，使其能够反复、公平地适用到相同构成要件的法律事实中。“将大量彼此不同、而且本身极度复杂的生活事件，以明了的方式予以归类，用明晰易辨的要素加以描述，并赋予其中法律意义上相同者同样的法律效果，此正是法律任务所在”。类型化方法构建的法规范体系，由于考虑的主要是“批量”发生的“类型事实”，而非零星、偶然发生的单个事实，可以更好地处理各相关主体的平衡；还可以借助这种一体化的思考方式，在法律适用中消除规范之间的冲突，避免法律规范的空白或漏洞，从而最大可能地避免当事人的行为机会主义。
　　2　便于为相关利益方提供多样的法律制度选择
　　法律规范的实质，就是在各相关利益主体之间分配权利、义务与责任，为人们共同生活、共谋事业创造法制环境。类型化的法规范体系，将不同的有关具体事物区别出一般的特征、关系及比例，并个别赋予其名称，国家通过立法固定，并为具有共同利益关系的各方主体提供合作的制度文本。从这一角度说，学校法律规范是参与学校活动的各方当事人商谈的格式条款。
　　3　容易适应社会的变化
　　法律规范调整社会生活，可借助于抽象——概念式，也可借助于类型式，但二者有重要区别。类型式是指某事物具有a、b、c、d、e特征，另一事物具有a、b、c、f、g特征，由于它们都具有a、b、c特征，就属于类型论中的同一“类型”。但如果是抽象——概念式的思考，则没有“或多或少”，只有“非此即彼”，完全一致。因此，类型式是一种中心明确、外延不加固定的相对包容性思维，其“价值首先在于：使过渡及混合类型的掌握成为可能”，这既为人们今后创造新的学校组织类型提供法律参考，不至于因为法律的空白而造成秩序的混乱，又为政府活动划定范围，防止严格规制导致创新的缺乏。
　　4　有助于学校秩序的规范、办学质量的提升
　　正因为类型化引致下的学校法律规范容易回应日益复杂的的社会生活，便于为不同需求的人提供不同的制度选择，因此也更有灵活性，更有助于学校秩序的规范、办学质量的提升。
　　
　　二、类型化探索：法律视野中的学校分类
　　
　　究竟应当如何对学校类型化，是理论和实践都需要探索的重要问题。“类型系列可以用不同的观点来建构”。这一“观点”或标准如何获得法律上的意义，是首先要解决的问题。我们可以试着从办学层次、办学目的、经费来源、管理方式、组织形式、是否营利或利润分配等角度进行分类。
　　1　以办学层次的不同，将学校分为从事初等教育、中等教育和高等教育的学校
　　其法律意义在于各类学校的办学性质、办学标准、办学任务、入学条件、学习年限、培养目标等不一致，为基本的学校法律制度提供秩序性帮助，并理清它们之间的关系。
　　2　以学生获得学历或证书的不同，将学校分为承担学历教育的学校和承担非学历教育的学校
　　学历教育指学生经过学校一定时期培养后，可以获得国家承认的学历证书；非学历教育主要是指职业培训类学校，不获得学历证书，但是经过一定的考核程序，可以获得劳动技能鉴定证书。区分二者的法律意义在于，为教育消费者提供明确的市场信息以作出最有利于自我的合理判断，并因此承担责任；另外，学生的身份不同，享受的权利和承担的义务也不一样。混淆学历教育与非学历教育，是当前学校招生欺诈中常用的手段，导致学生及其家长的利益损害，所以作此类型的规范意义较为重要。RkX9cpbwgGQl8WzW+rZrrw==
　　3　以办学经费来源为标准，将学校分为公立学校、民办学校和混合类型学校
　　公立学校指经费主要来源于公共财政投入、国有企业和集体单位与部门的投入，民办学校的经费主要来源于公民个人或其他私营性质的社会组织，混合类型学校是指学校经费来源既有政府资助，又有私营性质组织、公民的投入、捐赠或信托，还有学生的学费等。其法律意义表现在：一是明确各自学校承担的范围，公立学校更多的是为公众提供基本的均等化教育服务，民办学校和混合类型学校则更多地满足群众的个别化教育需求。二是管制规范不同，公共财政投入的学校规范性质归类于公法性质，而民办的学校规范归类于私法性质，实行自治原则。三是对学校组织形式和内部管理机制产生影响。四是学校财产剩余分配权不同，所有者将拥有学校剩余财产的最终支配权。
　　4　以治理结构的不同，可以将学校分为命令式、指定式和委托式类型
　　命令式如现在的大部分公立学校，其管理成员均由政府部门委派，执行上级命令为主要原则，指定式是指由政府指定某组织或个人管理，委托式更多存在于民办学校，民办学校的董(理)事会与委任的校长之间的关系，部分公办学校中也存在，如上海浦东的部分薄弱学校管理就是由政府与社会组织签订委托管理协议进行的。其法律意义在于：一是校长的权力来源、权力范围各不一样，二是性质有时不一样，民办学校的委托式是法律强制性规定，目的是防止内部人控制，确保学校的公共性质，三是承担的义务不一样，命令式、指定式的管理承担的更多的是法定义务，委托式承担的更多的是意定义务；四是管理人员的保障不一样，在委托式中，管理人员职权的保障更多的依靠法律，五是管理人员的产生程序不一样，委托式中管理人员要报政府部门核准或备案。
