城乡经济社会发展一体化新格局形成机制探略

方辉振

（中共南京市委党校，南京210001）

城乡经济社会发展一体化新格局形成机制探略

方辉振

（中共南京市委党校，南京210001）

形成城乡经济社会发展一体化新格局，不仅要依靠以市场为导向的、以工业化、城市化为基础的聚集扩散机制和自由流转机制，而且必须建立以政府为主导、以规划政策制度为手段的统筹协调机制和均衡决策机制，以及城镇化与新农村建设的互促共进机制。

城乡经济社会发展一体化；聚集扩散机制；自由流转机制；统筹协调机制

党的十七大报告提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求。十七届三中全会《决定》把这一要求进一步具体化，从深化体制改革的角度，提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，并从城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业市场和社会管理六个方面，对如何形成城乡一体化发展的体制机制，做出了具体部署[1]。可以说是抓住了当前和今后一个时期我国经济社会发展的主要矛盾，是一项具有全局意义和长远战略意义的重要任务。本文认为，形成城乡经济社会发展一体化新格局，主要应有如下五大机制。

一、聚集扩散机制

历史表明，城乡一体化的形成首先是在工业化带动下,农村要素向城镇的积聚过程,而后是一个由城镇向农村的扩散过程,积聚与扩散的协同作用促进着城乡经济社会结构的转变,实现城乡一体化[2]。

在经济活动和人口流动不受限制的条件下,工业化的加快促使一些区位条件较好、经济基础和创新能力较强的城市逐渐成为区域经济的中心和枢纽,成为区域经济发展的增长极。它们迅速吸引城镇和农村的人口、资金、技术等向这里汇集,并在极化效应的推动下迅速成长。当中心城市增长到一定规模时,过度集中引发的各种城市问题开始出现,与城市有限空间的矛盾日益突出,如城市地价高涨、基础设施能力供给不足、生态环境恶化等,城市经济活动需要在空间和功能上重新配置。在市场和政府的共同作用下,中心城市开始优化自身的产业和功能结构,一方面通过经济协作、技术扩散、企业搬迁等,将一部分生产要素、经济活动以及管理服务职能等,外迁到基础条件较好和有要素优势的城镇;另一方面,城镇和农村符合中心城市产业结构调整需要的要素和产业积聚进来。这种双向的流动逐渐调整了中心城市、城镇和农村的功能分布,形成一个符合各自不同资源禀赋特点的、高效的产业分工和职能协作体系。

一般情况是,中心城市把制造业分散到周边的城镇,自身产业结构高度化,从物质生产中心转向先进服务中心,表现为知识集约化和经济服务化;在城镇承接从中心城市迁移过来的部分职能的同时,从农村向城市聚集的一些中小企业因逐渐增加的城市级差地租,也在城镇集中,城乡企业的聚集又吸引着劳动力在这里集中,结果使这些城镇成为就业和居住的集中地,这又必然要求增强和延伸中心城市的服务功能。在人口及生产要素聚集在城镇后,留下了广袤的土地和稀疏的村落,从而为土地的规模使用,村落和乡镇的整合创造了条件,这又为工业反哺农业，城市带动农村提供了动力、奠定了基础,有利于实现城乡的平衡发展。

伴随着经济的一体化,城乡之间的联系逐渐扩展演化为更为复杂的社会联系,也使城乡成为一个高度关联的社会体。当特定区域内的各个城镇和城乡间真正形成了地域上的交叉和渗透,经济社会功能的互补协同,经济社会一体,城乡互促、三次产业协调发展时,彼此间的良性互动即成为区域经济社会发展的直接动因,当这种依存关系强大到一定程度时,城乡就成为一个在经济、社会、生活文化等各方面高度一体化的整体。

二、自由流转机制

上述可见，城乡经济社会发展一体化，是以工业化、城市化为基础的聚集扩散机制发生作用的自然而然的过程和产物。它是通过城乡之间生产要素的自由流动和城市对乡村的辐射带动，逐步缩小城乡经济发展水平的差距，进而使城市和乡村形成一个相互渗透、相互融合、高度依赖、共同繁荣的整体系统的过程，因而它是以城乡要素的自由流动和自然转换为前提条件的，是由市场经济发展的客观规律决定的。

