论民族自治地方政府的生态环境管理自治权

王乐宇

论民族自治地方政府的生态环境管理自治权

王乐宇

民族自治地方政府的生态环境管理自治权是指民族自治地方的人民政府依照《宪法》、《民族区域自治法》、《环境保护法》和其他法律规定的权限,根据本民族、本地区的政治、经济和文化的情况和特点,自主地管理本民族、本地区的生态环境建设事务的一种特定的行政权力。民族自治地方政府生态环境管理自治权的内容较为广泛,经全面实施取得了非常显著的成就。为了实施可持续发展战略,与时俱进,民族自治地方政府应针对其生态环境管理自治权的不足之处积极加以改进,以更好地实现生态环境管理职能,推进民族自治地方生态环境建设事业的良性、长效发展。

【作 者】王乐宇,内蒙古财经学院副教授,中央民族大学在读博士。呼和浩特,010051。

民族自治地方人民政府;生态环境管理;自治权;改善举措

长期以来,我国民族地区的生态环境因单纯追求经济效益而遭受了严重破坏。西部大开发战略实施以来,西部民族地区的生态环境虽有所改善,但积重难返,积债难偿,生态环境的恶化、劣化趋势难以在短期内得到有效遏制,生态系统的净化功能、调节功能、循环功能、再生功能及承载功能呈继续弱化趋势。这不仅对我国西部民族地区的经济发展形成严重制约,也使中部和东部地区的经济发展受到极大牵制,就全局意义而言,必将危及国家可持续发展的通盘战略。所以,为了国家整体意义的经济发展、民众和谐、社会进步,西部民族地区必须加强生态环境建设,使恶化、劣化的生态环境较快得到有效改善。

由于我国实行民族区域自治制度,民族自治地方的自治机关依法行使自治权,故自治权如何行使、行使得如何将事关民族自治地方各项建设事业的成败,生态环境当然也概莫能外。民族自治地方的自治机关包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。由于后者是国家行政机关,是前者的执行机关,事无巨细,职责繁冗,最贴近人民群众,故在一定层面上发挥着更为直接和重要的作用。因此,民族自治地方的生态环境自治权既包括其人民代表大会的生态环境自治权,也包括其人民政府的生态环境自治权,而后者的职责范围涵及纷杂、具体的行政管理领域,故在某种程度上更加凸显出重要性,值得学者们去仔细研究。

一、民族自治地方政府生态环境管理自治权的基本内涵

我国多项现行法律法规对民族自治地方的生态环境保护、治理、建设做出了具体规定。《宪法》第118条规定:民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候,应当照顾民族自治地方的利益。《民族区域自治法》第27条规定:民族自治地方的自治机关根据法律规定,确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林,组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。第28条规定:民族自治地方的自治机关依照法律规定,管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划,对可以由本地方开发的自然资源,优先合理开发利用。第45条规定:民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,实现人口、资源和环境的协调发展。第56条规定:国家根据统一规划和市场需求,优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。国家在民族自治地方安排基础设施建设,需要民族自治地方配套资金的,根据不同情况减少或者免除配套资金的照顾。国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化,大力推广实用技术和有条件发展的高新技术,积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。国家向民族自治地方提供转移建设项目的时候,根据当地的条件,提供先进、适用的设备和工艺。第66条规定:上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划,统一部署。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的,国家给予一定的利益补偿。任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候,要采取有效措施,保护和改善当地的生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。由此,我们可以清楚地看到,以《宪法》第118条为纲领,《民族区域自治法》用了5个条文规范化和具体化了民族自治地方政府的生态环境管理自治权。据此,我们能够概括得出该权力的概念——民族自治地方政府的生态环境管理自治权是指民族自治地方的人民政府依照《宪法》、《民族区域自治法》、《环境保护法》和其他法律规定的权限,根据本民族、本地区的政治、经济和文化的情况和特点,自主地管理本民族、本地区的生态环境建设事务的一种特定的行政权力。

二、民族自治地方政府生态环境管理自治权的主要内容

根据前述法律的规定和精神,民族自治地方政府生态环境管理自治权的主要内容包括四个方面:

第一,民族自治地方政府有权根据法律规定,确定本自治地方内草场和森林的所有权和使用权,这些法律既包括国家《宪法》,也包括《森林法》、《草原法》的有关规定。我国法律规定,草原、森林等自然资源归国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。我国的森林很大一部分集中在少数民族地区,共约有5648万公顷,占全国森林总面积的21.81%。少数民族地区木材蓄积量为52.5亿立方米,约占全国蓄积量的46.57%。少数民族地区草原面积约为30027万公顷,占全国草原面积的75.07%,其中可以利用的草原面积达到21700万公顷,占全国可利用草原面积的69.26%。由于森林和草场是少数民族和民族地区公民的重要的生产资料和生活源泉,因而确定民族自治地方的所有权和使用权,对民族自治地方和少数民族的发展有着极为重要的作用。“它不仅关系到森林和草场的保护,关系到国家森林工业和畜牧业的发展,而且还关系到林区和牧区少数民族人民的生产和生活,关系到林业和畜牧业的经济发展水平和少数民族人民生活水平的提高。”

第二,国家在开发利用自然资源时,不能只把民族自治地方当作单纯的资源产地,而应当积极扶持民族自治地方发挥其资源优势,大力发展地方工业。在这样的思想主导下,民族自治地方政府在安排自然资源开发的时候,有权根据国家法律规定和统一规划,优先开发利用可以由本地方开发利用的自然资源。同时,征得上级政府的支持也是必不可少的。民族自治地方政府的上级政府“应在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面,扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业,发展交通、能源企业,发展少数民族特需商品和传统手工艺品的生产。”

第三,开发利用民族自治地方自然资源,必须兼顾国家利益和民族自治地方以及少数民族群众的利益,做出有利于地方经济建设的安排,照顾当地少数民族的生产和生活。过去,民族自治地方更多地作为了资源地,而非发展地,地方经济建设落后,贫困人口众多,人才流失严重,这必将影响该地区的持续、健康发展和国家西部开发战略的顺利实施。因此,“西部大开发必须考虑少数民族、民族自治地方人民群众的切身利益和特殊利益,尤其要把自然资源开发和人力资源开发有机地结合起来。”现实中,国家在许多地方体现了对民族地区少数民族人民的扶持和照顾,如民族自治区的矿产资源补偿费分成比例比一般地区高出一成。

第四,开发利用自然资源必须与生活环境和生态环境保护相结合。民族自治地方虽然自然资源富集,但民族地区特有的自然地理条件、历史文化背景和社会经济发展过程使民族地区成为我国贫穷落后、生态环境严重恶化、劣化的地区。西藏就是其中的典型代表。“西藏是我国地质灾害最严重的地区之一,每年因地质灾害造成的直接经济损失达亿元以上,制约了西藏经济的正常发展。主要地质灾害类型有泥石流、崩塌、滑坡、冻胀融沉、碎石流和冰湖溃决。”至今,“西藏仍属于我国欠发达地区,与全国平均发展水平还有较大差距。农牧民生产生活条件有待改善,增收任务艰巨。”因此,为了经济社会的可持续发展,民族自治地方应当走整体规划、全面建设的道路,在开发自然资源的同时必须重视生态环境建设,保障人民群众人人享有适居环境,实现经济、生态、社会的协同发展。

三、民族自治地方政府生态环境管理自治权全面实施的成就

由于思想重视,群众配合,措施到位,民族自治地方政府的生态环境管理自治权得到了较好运用和全面实施,取得了非常明显的成效,表现为下面几个方面:

第一,土地资源开发利用趋于理性。民族自治地方采取了一系列措施,如鼓励利用宜林宜草荒山、荒地造林种草,实施退耕还林还草等,使该地区的生态环境得到了较大程度的改善,特别是充分保护了基本农田,基本实现了耕地占补平衡。西部民族地区虽然土地资源总量大,矿产资源、地下水资源丰富,但自然环境恶劣,土地利用结构和布局不合理,土地荒漠化和水土流失严重,崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频繁发生等不利因素仍在相当程度上存在。因此,我国《西部地区国土资源开发利用规划纲要》经权衡利弊有针对性地提出了西部地区国土资源开发利用的总体思路。《规划》强调必须坚持“在保护中开发,在开发中保护”的原则,在国家宏观调控的引导下,充分发挥市场对资源配置的基础作用;正确处理好当前与长远、整体与局部的关系,合理开发利用和有效保护国土资源,使资源优势逐步转变为经济优势,以促进中西部地区经济社会的持续、快速、健康发展。

