论民生问题严峻挑战背景下的政府职能定位

陈灿

（中国人民大学，北京0872）

论民生问题严峻挑战背景下的政府职能定位

陈灿

（中国人民大学，北京0872）

当前我国民生问题面临严峻挑战，为有效化解各种社会矛盾，保障人民的合法权益，真正实现社会和谐，需要政府职能重新定位，积极完善社会政策，维护公平正义，创新反腐机制，确保权力在阳光下运行。

腐败问题；利益集团；服务型政府；民主法治

我国民生思想源远流长，孔子视“裕民”为仁政：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”；《尚书五子之歌》指出“民惟邦本，本固邦宁”；《左传庄公三十三年》强调“政之所兴，在顺民心”；《孟子梁惠王下》则提出“忧民之忧者，民亦忧其忧”；孙中山更指出“民生就是人民的生活—社会的生存,国民的生计，群众的生命。”[1]在现代社会中，民生问题尤其突出表现在法治是民生之基、民主是民生之本、公平是民生之源，诚信是民生之魂。当前我国已进入社会转型的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给发展进步带来巨大活力的同时，也带来了一系列社会矛盾和社会问题，住房、医疗、公平、法治、就业、社会保障、公共卫生、国民教育、贫富差距、道德诚信等等，成了百姓日常生活密切关注的问题，如果民生问题得不到及时解决，将对整个社会的安全造成极大的危害。而这些隐患的背后与各级政府的管理制度有着密不可分的关系，为了保证中国社会的安全运行，必须加快政府职能的转变，健全民主法治，激发社会活力，确保社会安定有序。

一、当前民生问题面临严峻挑战

1.腐败问题依然十分严重。当前腐败问题几乎成了影响和破坏社会和谐的头号死敌，它的泛滥严重损害着党和政府的公信力，激起群众怨恨，加深社会矛盾。在经济上，腐败现象破坏市场经济制度,影响经济建设效益，危害和谐社会物质基础建设，严重扰乱和直接破坏社会主义市场经济秩序；政治上，腐败现象损害党和政府的廉洁形象，削弱党的执政能力和政府的公信力。腐败行为践踏了党的纲领，亵渎了党的宗旨，损害着党和政府的声誉和威信，玷污了党政机关的整体形象，败坏了整个社会风气，削弱党的执政能力；社会上，腐败现象破坏社会公正，践踏人民群众的民主权利，侵害群众利益，加剧各种社会矛盾,动摇执政党的执政基础，破坏社会稳定。从2006年起，人民日报和人民网连续4年进行的网络调查，民众对腐败问题的关注除2007年排名第二外，其他三年均为第一。在新华网、新浪网“两会”联合调查中，“进一步加大反腐倡廉力度”也是排名第一，[2]尽管我们的反腐败取得了一定的成绩，但离民众的期待还有距离。2009年11月16日人民论坛网推出的“盛世危言：未来年最严峻的个挑战”的专题调查显示，未来年项挑战中排名前三位的是“腐败问题突破民众承受底线”、“贫富差距拉大、分配不公激化社会矛盾”、“基层干群冲突”。腐败问题已经突破民众承受底线，意味着民众对腐败问题的容忍达到了一个临界点，也意味着腐败已经成了一种严重的社会危机。[3]胡锦涛说：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大历史任务。”将反腐败提高到关系到党的“生死存亡”的高度，足见党中央对反腐败的紧迫感和腐败危害的危机感。