城乡要素包括基础要素(土地与建筑)、人口与劳动力要素、生产资料与生活资料要素、资金要素、科技要素、信息与管理、文化观念等要素。基础要素是城乡要素流转的载体,人口与劳动力要素为人流，生产资料与生活资料要素称为物流，资金要素流动为资金流，科技要素、信息与管理、文化观念为“软件流”。城乡通过人流、物流、“软件流”、资金流等,促进城乡二元结构的转换和城乡之间的协调发展。城乡要素流转的方向、方式及程度受市场调节机制和宏观调控机制制约。市场机制主要通过供求关系变化和价格涨落，调节要素的城乡流转，它是从个体利益角度调节城乡经济的运行过程。宏观调节机制是从社会经济发展的全局出发，利用经济杠杆促进经济稳定增长和结构优化，实现城乡社会经济协调发展。工业化、城市化过程不仅是城市第二、第三产业的发展过程，而且也是通过市场机制调节其生产和消费，把稀缺资源配置到最需要部门的过程，同理，农业现代化不仅要引入现代生产要素即先进技术,而且也要通过市场优化配置生产要素，从这个意义上说,城乡经济联系与互动的本质就是市场化,市场机制是城乡经济联系与互动的基础，市场力量是冲击城乡二元经济结构与城乡分割制度壁垒的主导力量[3]。由城乡要素自由流动转换机制主导下的城乡一体化是市场经济条件下内生的过程，它主要通过城市企业自身的发展，自发地吸引着部分农村富余劳动力到城市就业，或者通过农业和农村的自身发展，自发地吸引着城市先进要素的流入。在这里，农村富余劳动力的转移以及城市要素向农村的流动都是一个基于城市企业和农民双重自主选择的市场机制调节的结果，是市场内生的互动机制。

城乡一体化的城乡要素自由流动转换机制，必然是符合市场经济运行规律的。除了城市对农村富余劳动力的就业吸引外，城市企业要将先进生产要素流转到农业、农村投资，就必须具备两个基本条件：一是农业和农村领域要有比较优势，有社会平均利润率可获取，或在农业和农村领域投资有较高的预期回报率（至少是正的大于贷款利率的资本收益率）；二是农业、农村基础设施等公共产品和公共服务供给较充足，农业和农村投资环境较好。由于城乡一体化的城乡要素流动转换机制主要是基于效率和效益目标的，这就必然在城市要素向农村流动转移中体现着资源优化配置的要求。换句话说，在城乡要素流动转换机制作用下的城乡一体化的路径，是一个城乡资源重新进行优化配置的过程。这个过程，只有在农业、农村地区能够保证获得社会平均利润率时才表现得十分活跃。所以，现实的经济发展中，如果要有效发挥城乡要素流动转换机制的作用，就必须为其创造良好的投资环境和能获取较高投资回报率的经济基础与制度保障[4]。

三、统筹协调机制

缪尔达尔认为,在市场经济体制中,回流效应大于扩散效应居于主导趋势,自由市场力量的作用使经济向区域不平衡方向发展是一个内在的趋势,这种趋势越强化,农村也就越贫穷。克服地区间不平衡需要弱化回流效应,强化扩散效应。但是如果弱化回流效应是以削弱发达地区的发展为代价的,那将使扩散效应失去前提和基础。拉尼斯-费景汉的二元结构理论认为，由于资本的稀缺和劳动力的富足，工业部门的扩张不会自然而然地带来农业部门的发展，反而有可能导致农业部门的停滞和萎缩。因此，形成城乡经济社会发展一体化新格局，不仅要依靠以市场为导向的、以工业化、城市化、市场化为基础的聚集扩散机制和自由流转机制，而且必须建立以政府为主导的、以规划政策制度为手段的统筹协调机制。

首先是规划引领机制。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。统筹城乡发展，推进城乡发展一体化，科学规划要先行，需要将城乡交通网络建设、农村城镇化、农村基础设施建设、城乡产业主体布局与培育、农村环境和设施建设纳入城乡统一建设规划，以推进城市要素向城镇和农村的外溢。同时，应根据城市、城镇和农村的不同特质和比较优势，在三个区域布局和培育不同的产业集群，并形成三个区域的产业链接，建设城乡有机联系的工业集中区和农业集中区，鼓励城市涉农企业将加工环节延伸到城镇和农村，促进农村工业化和农业产业化。