第二,矿产资源开发水平不断提高。新中国成立以来,西部民族地区以其富集的矿产资源,极大地支持了中、东部地区的经济建设事业。但囿于开发水平和国家政策,西部民族地区在当地矿产资源的开发、利用中一直未能获得多大益处。现如今,情况正在发生积极地改变。在国家的大力支持下,西气东输、西电东送等重大国家基础建设工程,先后在西部民族地区落户并且成功建成。同时,矿产资源使用费的优化,也使矿产资源开发环境不断改善。此外,矿产资源的开发模式也有了较大的改变。在充分考虑当地人民群众生产生活条件、风俗习惯、宗教信仰等因素的前提下,科学开发、共赢开发、和谐开发的模式在西部民族地区矿产资源开发进程中不断得以实施,最大限度地维护了资源开发地人民群众的利益,让他们有前置的机会和条件分享资源开发的积极成果。

第三,生态环境建设得到明显加强。民族地区生态环境建设重点主要涵盖了长江上游、黄河中上游地区造林绿化工程、防沙治沙工程和“三北”防护林体系建设四期工程。“三北”防护林体系建设四期工程在巩固和扩大以往工程建设成效的基础上,适当调整布局、突出重点,具体部署了8个骨干工程,即京津周围水土保持、水源涵养工程,天山阿尔泰山山地防护林工程,西北干旱区防护林工程,锡林郭勒高平原防护林工程,内蒙古阴山山地丘陵防护林工程,松花江嫩江流域防护林工程,辽河流域防护林工程,松辽平原农区防护林工程等。《全国生态环境建设规划》中的四个重点地区和四项重点工程全部在少数民族地区;“天然林保护工程”和退耕还林、退牧还草项目主要也在少数民族地区。全国226个国家级自然保护区接近半数在少数民族地区,如四川若尔盖湿地自然保护区、云南西双版纳自然保护区等。此外,国家还在新疆实施了“塔里木盆地综合治理工程”,在青海玉树藏族自治州实施了“三江源保护工程”,并高度重视南方喀斯特地区的生态治理。这些重点工程的全面展开,必将对西部民族地区生态环境的改善起到良好的促进作用。此外,至2004年,我国民族自治地方共建成国家级自然保护区108个,占全国的44.4%,面积达到7754万公顷,占全国的87.4%。据调查统计和对有关资料的分析,截至2006年底,民族地区退耕还林7350多万亩,荒山荒地造林9570多万亩,退牧还草1.9亿亩。

四、完善民族自治地方政府生态环境管理自治权的举措

虽然民族自治地方政府生态管理自治权的实施取得了较大成就,但仍存许多不足,如有关法律法规不尽健全,执法中的科技因素介入不充分,部分政府行政人员的法治意识淡薄,相关法律责任欠缺刚度与信度,监管乏力失位,政府官员以牺牲生态环境为代价换取政绩、升迁等。因此,民族自治地方政府应从实际出发,采取有效措施,解决现实问题,完善生态管理自治权,助推民族自治地方生态环境建设事业不断进展。

(一)完善民族自治地方生态环境建设与保护法律法规体系

根据我国《立法法》的相关规定,民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定生态环境管理的地方性法规;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定生态环境管理的自治条例和单行条例;民族自治地方的人民政府,可以根据法律、行政法规和本行政区域的地方性法规,就为执行有关生态环境保护与建设的法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项和属于本行政区域的具体生态环境管理事项制定地方政府规章。在现今民族自治地方生态环境建设与保护的立法实践中,地方性法规、自治条例、单行条例并不鲜见,特别是为数不少的自治州、自治县制定了诸多涉及森林、草原、矿产资源、水资源管理和沙区植物保护、野生动物保护、水土保持、造林绿化管护等单行条例。如此一来,在看似法制完备的情势下,民族自治地方政府生态环境管理立法的内驱力和自觉性稍显不足。实际上,民族自治地方政府在生态环境管理立法方面是可以有所作为的:一方面,民族自治地方现行的关于生态环境保护与建设的法律法规内容较为粗略,多为原则性、指导性、概括性规定,很多细节需要地方政府规章加以落实方可使相关内容严丝合缝,协调一致;另一方面,民族自治地方政府完全可以就所在区域内施行的关于生态环境保护与建设的法律法规的盲点、空白做出具体性的规定。因此,包括人民政府在内的民族自治地方的立法机关应各负其责,相互补台,完善本行政区域生态环境建设与保护法律法规体系。