2.民主法治建设滞后。有法不依、执法不严、违法不究，一些地方政府部门滥用权力，以权代法，司法的公正和独立经常受到来至权利部门的掣肘和左右。司法部门、行政部门内部的腐败案件时有发生，2009年查处的副部级高官就有朱志刚、黄松有、陈同海、宋勇等18人。相当多的行政执法部门简单粗暴执法，破坏群众的合法利益，严重败坏党和政府的形象。个别地方党的监督、部门内部监督，纪检机关的监督形同虚设；媒体舆论的监督受到严重的控制和压制；有些地方政府对来自社会的监督要么是置若罔闻，要么是消极应付，甚至是颠倒是非，打击报复。河南灵宝市政府千里追踪抓王帅，内蒙古鄂尔多斯吴保全案就是典型的以权代法，干涉公民的合法监督权的案例。老百姓的正当的利益诉求得不到满意的解决，合法权益被随意侵犯的现象时有发生，致使民怨沸腾继而酿成群体性事件，群众冲击政府机关或是集体上访。2009年发生的“躲猫猫”、“欺实马”、“巴东女侠”、“石首事件”、“开胸验肺”、“钓鱼执法”等案件严重扰乱了社会秩序，败坏了社会风气，降低了各级党政机关在群众中的威信和权威。处于转型期的中国，尤其需要稳定的社会秩序，要“保障群众的知情权、参与权、表达权、选择权、监督权”，需要我们更加重视民主法治建设，切实解决民生问题。

3.一些地区基层社会矛盾突出。社会转型时期的中国各种矛盾凸显和叠加在一起，在城市，企业改制、职工下岗、拖欠工资、大中专毕业生就业、拆迁安置、城市管理等问题经常引发各种矛盾；在农村，土地承包流转、土地征用、水源林地之争、矿山开采、环境污染、村委会换届选举、干部作风等问题很容易挑起冲突，甚至酿成群体性事件。2008年是群体性事件多发的一年，瓮安事件、孟连事件、陇南事件、重庆出租车罢运、三鹿奶粉事件、襄汾溃坝安全事故等等成了百姓和媒体关注的焦点，成了影响人民生活及社会安定和谐的一个个缩影。根据2005年的《社会蓝皮书》披露，从1993年到2003年间，中国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。在改革进程中，社会利益的多元化，必然带来利益的碰撞和深层矛盾，但是部分干部对群众的呼声麻木不仁，对群众的疾苦不闻不问，更进一步积累、激化了社会矛盾。如何在利益格局的调整过程中，切实加强和改进社会管理，统筹协调好各种利益关系，妥善处理好各种利益矛盾，不仅直接关系到社会稳定和谐，而且直接关系到巩固党执政的社会基础。

4.城乡发展不平衡越来越大。农业在我国经济社会发展的各个阶段上均处于举足轻重的地位,改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大，再缩小再扩大的过程：1979-1985年，随着农村经济体制改革的率先推进，城乡居民收入比由1978年2.57：1缩小为1985年的1.8：1；1986-1994年随着改革的重点由农村转移到城市，城乡居民收入差距趋于扩大，1994年上升到2.86：1，超过了改革初期的水平；1995年由于农产品涨价，城乡差距重新缩小，但1997年以后城乡差距再次连年明显扩大。2005年全国农民人均纯收入为3255元，城镇居民可支配收入为493元，两者的收入比为3.22:1。2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年；而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元，是改革开放以来差距最大的一年。2008年延续了这种扩大趋势，城乡居民收入比由上年的3.33∶1扩大为3.36∶1，绝对差距首次超过1万元。[4]统计数字显示：%的富裕人群收入占全社会收入份额的45%，其中最富的1%人群的收入竟然达到全社会份额35%，而最低收入的%人群在全社会收入份额中只占1.4%；社会收入差距的基尼系数显示我国已经超过0.4的“警戒线”，到2007年已达到0.473，到了“高度不平等”状态。20%的高收入和20%的低收入户的倍数也在不断增大，城镇是8.9倍，农村是6.7倍，平均在7到8倍左右。[5]农民占全国人口的60%以上，城乡非均衡发展还继续惯性发展，逐步扩大的城乡差距不可避免地影响了整体经济的发展速度和质量，并带来政治、社会等很多方面的问题，这显然不利于社会的和谐与稳定。

