人口老龄化背景下的北京城市规划

　　摘要： 人口老龄化程度的日益加剧已深刻影响到城市规划的制定。本文以首都北京为例，总结了北京人口老龄化的现状特点，梳理了北京原有城市规划与人口老龄化需求矛盾。在此基础上，从空间布局、养老设施等五个方面提出了老龄化背景下北京城市总体规划需要改进的方向。
　　关键词： 人口老龄化；城市规划；北京
　　中图分类号：C913.6；TU984
　　
　　人口老龄化已经成为20世纪末以来世界范围内的重大社会问题。自1999年我国进入老龄化社会，老龄化也已成为我国经济社会发展中带有全局性、战略性的问题，并深刻、全面的影响着我国各个领域。北京作为我国的首都，人口老龄化程度位居全国前列，不仅如此，北京市老龄人口数量还在急遽增加。由于老年人口对公共服务等规划设施的要求较为特殊，所以老龄人口的日趋增多对当前以年轻型社会为主导的城市规划提出了严峻挑战。可以说，城市规划如何才能更合理的满足日益增多的老年人口的需求，已成为北京市当前迫切需要研究解决的问题。
　　
　　一、北京人口老龄化的现状特点
　　
　　（一）老龄化程度远远高于全国平均水平
　　北京市在1987年就已进入老龄化社会，而全国进入老龄化社会的时间是1999年。从1949年到2008年，我国老年人口由4154万增长到16900万，增加了307.7%，年平均增长速度为2.28%。而北京市从1950年到2008年，老年人口由15.3万增长到210.2万，增长了14.2倍，年平均增长速度为4.7%。2008年，60岁及以上老年人口已占到全市总人口的17.7%，而全国仅为12.8%，由此可以看出，北京市人口老龄化程度远远高于我国总体水平，并且增长速度也远远高于全国平均水平。
　　（二）老年人口数量巨大且呈加速度增长
　　1953年人口普查时北京市老年人口数为17.4万，1962年普查为48.3万，1982年普查为79.1万，1990HzGsoA4SKam+43vtRtNyANdJLFXkz6tz1Ryss4KUnQE=年普查为109.4万，2000年普查为187.13万人，在短短四十多年的时间北京市老年人口数量增长了10倍之多。2008年底，北京市60岁以上常住老年人口就已达到243万，占常住总人口的14.9%。据北京市人口老龄委预测，2010年以后，北京市老年人口将进入加速增长阶段，预计以每年3.4%的速度增长，这种态势将会一直持续到2035年左右，届时，老年人口将达到550万人左右。
　　（三）人口老龄化与高龄化同步增长
　　北京市人口老龄化在不断加速增长的同时，人口高龄化也在不断加剧。北京市80岁及以上的高龄老年人占总人口的比重从1982年的0.63%上升到1990年的0.85%，再上升到2000年的0.97%，达到13.2万人，分别是1982年和1990年的2.3倍和1.4倍。到2007年底，这个数字又有明显增加，已占到总人口的2.3%。由此可见，80岁及以上的高龄老年人在总人口的比重将伴随着老龄化程度的加速呈不断上升趋势。可以预言，随着生活条件的日趋改善，医疗科技水平的提高，高龄老年人的数量还将持续增加。高龄老年人的不断增多，意味着对公共服务设施提出了更高的要求，特别是对一些托老所、专业护养型养老院提出了更多、更高的要求。
　　（四）老年人口地区分布不平衡
　　从北京市各分功能区看，首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的60岁及以上老年人口数量分别为44.7万人、94.5万人、45.8万人和25.2万人，分别占全市老年人口总数的21.27%、44.96%、21.79%和11.99%，以城市功能拓展区最高、其次为城市发展新区。从60岁及以上老年人口占总人口的比例看，首都功能核心区比例最高为19.7%，其次为城市功能拓展区为18.2%、生态涵养区则位居第三位为15.6%，最低的为城市发展新区为15%；四个功能区的80岁及以上老年人口占总人口的比例的排序与60岁及以上老年人占总人口比例排序吻合，即首都功能核心区、城市功能拓展区、生态涵养发展区和城市发展新区，分别为3.7%、2.1%、1.9%和1.7%。这说明，首都功能核心区是老龄人口及高龄老年人口分布比重最高的地区，向外围周边地区则依次降低；城市功能拓展区则是北京市老年人口数量最多的地区，而向中心区和外围周边地区老龄人口数量都逐步减少。
　　
