国外反腐败的基本经验探析

●宋 婷

国外反腐败的基本经验探析

●宋 婷

腐败问题在世界各国都是一个十分复杂、极其敏感的政治问题和社会现象。世界上多数国家和地区都致力于反腐败工作，有不少好经验值得总结。认真梳理和研究这些经验，对我国的反腐倡廉建设会提供一种很好的借鉴。

国外；反腐败；基本经验

一、注重立法反腐

法律具有强制性和刚性的特点，世界各国都十分重视立法建设，特别注重反腐立法，力图通过立法的形式来界定和惩治腐败。

1.制定详尽的反腐法律法规。美国自1883年以来先后出台了 《政府行为道德法》、《联邦贪污对策法》、《有组织勒索、贪污贿赂法》等数部法律[1]，形成完备的廉政法律体系。德国的法律细到官员15欧元以上的礼品必须上报都有明确规定。早在20世纪初叶，北欧国家就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。瑞典于1919年、1962年、1978年制定和完善了《反行贿受贿法》。芬兰在20世纪20年代制定了《公务刑法》。丹麦则在其刑法典的有关章节中明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范，对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。新加坡在1960年颁布了该国第一部《防止贪污法》，此后又根据形势变化的需要对其进行了多次修改，从而使其更加完善，且更具可操作性。同时，新加坡政府还推出了《公务员惩戒规则》，这是对《防止贪污法》的补充。1988年又出台一部专门惩治腐败犯罪的程序法——《没收贪污所得利益法》。日本在反腐败立法过程中非常注重所制定法律、法规的针对性和实用性。如为加强对公务员群体的监督，日本除在《国家公务员法》中明确规定了廉洁自律条款之外，还针对其执掌公共权力的工作特性，制定了《国家公务员伦理法》等廉政法规;日本反腐败的相关法律主要属于实体型反腐败法，单就受贿行为的形式判定，日本法律就细分为单纯受贿、受托受贿、事前受贿、事后受贿、加重受贿、斡旋受贿和第三者受贿等。

2.严格执法利剑惩腐。在惩治腐败行为时，很多国家可以说是剑锋所指，所向披靡，真正做到了“执法必严”。在新加坡，事无巨细均有章可循，有法可依，并“严”字当头。公职人员哪怕循私接受一罐咖啡、一盒香烟、吃一顿饭都被视为违法，都要受到惩罚。新加坡《没收贪污所得利益法》对贪污受贿更是作出了严厉的惩罚规定。公职人员一经查实为贪污受贿，不仅要处以5—7年的监禁，而且还要处以最高10万美元的罚金，还要没收无法说明来源的一切财产，同时没收本人的公积金和退休金。该国环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。原国家发展与建设部部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳，新加坡贪污调查局发现他两次受贿50万元，但他拒不承认，最终在铁证面前畏罪自杀。芬兰在长期的实践过程中形成了一套严格的法律、法规。虽然芬兰从未有过专门的反腐败法和反腐败机构，但却从宪法、刑法、民法和公务员法等不同层面，对腐败行为加以限制和纠正，绝对禁止公务员利用职权谋取私利。公务员接受金钱、珠宝、家电、低利息贷款、免费旅行等都可被视为接收贿赂，甚至接受荣誉头衔或有关部门推荐也可能被视为受贿。公务员如果被指控受贿，罪名成立，将被立即免职。

二、建立独立、权威的反腐败机构

在任何国家，专门机关都是反腐败斗争的主力军。一套高效、独立而权威的反腐败机构，一支精干而廉洁的反腐败队伍，是有力地打击和预防腐败的必要条件。加强反腐败专门机关的独立性和权威性，是当今国外反腐最显著的特点。一是直属最高层领导。只有从体制上使反腐败机构摆脱其他机关的牵制和干扰，才能落实惩治腐败的法律措施，有效地打击腐败行为。近年来，世界许多国家和地区加强了反腐败的机构建设，其基本趋势就是专门机关的独立性越来越强。新加坡的反贪污调查局曾经先后隶属于4个不同的部门，但效果都不理想。1970年后，反贪污调查局直属总理领导[2]，总理的支持保证了它顺利地开展反腐败工作。不论是在东方国家，还是在西方国家，在反腐败斗争中取得成功的机构都有一个共同特点:国家权力核心在哪里，反腐败机构就直接从属哪里。二是自成体系，不受地方势力干扰。当代许多国家包括联邦制国家，倾向于采用中央主导型的反腐败模式，建立一个全国性的、独立于地方政府之外的反腐败侦查系统。美国在中央设立联邦调查局，对一切滥用职权的官员的行为均有调查权；建立了遍布全国的侦查网络，同时也重视同地方部门的合作，注意中央与地方在资金和技术上的相互补充。三是保障反腐败专门机关顺利开展工作。职权上，赋予其特别侦查权。以色列的国家审计长办公室对政府机关包括军事机关等涉及公共利益的一切领域，拥有广泛的调查权(如秘密监视)和查处贪污行为的手段。经费上，保证专门机关的活动经费。在一些西方国家，反腐败专门机关的经费预算由议会单列，保证活动经费充足，而且能够直接申请议会拨款，数额不受限制。人员上，建设素质高、待遇优厚的反腐败专业队伍。专业队伍的素质是提高反腐败工作效率的基础。所谓素质高，主要是政治觉悟高、专业水平高和工作能力强。一般来说，要建设高素质的专业队伍需要两个条件:一是有优厚的待遇吸引人，二是有良好的机制选拔人。