5.区域间差距问题突出。当前，我国区域间社会收入差距问题已经比较突出，如果这个问题解决不好，必将妨碍社会的和谐。2008年全国社会状况抽样调查结果显示，住房、物价、看病、收入差距和失业是最突出的社会问题。城镇居民更关注“就业、失业”和“住房价格过高”，农村居民认为“看病难看病贵”则是急需解决的迫切问题。从地区差异看，东部地区对“住房价格”、“环境污染”和“社会治安”等矛盾的关注度高于中西部地区；而中部地区的居民认为“养老保障”很值得担心；西部地区的人觉得“看病难看病贵”和“收入差距大”让人非常担忧，2006年的调查结果显示，西部地区最高收入群体和最低收入群体的差距扩大了20%。[6]区域间收入差距的不断扩大带来一系列不良后果。低收入地区的物价虽然比较低，但其生活质量也相应偏低，居民在当地支付相对便宜的费用，只能享受低水平的医疗、教育、基础设施和社会保障。而随着区域间的人口流动日趋频繁，低收入地区居民会到发达地区看病就诊，其子女也会到发达地区享受高等教育，这时他们需要用低得多的收入来支付与发达地区居民相等的费用，压力倍增。此外，区域间收入差距也不利于留住人才，大量优秀人才往往想方设法离开这些地区。缺少高质量的人力资本，经济发展难以快速发展，其结果就是“富者越富，穷者越穷。”收入差距过大会影响贫穷群体的心理平衡，导致社会认同度下降，大大增加社会消极情绪，造成社会不安定。

二、切实转变政府管理职能的建议

1.增强忧患意识，夯实服务宗旨。2009年9月《共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出“世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。全党必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心，恪尽兴党之责，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞。”当前，人民群众对中央践行“科学发展”、“和谐社会”抱以厚望。然而，从近几年民众心目中，政府的公信力和美誉度，从中央到地方，从地方到基层，呈现逐级下降态势。要彻底改变这种现状，需要我们的政府在社会治理中充分体现人文关怀，赋予每个社会成员和谐宽松的社会制度、社会生活和工作环境；要善于倾听群众呼声、体察群众情绪、反映群众诉求和关心群众疾苦；要始终将最广大人民的根本利益作为一切工作的根本目的和最高标准,想群众之所想、急群众之所急、办群众之所需,以全心全意为人民服务为根本宗旨；要将人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应,作为检验政府管理成效的根本标准，彻底改变政府漠视群众利益，滥用警力、不作为、胡作为、乱作为行径，确保信息公开和透明，确保权力在阳光下运行，真正实现权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

2.规范政府职能、优化服务体系。一是优化政府职能和权力配置：要进一步调整政府的职能定位,在抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会治理和公共服务职能，推进各项社会事业全面发展。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，使政府的社会管理和公共服务职能切实得到强化。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，使政府有更多的精力用于社会管理和公共服务。二是转变社会管理和公共服务方式：要逐步从主要依靠政府管理转向政府治理与社会服务相结合，特别是政府要鼓励和引导社会公众以多种形式参与社会管理和服务，大力倡导志愿者参与公益事业和社区服务；从以行政管理手段为主转向经济、法律手段与依法行政相结合；不断提高社会管理效能，改进公共服务质量。三是健全社会治理和公共服务体系：包括健全应急管理、社区服务、社会组织管理、流动人口管理、环境治理和公共安全的目标、责任、程序、范围、监督考核办法等,促进社会管理规范化。在最低生活保障、基本医疗、基础教育、社会救济与社会福利等方面，健全均等化的基本标准和保障措施。

3.吸纳社会参与，推进信息公开。一方面要通过各种渠道和方式，保证人民群众依法参与社会管理，确保人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到落实；另一方面又要深入开展法治宣传教育，引导公民主动运用法律来维护自己的权利，自觉按照法律的要求履行自己的义务。要发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域的投资兴办。发挥行业协会、商会、联合会等团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展，发挥各类基金会关爱社会、服务大众的积极作用。引导各类社会组织加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为，承担社会责任，提高自律性和诚信度，增强透明度和公信力。致力于建立和完善正常的利益表达和博弈机制，推进政务信息公开，保障政府响应民众诉求、司法公正、弱势群体的权利救济，保障传统媒体和互联网的舆论监督，推进基层民主，揭露和制止基层官员扼杀民众表达和新闻监督的行为，保障中央政令畅通，增进社会和谐，保障社会稳定。