　　二、北京原有城市规划与人口老龄化需求矛盾
　　
　　（一）原有城市规划对老龄化趋势的预见性不足
　　北京城市规划在制定过程中已对老龄化社会的到来做了一定的预见和安排。然而，这种预见性却远远不足。2005年北京市出台了《北京城市总体规划（2004-2020）》，文中对公共服务设施做了一定的规划。为深入落实这一规划，北京市在2006年出台了《北京市居住公共服务设施规划设计指标（2006年）》，明确提出增设老年人生活服务设施等社会福利类设施。这次规划以第五次人口普查统计的60岁及以上老年人已占全市人口的12.5%为基础，预测到2010年老年人口将达到15%以上，2020年将达到20%以上，并根据这一预测对提高养老设施做了进一步规划，养老院从“02指标”的5万人/处调整为3～5万人/处，并提高了千人指标，此外，规划中提出要增设老年活动场站、托老所等设施，并由“02指标”的5～10万人/处调整为5万人/处。然而，从目前情况看，老年人口所占的比重已经远远超出预测的结果，老年公共服务设施所规划的这些指标也已经完全不能满足日益加速的老龄化的需求。
　　
　　（二）养老机构空间布局与全市老年人口分布矛盾突出
　　北京现有养老服务设施与老年人口的分布区域形成了空间错位。从整体上看，城四区养老服务需求巨大，而机构数量和床位严重匮乏，城四区百名老人拥有的养老床位数不到0.5张。而偏远区县，如房山、平谷、怀柔、密云、延庆等则相对过剩。从具体的区域分布上看，城区（东城、西城、崇文、宣武）、近郊区（朝阳、海淀、丰台、石景山）、远郊区县（其余十个区县）三个区域内每百名老人拥有养老床位数分别为0.29张、1.4张、3张。从入住率来看，2008年，北京市床位合计39994张，有22846名老人入住，入住率为57.1%。造成如此低的入住率，主要原因之一就是由于养老服务机构整体布局不够合理。中心区一床难求，而偏远区县床位则少有问津。
　　（三）养老服务机构和设施总量短缺，有效供给不足
　　截至2008年底，北京市养老服务机构共有336所，床位总数39994张，入住老人22846名。与同为直辖市、国际大都市、人口老龄化、城市发展存在城乡差距的上海市相比，北京市养老服务机构总量短缺特征十分明显。“十五”末，上海市百位老人平均拥有床位数已经超过2张，并计划到2010年前，达到3张，北京市到2008年底每百名户籍老人平均拥有养老床位数仅有1.9张。养老服务机构和设施总量短缺，可以说，北京城市规划中没有足够的预留供给这些养老服务设施。
　　
　　三、老龄化背景下北京城市总体规划需要改进的方向
　　
　　随着老龄人群的逐渐增多，北京城市规划应从老年人的实际需求出发，按照老年人的生理、心理和社会特征来规划和建设属于他们的居住环境，以弥补年老者减退或丧失的各种机能，改善当前居住环境中存在的种种缺陷和不足。主要改进方向体现在以下几点：
　　（一）加快养老设施的总量规划与建设
　　按照北京市提出的“9064”的养老格局推算，到2020年，北京市机构养老的人数将达到14万人，2035年将达到18万人。截至2008年底，北京市养老服务机构共有336所，床位总数39994张，平均床位数119张，平均床位使用率为61%。北京市也计划今后每年增加1万张床位。照此发展速度推算，到2020年预计实现养老床位数16.5万张。如果按照2008年底61%的入住率测算，2020年养老机构实际只能够满足10.1万人入住，与14万人的需求量还有很大的缺口。因此，未来北京城市总体规划中应留出足够的空间开展养老机构的建设。
　　
　　（二）实行“市内异地养老”，统筹养老机构空间布局
　　根据与市老龄委的座谈调查，短期内要解决养老机构空间布局与全市老年人口分布的矛盾是不现实的。主要原因是，北京城区土地和空间资源的约束加大了养老机构空间布局调整的难度，在主城区范围内已无法再进行大规模的养老机构建设来满足密集老年人群的需求。鉴于这种现实情况，下一步北京城市规划在养老机构上的规划布局思路可调整为：在主城区外围，以郊区为重点，建设新的养老机构，通过增量调整，扩大全市养老机构的总量供给，吸引老年人群市内“异地养老”，即在郊区新建现代化养老机构，推动老年人群 “市内异地养老” 。在具体布局过程中，应实施差异化发展战略。东城、西城、崇文、宣武要充分挖掘本区域潜力，大力开发闲置资源，发挥现有机构存量功能，保障本区域养老服务基本需求得到满足；朝阳、海淀、丰台、石景山、通州、昌平、顺义、大兴养老服务机构以普通型、护养型为主，在满足本区域养老服务需求的同时，拓展服务对象，扩大服务区域；房山、门头沟、怀柔、平谷、密云、延庆养老服务机构在保障本区域养老服务需求的同时，应充分利用自然条件及区域优势，引导社会力量投资建设高档型养老服务机构。