(二)建设生态环境管理电子政务系统

“电子政务系统是各种业务功能子系统,是各个行政执法部门的业务和生产系统,提供与执法相关的业务处理、数据库和相关资料查询、执法对象的管理等功能。”我国民族自治地方地形复杂、地域广阔,贫困人口众多且人员居住分散,致使生态环境破坏情状加剧且难于监控规制。“执法实践表明,现实中环境违法行为如土小企业违法生产具有反复性、游动性,某种行业甚至无区域性,如果信息不灵、缺少实地考察,即可蔓延成灾。在相邻区域,如一个区域行动,相邻区域不动,那么整个大局的违法行为难以制止。”因此,民族自治地方政府必须转变工作思路,充分利用当今的科技成果,建设生态环境管理电子政务系统,以加强和巩固执法效果。具体说来,“要加快计算机网络建设,开发应用现代微电子等高新技术,利用数字化、信息化、智能化等现代科技手段开展各项执法活动。这样就能实现文明执法建设上物化的目标,推进整体执法水平的提升。”概括而言,在生态环境管理执法中增加科技因素的介入对于民族自治地方生态环境建设与保护有如下益处:①加强生态环境执法覆盖区域,使执法力量扩及到村镇等基层单位,消除死角,确保法律法规的有效实施,维护社会主义法制的尊严与统一;②宣传有关生态环境管理的法律法规,增强执法人员和广大民众的法律意识,形成良好的社会风气,减少执法阻力;③明晰执法程序,降低执法成本,实现透明执法,便民执法;④及时通报生态环境管理的案例、信息,满足广大民众的知情权;⑤便于倾听群众呼声与意见,以不断完善生态环境执法管理工作。

(三)提高政府行政人员的法治意识

“法治意识是法治的内在驱动力。法治意识的这种独特性质,成为现代法治国家建设中不可或缺的因素。”由此观之,法治意识对于完善我国民族自治地方生态环境管理自治权是至关重要的。但是,在现实生活中,民族自治地方政府中的一些行政人员法治观念淡薄,缺乏依法行政、执政为民的自觉性,官僚主义作风仍在相当范围内存在。“有的执法队伍在执法过程中重权轻法、重情轻法、利高于法,公事私办,正事邪办,不给好处不办事,给了好处乱办事。”不难理解,行政人员法治观念淡薄,将个人意志凌驾于法律之上,在日常管理工作中出台决策草率、仓促,必然导致依法行政的能力水平低下,致使决策失误频频发生,给民族自治地方的生态环境建设与保护造成了很大损失。尤值一提的是,民族自治地方的生态环境管理目前实行的是统管和分管相结合的多层次管理体制,执法主体非常分散,难成合力,各自为政;加之缺乏明晰具体的分权规定,责任主体界定不明导致很多生态环境管理工作或者无人负责,互相推诿,或者争相执法,矛盾丛生,造成执法秩序混乱。应该说,这样的行政执法现状对于民族自治地方的生态环境建设与保护是非常不利的。

(四)强化生态环境建设与保护的法律责任

民族自治地方的生态环境管理工作任务重,难度大,主要原因之一就是违法违规者权责不一致,责任难以追究和落实,这里的违法违规者既有企业、个人等趋利主体,也有政府机关等管理主体。对于趋利主体与管理主体的违法违规行为,我国现行生态环境建设与保护的法律法规对其责任规定存有以下积弊:原则性规定多,具体性规定少,还存有一些空白与盲区;重民事责任、行政责任,轻刑事责任;重组织责任,轻个人责任。所以,要想做好民族自治地方的生态环境管理工作,强化生态环境建设与保护的法律责任是非常必要和重要的:对任一违法违规行为都要规定有明确、具体、可行的责任条款,消除行为人置身法外、打“擦边球”的侥幸心理;对任一违法违规行为都应视其性质、情节、后果追究相应的责任,不能以钱免刑,以职代刑,将民事责任、行政责任与刑事责任混同、替代;在生态环境管理工作中渎职、违法的行政人员不能因行政机关承担了相应的法律责任而免除他们个人应予承担的法律责任。

