地方政府融资平台之困

■张道刚

地方政府融资平台之困

■张道刚

“收紧地方政府融资平台对二三线城市的影响已显现，部分融资平台资金出现了短暂缺口现象，并进而在一定程度上放缓了基础设施建设的进度。”当一位地方官员说出上述这番话时，一直备受诟议的地方政府融资平台乱象，随着近期政策密集出台,似乎预示着这一问题的解决基本告一段落。

然而，问题并非如此简单。

地方政府融资平台的产生与演变极其复杂。从某种意义上说，融资平台是地方政府“天才”般的创造。1994年分税制改革后，由于财权与事权的不匹配，加之承担的事务愈加繁重，地方政府不得不另辟蹊径，包装出一个“独立法人主体”的融资工具——城投公司等地方融资平台。而其融资来源大部分是向银行贷款，主要依赖政府财政担保、土地抵押。2008年末，中央政府推出4万亿经济刺激计划，更是对地方政府通过融资平台大幅举债起到了推波助澜的作用。短短一年多时间，地方政府融资平台遍地开花，一片“春意盎然”。截至2010年6月末，全国总共有8000多家地方政府融资平台，仅县级融资平台就有4907家，贷款余额为7.66万亿元，存在严重偿还风险的贷款占比23%，意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。

显然，地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。无论是土地抵押还是收益权抵押，都是在透支政府未来的收入。因此，决定地方政府融资平台命运的轮盘开始旋转。2010年6月10日，国务院出台“19号文”,要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，此文被称为“指导原则”；8月19日,财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发“通知”，对国务院“19号文”相关概念进行了更细化的规定，此文被称为“实施细则”。若按国务院“19号文”要求，对于很多融资平台公司而言是致命打击，这意味着有大量的二三线城市融资平台会被清理掉。

一时间，山雨欲来风满楼。带有浓厚“历史背景”的地方政府融资平台，将何去何从？换言之，身处整治风暴漩涡中心会面临怎样的生死大考？

事实上，从6月10日“19号文”出台之后，地方政府的质疑之声就不绝于耳。其理由是，由于地方融资平台的资金链往往是一个连环扣，因此一旦资金流出现问题，将在一定程度上影响在建项目的进展。特别是在2008、2009年大量项目开工的背景下,其后续巨大的资金需求来源问题并没有得到解决，若没有新的融资渠道，出现“半拉子工程”就在所难免，而这恰恰是中央和地方都不愿看到的结果。

经过一番博弈后，“实施细则”的出台令很多地方融资平台暂时松了口气。在地方融资平台整个链条中，土地是最为关键的因素，此次“实施细则”没有触及土地这一融资平台的命门，也体现了中央对于地方政府融资冲动是以“疏”为主，而不是一味地去“堵”。

问题是，关闭一扇窗口的同时，应打开另一扇窗口。此轮清理风暴掀起之后，如何拓宽地方融资平台的多元化融资渠道,以解地方资金之渴，一时成为关注焦点。在多番博弈之后，地方终于盼到了被称之为“改革性文件”的《关于地方投融资平台公司发行债券有关问题的通知》。这标志着陷入停滞中的城投债终获开闸。而城投债一直以来就被市场视为“准市政债”。可以预期，市政债也会随后推出。这也是“两难抉择”下的无奈之举，其指向就是填补清理融资平台之后的资金缺口，为地方政府融资平台预留一条新的出路。

重启城投债抑或发行市政债就能破解地方政府融资平台之困吗？答案是显而易见的，单单规范地方融资平台的运作方式并不能完全解决问题，其根本之策是地方政府融资平台要实行战略转型，即融资平台要有自身造血功能，有产业支撑，要回归法人本位。