　　（三）规划种类健全的养老机构，满足不同档次养老人群需求
　　从收费标准看，养老机构又可分为高中低三个档次。随着人们生活水平的不断提高，高档养老机构需求会有所增加，然而，目前北京市人均月工资只有3000元，退休费达到每月3000元以上的老人只占少数，又由于这一群体大多是从艰苦年代成长起来的，消费意识较为淡薄，直接造成了高档养老机构床位空置率较高的局面，如表1所示。以北京市最大的公办民营大型养老机构——汇晨老年公寓为例，这里软硬件设施十分齐全，房内配备有液晶电视、电磁炉等家电器具，园区内还设有超市、社区医院、室内外温泉泳池、健身房、娱乐室等，周边环境也十分雅致，但由于价格较贵，床位使用率仅为28.65%。而中低档养老机构由于收费低、服务也相对到位，但由于盈利水平较低，床位数目也较少，往往供不应求。因此，在规划建设中，政府应大力发展中低档养老服务设施，以满足收入水平较低的老年人群的养老需求，而对于高档养老服务设施在布局上也应留出适当的发展空间，并配有针对高级和高档型养老服务机构的发展建设规划，但在运作机制上，政府应引导社会力量进行投资建设，以满足养老服务的市场需求。
　　从养老服务的类型来看，养老机构提供的基本上是照料型服务，而对半自理和不能自理的老人所需要的养护型服务供给不足。实际上，目前困扰很多家庭的养老问题是半自理和完全不能自理的老人得不到照料。家庭没有人力和条件给予老年人充分的照料，而养老机构普遍不愿接受半自理或不能自理的老人，或者是收费太高，普通家庭无法承受。因此，在未来北京城市规划中，北京市应重点规划建设护养型养老服务机构，不断提高全市护养型养老服务机构和护养型养老床位比例，改善养老事业的功能结构。同时，坚持以“全面关怀、重点照顾”为理念，不断推动老年福利服务由“补缺型”向适度“普惠型”转变，建立与老年人多层次、多样性需求相匹配的服务供给机制。
　　（四）健全多方位的养老配套服务设施
　　养老配套设施是养老机构的重要组成部分，也是养老机构正常运营的重要保障，同时，完善的配套设施也能给老年人提供温馨的居住环境。然而，北京市在规划过程中还没有充分考虑养老设施的配套，这与北京市老龄人口的快速递增是不相适应的。并且在利益的驱使下，老年人社区公共活动场所特别是公共绿地正被开发商改为其他用途，面积越来越小，难以满足老年人的交流活动的需求。在未来的城市规划中，尤其是针对占有绝对比重的居家养老服务设施更应加强规划建设，一方面，应建立一种面向老龄化社会的，富有弹性的控制性规划指标体系。在规划过程中有必要建立起适应未来人口结构变化的弹性规划机制，针对人口老龄化程度的不断加深，规划指标应设计成弹性取值，不同时期采取的老龄化程度采纳上位指标、中位指标或下位指标，并采用弹性控制方式，将部分现存基础教育设施作为远期文化、体育设施预留用地，满足规划期末老龄群体的需要。另一方面，社区服务设施建设应纳入城市规划和土地利用规划，并统筹考虑各类设施的设置。规划部门应重视在城市建设中依托社区居家养老新的发展需求，研究制定住宅小区居家养老配套设施的总体要求及控制性详细规划，将其纳入到整个城市规划与建设体系之中，同时，有关部门在审批建设项目时，应把居家养老配套设施作为小区建设的必备项目严格加以审批等等。
　　（五） 规划建设便捷、安全的适老型居住环境
　　完善适老型住宅外环境设计和改造。在道路设计中，适度提高无障碍道路设计的比例，一方面，要为老年人提供有利于发挥自理能力的居住条件，另一方面，在老年人居住建筑与公共绿地及公共服务设施之间应提供一条或多条无障碍通道，为老年人提供广泛参与社会活动的机会。同时，应加强适老型住宅房型与室内细节设计和改造，主要包括卧室、厨卫、地面、扶手等室内具体细节的设计，这些设计应充分考虑到老年人生理、心理的变化所产生的对住宅的特殊需要。
　　
　　参考文献：
　　[1]北京市老龄办.《北京市2008年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》.
　　[2]曲莉，冯贵申.试论人口老龄化对城市规划的影响.辽宁经济管理干部学