4.加强法治建设、推进司法公平。政法机关的性质、特点、职责和任务，决定了其工作必须紧紧围绕构建社会主义和谐社会的总目标。在感情上要贴近群众、理解群众，坚决维护群众的合法权益，妥善处置群体性事件；在方法上要联系群众、服务群众，积极反映群众的合理诉求，推动问题的解决；在工作上，要坚持“三个慎用”，审时度势，相机行事，妥善处置，和谐解决。要树立依法独立行使职权和接受监督并重的观念，加强执法规范化建设和司法体制改革，推进司法民主，落实宪法和法律规定的政法机关分工负责、互相配合、互相制约的原则，强化对诉讼活动的法律监督，维护司法公正，推进执法公开，严格监督，推进惩治和预防腐败体系建设，确保严格执法、文明执法。坚决查处违法违纪行为，坚决清除害群之马，切实维护司法机关和政法干警的良好形象。

5.建设责任政府，增强民主决策。建设服务型政府关键在于深化改革，创新体制机制，完善各项政策。各级地方政府应?进一步解放思想，大胆改革创新，紧紧围绕建设服务型政府，不断推进政府的改革和职能转变。建立公共服务业绩为导向的干部人事制度、建立中央对地方的公共服务问责制，其意义在于防患于未然与惩前毖后，惩罚只是手段，预防才是目的。倘若问责制只是事后责任追究，缺乏从源头抓起的事前预防等相关制度与之配合，则不仅不能防患于未然，也难以根治于长远。一方面，要不断增强科学民主的决策观念，提高决策的科学化和民主化水平；另一方面要加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证。同时，要完善重大决策制订规则和程序，建立健全决策责任制度，对不依法定权限，违反法定程序，损害国家、集体利益和公民合法权益的决策行为，要追究相关人员的责任。[7]在政绩考核的进程中，要引入公民和第三方参与等考核办法，以提高考核的独立性、可行性和公正性。

6.创新反腐机制，权力阳光运行。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加强对领导的廉洁从政和廉洁自律教育，依纪依法查处和整治领导干部利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益问题。严肃查办滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件，严肃查办商业贿赂案件和严重侵害群众利益案件，严肃查办群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件。加强工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域专项治理。健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制，努力推进官员财产申报和监督制度。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。推进反腐倡廉制度创新，坚持用制度管权、管事、管人，提高反腐倡廉制度化、法制化水平，深化司法体制改革，加强对司法活动的监督，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，推进司法独立的改革，保证司法公正、公平、公开。

[1]孙中山选集[M]北京：人民出版社1981：802.

[2]樊夫.反腐连年位列两会关注之首说明什么[N].新京报，2009-02-28.

[3]王占阳,王海光,易宪容,汪玉凯.未来十年你我面临的挑战[N].人民论坛2009-12-21.

[4]郭晋晖.中央将大幅提高粮价08年城乡差距首破万元[N].第一财经日报,2009-01-16.

[5]财政部最新统计显示%富裕家庭占据居民全部财产45%[N].京华时报,2009-12-11.

[6]陆学艺,李培林.2009年中国国社会形势与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

[7]吴奕新.在改革中大力建设服务型政府[J].南方论坛，2008,(1).

D63

A

02-7408（20）05-0015-03

2009年河南省社科联重点调研课题结项的部分成果（HNSSKL-2009-45）。

陈灿（1974-），男，河南固始人，中国人民大学历史学院全日制在读博士研究生，中共河南漯河市委党校党建部副教授，主要从事党建、政治史研究。

[责任编辑:王润秋]