(五)加强对民族自治地方政府生态环境管理工作的监督

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”可见,没有监督的权力必然会出现异化,会使看似严密无隙的法律形同虚设。就广义来说,对民族自治地方政府生态环境管理工作的监督既包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督,也包括中国共产党、社会组织、公民个人以及社会舆论、大众传媒的监督。民族地区应当建立健全有关民族自治地方生态环境管理工作的监督体制,在观念、政策和制度上大胆创新,将方方面面的力量动员起来,整合监督资源,形成监督合力,转变政府职能,创新监督理念,以制控生态环境管理权力运行的全过程,防范、控制和矫治该权力的扩张、滥用。就狭义来说,在现阶段,对民族自治地方政府生态环境管理工作的监督尤应注重政府内部的监督与人民群众的监督。政府是为人民服务的,民族自治地方政府从事生态环境管理工作的人员应充分认识到这一点,从内心上接受监督,不排斥监督,才能真正把生态环境管理工作做好。

(六)改革干部考评机制

“相当一段时期以来,我们把一个地区 GDP指标增减,作为考核领导干部政绩优劣的标准,甚至成为领导干部升迁去留的唯一标准。”殊不知如此一来,只要能把经济搞上去,付出什么样的代价都在所不惜的思潮在民族自治地方领导干部的头脑中暗流涌动。目前,民族自治地方重开发轻保护、只开发不保护、假开发真破坏、重建设轻管护的思想在一定程度上普遍存在,使得一些地区成规模人为破坏生态环境现象时有发生,生态环境恶化、劣化的范围在扩大、程度在加深、危害在加剧的总趋势仍没有得到有效遏制。一些地区一边退耕还林还草,一边毁林毁草开荒。我们知道,“西部民族地区由于独特的地理位置和气候条件,生态环境十分脆弱,林草植被一经破坏,治理难度大,有的甚至很难恢复。因此,要从改变生产方式这一源头上减少污染物,走集约型、内涵扩大再生产的道路,重视事前控制、源头控制和多种环境介质管理、全过程管理 (生命周期评价和管理),使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。从根本上进行治理,标本兼治,实现生态平衡和良性循环。”所以,我们必须找到当今制约民族自治地方生态环境管理的重要因素——领导干部的工作绩效考评,科学设置考核标准,“要将环境保护目标考核纳人干部政绩考核体系之中,并将环保绩效考核结果作为评价干部政绩和干部升迁的重要参考指标,帮助地方领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观,减少地方政府和领导对环境保护的不当干预,避免环境‘底线’(raee to the bottom)竞争”。也就是说,民族自治地方不能只把眼光拘泥于经济效益上,还要看重生态效益与社会效益协同发展,把生态环境建设与保护作为考核本行政区域内各级行政人员工作绩效的重要评价指标,甚至在生态环境异常恶劣地区实行领导干部生态环境“一票否决制”,即即使获得了巨大的经济效益,但生态环境没有建设和保护好,领导干部的工作就应被全盘否定,以如此“重拳”加大民族自治地方内因上的生态环境治理,力求从根本上解决问题。

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On the Management Autonomy of the Ecological Environment of Nationality Autonomous Local Government

Wang Leyu

The management autonomy of the ecological environment of nationality autonomous local government is a specific administrative power.According to the nation and the region’s political,economic and cultural circumstances and characteristics,the people’s government of nationality autonomous local use the power to manage the nation and the region’s works in ecological environment construction in accordance with“the Constitution”,“National Regional Autonomy”,“Environmental Protection Law”and rights provided by other laws.The content of the management autonomy of the ecological environment of nationality autonomous local government is very extensive.Fully implementing the power,nationality autonomous local achieved very significant achievements.In order to implement sustainable development strategies and step with the times,the people’s government of nationality autonomous local should make positive improvements facing its shortcomings.It contributes to better achieve the management functions of the ecological environment and promot the cause of ecological environment construction in nationality autonomous local getting a healthy and long-term development.

the people’s government of nationality autonomous local,the management of the ecological environment,autonomy,improvements

D633

A

1004-454X(2010)03-0013-006

〔责任编辑:陈家柳〕