其次是政策导向机制。调整财政支出结构，将公共财政覆盖到城镇和广大农村地区，促进城乡公共产品和公共服务的均等化，为城市先进生产要素和产业向农村的转移提供基础条件。一是政府应在公共财政投入上彻底消除对农村的歧视性政策，实现城乡公共财政的统筹统支。二是加快农村公共产品和公共服务的投入与建设步伐，缩小与城市的公共产品供给差距。三是鼓励城市先进生产要素向农业和农村流动。从根本上改变农业和农村落后面貌的基本途径是引入生产要素特别是先进要素。根据舒尔茨的分析，传统农业转变为现代农业需要三个方面的投入：一是物质资本；二是人力资本；三是高产作物。因此，改造农业和农村关键要解决好这些要素足够投入农业和农村的体制机制。要清除针对农民的包括就业、教育、卫生、医疗、社会保障等在内的各种歧视性政策，为城市生产要素无障碍地到农村投资创业、经营农业和居住以及农村剩余劳动力向城市转移创造良好的条件，以确保在农业、农村地区投资能够获得社会平均利润率。财政金融政策应当通过财政信贷支持加强农业投入，提高农民素质，增强农业、农村自身发展能力和对城市辐射的承接能力。还可通过减免税收、财政补贴、信贷支持等手段诱导和激励城市优秀人力、资本、技术和信息等先进生产要素到农业、农村投资，以降低纯市场机制主导下的成本和风险，促进城市对农村的内生带动机制的形成。

第三是制度保障机制。制度上的一体化是“城乡一体化”的基础和保证，制度在制定和执行过程中的“无歧视原则”是建立公平公正的社会运行机制的前提条件。一是建立城乡统一的公共服务制度。特别要尽快形成有利于加强“三农”的国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，健全农业投入保障制度。要调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，切实把国家基础设施和社会事业发展的重点转向农村，不断缩小城乡公共服务差距。二是建立城乡统一的劳动就业制度。要消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。要加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制；要公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度。三是建立覆盖城乡的社会保障体系。就是要统筹考虑城乡社会保障制度，逐步将各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字方针。四是建立城乡一体的社会管理制度。要建立城乡统一的户籍管理制度，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所（含租房居住）或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，全面促进人力、智力、资金等生产要素的优化配置和有序流动。要建立城乡统一的行政管理体制，把政府有关部门社会管理和公共服务的职能由城市延伸到农村，建立城乡均等化的公共服务保障体制，健全基层自治组织，推进管理有序、治安良好的和谐社区、和谐村镇建设。五是建立城乡衔接的资产产权制度。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场；建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益；改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权，农民的宅基地应可置换，使农民及其家属能够安心迁入城镇工作生活。

四、均衡决策机制

必须指出，要真正做到城乡规划建设一体化、政策制度实施一体化，从而形成城乡经济社会发展一体化新格局，更为根本的是必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的规划和政策制度的格局。因为长期以来，城乡发展规划、产业政策、财政金融政策及各种制度设置都是由城市单方面决定的，而农民不仅没有其话语权，更没有其决定权，甚至连其知情权、参与权都没有。简而言之，规划、政策和制度是由城里人决定的，而不是与乡下人共同制定的。这完全是一种城市偏向的失衡决策机制，也是我国城乡二元体制及城乡二元结构长期存在且难以改变的深层根源。

诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森曾指出贫困不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化，是农民利益集团的缺失。究其原因，美国经济学家奥尔森认为，农民缺失政治力量归咎于因居住分散而导致集体行动中过高的沟通成本，以及由于单个农民的产品只是农业产出的微小份额，因而造成搭便车现象[5]。在我国现实的经济社会生活中，农民利益集团的缺失，必然导致没有任何部门对农民负责，没有任何组织去代表、维护农民的利益，农民在国家政治体系中的投票参政权不断弱化。这使得在我国国家公共政策、经济社会制度及法律法规的制定过程中缺少农村、农民利益代表的制衡，城市居民则在其制定过程中处于十分有利的地位，使得城市偏向的政策法规制度形成甚至不断强化。因此，只有建立起农民利益集团，增强农民在国家政治体系中的投票参政权，使农民在国家规划、政策和制度制定过程中拥有更多的知情权、话语权、参与权和决定权，形成统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制，才能真正制定出有利于形成城乡经济社会发展一体化新格局的规划、政策和制度。业经十一届全国人大三次会议表决通过，并自胡锦涛签署第27号主席令起施行的“城乡按相同人口比例选举代表”的规定说明，我们正在走向真正的城乡一体化。