三、注重制度反腐

制度具有稳定性、全局性和根本性的特点，是遏制腐败的基础工程。纵观国外特别是西方发达国家的反腐历程，都十分重视相关反腐制度的建设。

1.完善公务员制度。西方国家大多采用了公务员制度，并把廉政的原则贯彻其中，从而保证了公务员队伍具有较高的整体素质。新加坡较早地采用了现代公务员制度，通过公开考试，择优录用，科学考核，量绩晋升，有效地堵塞了人事管理制度上的漏洞。

2.财产申报制度。财产申报制度又称阳光法案，是指公职人员按法律规定，在一定时期内向政府有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，然后由主管机构予以审核。当今世界反腐倡廉成绩突出的国家，一般都根据本国国情制定了财产申报制度。早在1766年，瑞典就规定公民有权查看官员（包括首相）的纳税清单。美国则以1978年的《政府道德法》为法律框架，经20世纪八九十年代的数次修改，最终形成一套较为完善的财产申报制度，根据制度，联邦政府中所有三个分支机构的高级政府官员必须公开个人财产。韩国的《公职人员财产登记制度》则规定，担任公职者必须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况，如发现任何隐瞒、谎报和转移财产的行为都将受到法律惩处。财产申报制度通常具有明确而详细的规定，以便于监察机构审核官员的廉政状况、公众监督，提升政府的廉洁形象和公众威信。事实证明，哪个国家的财产申报法律规定得细致、执行得严格，哪个国家的腐败现象就比较轻微。

3.保护举报人制度。各国政府制定专门法规，鼓励和保护公民参与反腐败斗争。从理论上说，公民有表达政治观点的权利，同时也有打击违法犯罪的义务，但是在实际生活中，大多数举报人会遭到打击报复 (对美国233位举报人调查的结果显示，90%的人因此受害)[3]。所以，近年来许多国家通过立法或其他手段保护举报人。美国在1989年颁布的《举报人保护法》已经成为其他国家仿效的对象。墨西哥采取了如下措施:允许和鼓励公民来人、来函、使用公开的免费电话线路，表达他们的控告和建议;设置专门机关对说明真实身份和联系地址的人，必须给予适当的答复。

4.高薪养廉制度。新加坡政府制定了完整的《中央公积金制度》，规定所有参加社会工作的人员包括政府公务员、企业职员、一般工人都必须参加公积金制度。一个公务员每月可获得月薪40%的公积金，工作时间越久，所得积蓄越多。据统计，高级公务员(司局级)到55岁退休时，公积金总额大约有80—90万新元，相当于人民币400—500万元。[4]如果在职时廉洁奉公，没有贪污腐败和违法行为，退休后，全家生活富裕，安居乐业。但是，新加坡法律规定，凡是有贪污、受贿等违法行为者，一律全部撤消其公积金。日本为公务员提供了优厚的工资福利待遇，以防止其因经济窘迫而进行渎职腐败。日本公务员工资标准的基本原则就是要高于民间企业职工的工资。此外，国家还给公务员提供廉租金住宅，如果是居住自家房子，还可享受住房补贴。日本公务员可以享受诸如交通补贴、单身赴任补贴、配偶补贴、抚养补贴及寒冷地带补贴等多种津贴。退休时可以根据职务和工龄，领到一笔可观的退休金，同时每个月还能领取相当于在职工资50%到60%左右的养老保险金。这些丰厚的工资福利待遇免除了生活后顾之忧，有效地激励了公务员保持清正和廉洁的工作作风。

同时，清廉国家非常注重制度之间相互配套，相互支持，注意避免了规定间的冲突。如新加坡公布《防止贪污法令》打击贪污腐败，又制定中央公积金制度，围绕公积金制度，又完善了国家公务员个人与家庭申报制度，再相应完善了股票账户检查制度，金融实名制度，公务员行为日志制度等，具有良好的操作性。