　　5　以学校是否营利和是否将营利分配给成员，可将学校分为非营利、营利但不分配、营利并分配三类
　　无论是否将营利分配给成员，既然营利，就应当按照公司法的相关规定进行定义和管理。《民间非营利组织会计制度》对非营利组织的特征进行了描述：(一)该组织不以营利为宗旨和目的，(二)资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报。(三)资源提供者不享有该组织的所有权。。区分这些类型的法律意义在于：其一，组织的资金来源上，非营利组织主要是捐赠，也有会员会务费、学费和政府的财政资助，营利组织则主要来源于举办者的投入、利润积累或股份式募集等。其二，成立基础方面，非营利更多的是基于特定财产的结合，也有部分互益性组织是基于人的信赖；营利的则更多是基于人合的团体。其三，组织形式上，非营利更多的为法人，也可以是权力能力和行为能力受限的社团组织；营利的则依照有关公司(企业)法律制度，可以是法人、合伙或者个人独资。其四，公开义务及其程度方面，非营利学校由于享受到了更多的政策优惠，因此公开的义务很重，要求也很苛刻；不仅要在校内向师生公开，更要向主管部门和社会公众公开。营利性学校如果不涉及公开募集资金，可能更多的是向内部成员公开，在法定范围内向主管部门提交报告，但营利性学校如果公开募集资金，则必须遵守上市公司有关信息披露等一系列义务。其五，服务费率的规制。非营利组织显然受到更为严格的限制，大多为政府制定价格或免费，营利性学校则有更大的灵活度，采取的方式也是政府指导价居多，甚至是基于双方自愿达成的服务价格。其六，法律规制的性质。营利学校更多地受私法、经济法的约束，非营利组织更多地是受公法及其政府部门的规制。其七，管理人员的资格、权利、义务、责任，非营利学校管理人员义务既有章程中的规定，也有法律的直接规定和政府的自由裁量，其只领取报酬且受规制；营利性组织管理人员的义务更多的是内部约定，法律规定更多的是一些基本的禁止性义务，除了报酬，可能还有利润。其八，监督主体，非营利学校的监督主体更多来自外部，教育行政部门、检察官和税务局都将介入；而对于营利性学校，监督更多来自内部，即组织内设立的监事，政府在当事人无争议时不介入，当然也会有外部监督，主要是教育和税务部门。这种类型中各方的权利义务看上去各不相同，但都必须满足每个类型的学校遵循权利义务对等、充分保护学生权益、促进学校发展等要求。
　　6　以组织独立性的不同，可将学校分成法人、非法人类型
　　法人为独立的主体，有独立的意志、独立的经费、独立的机构，独立承担法律责任。非法人如互益性的财团组织，筹备期间的学校等，其法律地位不独立。区分的法律意义在于：其一，组织类型不同，其承担的法律义务和责任不同。其二，法人相对于成员而言是独立的主体，但其成立条件比较严格，非法人则与成员关系密切，处于不独立状态。其三，法人虽然独立于成员，但成员滥用其地位谋取私益、损害公益时，须揭开法人面纱，追究相关人员责任，非法人虽然不独立，但其灵活性和成员的个人名誉、声望有时也能赢得社会信任，承担起应有的社会责任。
　　
　　三、类型化后：学校类型创新的可能
　　
　　学校类型化有利也有弊，需要妥善处理。一是无法涵盖类型的处理：(1)针对特定事项的学校，如城市的民工子弟学校、为解决成人识字而成立的夜校等，这些学校将随着时间和政策的变化，逐步归入当地公共教育体系或消亡，(2)针对特殊学生开设的学校，如实验学校、智力超常或艺术体育特长的学校，可以类型化，但设立应当有严格的审批，以免对教育公益性产生影响；(3)为自考助学服务的学校，这些学校的设立与管理规范需要进一步细化；(4)成人教育学校；(5)网络教育学校。这些类型处理，可以在法律规定中采取单列条文，授权行政部门制定相关细则。
　　二是类型化中问题的处理：(1)民办学校中的“合理回报”的性质问题。当初的政策意图是在“营利与非营利”中间寻找到第三条道路，但从当前民办学校的现状来看，“营利与非营利”的类型化制度设计可能对民办学校的发展是促进而不是阻碍。这对学校法律规范理论和实践建设来说都需要认真探讨。(2)非营利学校与非营利组织的法律规范类型，是合一设计还是分别设计，分别设计时又如何做到同等对待。(3)营利性学校的一整套相关制度还需要进一步探索。对教学辅助类的学校性质机构，其自治的边界何在，管理机关可否以“素质教育”这类政策性文献而减少其数量或少发甚至不发办学许可证。(4)学校名称的规范问题。校名的构成、批准程序及其权益保障等还较少有法律进行规范。(5)学校法律规范类型化后人们创造性的激发与保障问题。如何为有志于从事教育的人提供更为宽松的法律政策环境，如设立学校可不可以有非法人这种类型的存在，义务教育阶段的公立中小学校是否为独立法人等。对不同类型学校中各方主体的权利、义务、责任和学校的投入、标准、运作等进行精致的法律设计，构建起学校法律规范体系，从而促进依法治校、依法治教的进