建立和发展农民利益集团，首先，要减少农民数量，提高农民素质。农民数量的减少可以节省农民利益集团建立过程中的交易费用，使得农民利益集团更易建立。为此必须大力推进工业化、城市化，改革城乡户籍制度，推动农民市民化，提高农民素质，提高农民的民主法治意识和参政议政能力。其次，要提高农民组织化程度，发展农民利益组织。在社会现阶段，各个利益集团能够从社会利益总量中分到多大的份额，一方面取决于各自的社会地位和贡献，另一方面取决于他们的组织程度及参与决策程度。维护农民权益最关键的就是提高农民的组织化程度。所谓农民的组织化,是指农民为了更好地实现、保护和促进自身的经济利益和提高自己的社会政治地位而联合起来形成各种经济和政治组织的行动和过程。这种农民组织主要是由农民自发组织的，或者是农民在政府的推动和支持下组织的,但参与主体主要是农民，目标在于更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障功能。第三，中央政府要承担更多的责任。政府应为农民利益集团的成长、发展创造良好的制度环境，促使其在法律允许的范围内良性发展。但这很可能并不符合城市方面的利益要求，会遇到城市方面的消极抵制。所以，推进城乡经济社会发展一体化必须与推进城乡政治发展一体化相结合才能取得实效[6]。

五、互促共进机制

城镇化和新农村建设是相互依存和相互促进的。城镇化是新农村建设的依靠力量，新农村建设是城镇化的有效途径,二者之间有着密切的内在逻辑联系：中国农业人口比重过高,通过迁移城市吸收一部分农村人口是新农村得以建成的前提；建设新农村对农业生产和农村教育的重视和加大投入,是防止农村人口增长过快、盲目涌入城市的重要保障,从而为城镇化持续健康推进创造条件。城镇化和新农村建设的互动关系表现在，城市化进程带动新农村建设，新农村建设加速了城市化的进程，城市化进程和新农村建设是实现共同富裕、缩小城乡差别的有效途径。

城镇化和新农村建设可以形成互促共进机制。在当前我国促进城乡经济社会发展一体化的背景下，城镇化是城乡一体化进程中的城镇化，新农村建设是城乡一体化进程中的新农村建设。无论是城镇化，还是新农村建设，二者都统一于城乡经济社会发展一体化的伟大实践中。其有利条件一是国家统筹城乡发展，并且把重点放在破除城乡二元体制上。这样能够使城市和农村两者各自的发展优势得到互补,避免由于两者相互分割和自成一体发展造成的城乡关系严重对立和城乡矛盾日益激化。二是通过新农村建设,实现农村的城市化,是符合我国现实国情和时代需求的城市化道路。农村城市化是我国现阶段实现城乡资源共享、优势互补的有效途径,也是缩小城乡差别并最终走向城乡一体化的根本途径。

因此，加快城镇化与建设新农村，双轮驱动，是推进城乡一体化发展的两条主线。即系统推进新型工业化道路——“城市带动”的发展主线，以“产业带动”作为城乡一体化发展的动力，以“信息带动”作为城乡一体化发展的先导，以“要素带动”作为城乡一体化发展的依托，以“政策带动”作为城乡一体化发展的保障；全面建设社会主义新农村——“乡村联动”的发展主线，以“科学规划”作为新农村建设的长效保证，以“新型农民”作为新农村建设的主体力量，以“现代农业”作为新农村建设的首要任务，以“农村组织”作为新农村建设的现代服务体系，构建平等和谐的城乡互动关系。

[1]中共中央.关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报，2008-10-19.

[2]张建华洪银兴.都市圈内的城乡一体化[J].经济学家，2007，（5）.

[3]陈晓红.基于经济地域运动理论的城乡一体化研究[J].生产力研究，2007,（5）.

[4]丁忠民.城市带动农村的“自然性”与“强制性”测度[J].改革，2008,（4）.

[5]王敏.我国城乡收入差距：基于城市偏向制度视角的研究[J].中共南京市委党校学报，2008,（3）.

[6]方辉振.形成城乡一体化新格局的三大关键[J].理论前沿，2009，（4）.

F12

A

1002-7408（2010）05-0021-04

方辉振（1958-），男，安徽歙县人，中共南京市委党校工商管理教研部主任，经济学教授，研究方向为社会主义经济结构及三农问题。

[责任编辑:张亚茹]