四、强化监督制约

为了加强政府廉政建设，大力与腐败作斗争，国外许多国家都建立了较为完备的监督网络，其主要的途径和类型包括“三权机关”监督、舆论监督、社会公众监督等监督类型。

1.“三权机关”监督。指的是立法机关的监督、司法机关的监督和行政机关的监督。在西方发达国家里，议会、司法机关、行政机关三者之间的权力制衡，为国家廉政的发展提供了制度上的条件和优势。

2.舆论监督。在世界各国的反腐败中，媒体的监督作用历来都巨大而深远，新闻媒介被称为国家立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”，是社会系统的信息通道。许多腐败案件在新闻媒体的追踪报道下得到了查处，即使没有被查处，也会使腐败者声誉大降，支持率下跌，政治生命受到威胁。新闻媒介在反腐败的斗争中发挥着两大职能:“警犬”职能和“鼓手”职能。所谓“警犬”职能就是指国外的一些重大腐败案件大多是被新闻媒介披露出来的。如美国的“伊朗门”丑闻、日本的利库路特案等。所谓的“鼓手”功能就是指腐败分子不仅害怕新闻媒介警犬般的嗅觉，而且害怕新闻媒介的宣传会引起广大民众的关注和愤怒，并督促国家专门机关有效地开展侦查、控诉和审判活动。

3.社会监督。个人可以通过各种形式行使个人监督权利。在芬兰，任何公民都可依法自由检举和揭发政府官员的违法行为，这具有非常有效的震慑作用。瑞典的法律中“公民有权查询政府文件”的法律条文，极大地便利了媒体和公民有效地去调查官员的所作所为。

五、突出教育预防，注重廉洁文化教育

国外在反腐倡廉中，把教、防、惩三项措施互相结合，并特别注重教育预防。芬兰的年青人进入公务员系统，第一项最重要的教育就是从政的清廉，弄清腐败的界限，即接受礼品或请吃的上限。新加坡、澳大利亚、美国、法国、德国等许多国家都有完善公务员的国家培训制度，培养廉洁观念，履行廉政宣誓。一些国家的学校教材把预防腐败职务犯罪作为重要内容，并通过出版、传媒、培训班、研讨班、上级对下级的谈话等多种形式进行经常的廉政教育。澳大利亚监察机关用20多种语言下发各种小册子与卡片，向群众宣传什么是受贿，如何举报，并公布举报电话，使家喻户晓，人人皆知。新加坡政府在1991年正式发表了《共同价值观白皮书》，提出“忠孝仁爱礼义廉耻”八德作为新加坡人的具体行为准则。其中，廉耻就是廉洁奉公，反对各种形式的腐败。此外，新加坡政府还专门设立了公务员学院和培训中心对公务员采取定期培训措施，加强政治思想教育。新招聘的公务员必须首先接受训练，在职的公务员每年也必须有一两周的轮流进修，政府有关部门对公务员要进行考察和评价，每年底召开全国公务员评奖大会，表彰先进人员，通过激励教育的方式来增强公务员的廉洁从政意识。

六、创新反腐形式

科学有效的反腐形式是推进反腐败的重要推手。近年来国外特别重视反腐的形式创新，其中较典型的有：其一，国与国之间反腐技术培训和信息交流与腐败犯罪资产追回。其二，腐败案件污点证人作证豁免。针对腐败犯罪的高智能、高隐秘、无直接受害人、痕迹证据少的特点，鼓励参与或曾经参与腐败犯罪的人，提供证据信息揭发他人犯罪、帮助破获案件，主管机关承诺对其不予起诉或者减轻处罚，从而大大提高了腐败案件的侦破效率、减少了反腐成本。其三，廉政测试。也叫“廉政陷阱”。即通过设置圈套，监视行贿者，对被测试对象实施“贿赂”观其结果，以此法来测试对象的廉洁程度。此举已为《国际反腐公约》所认定并推广。其四，主动出击。即利用多种手段、广泛实施正常信息收集，对某些官员的贪污受贿进行可能性分析，然后调查收集证据以确定犯罪的方法等。

[1]许云昭.把反腐倡廉建设放在更加突出的位置[J].红旗文稿，2007，(23).

[2]刘守芬，李淳.新加坡廉政法律制度研究[M].北京:北京大学出版社，2003.157.

[3]谢鹏程.国际反腐败经验值得借鉴[J].廉政瞭望，2006，(12).

[4]王秀芬，王艳宁.世界主要国家反腐败经验对中国预防腐败的启示[J].河北学刊，2008，(7).

作者系中共黑龙江省委党校党建专业硕士研究生

■责任编辑：周奕韵

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