预算：从雾里看花走出来

文/欧阳晨雨

直面现实

预算：从雾里看花走出来

文/欧阳晨雨

国家预算是国之大事、大政方针的晴雨表。政府的钱如何花，花多少，决定了政府活动的范围和方向。不过，要实现人民权力机关对政府预算的有效控制，达到“阳光”、“透明”要求，却不是一件简单事情。

一纸天书：读懂预算不容易

无论预算草案、预算决算报告还是预算审计报告，都要递交人大审议审批。可是预算具有非常强的专业性和技术性，而人大代表并非人人具有专业的财经知识。

通常来说，向人代会提交的预算案，由两部分组成：文字报告和数字表格。表格部分一般为收支总表，最多列到“款”，政府及其财政部门内部掌握的预算则划分为：“类、款、项、目”。即便如此，想要读完也非易事。 2003年1月，广东省政府提交的地方预算表，厚达3厘米、605页，囊括了省政府所有102个部门的年度预算。作为财务外行，想要看懂类似厚厚的预算文本，真是有点勉为其难。

由于提交的预算案太粗，导致“外行看不懂，内行说不清”，无法进行实质性审查，也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。今年的“两会”上，预算文本不容易懂的问题，也是代表们议论的“重头戏”。

此外，代编预算问题，也开始浮出水面。按照规定，各级人民代表大会审查的是本级总预算，即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期，如下一级人代会未开，没有审查同级的总预算和审批本级预算，那么，上一级人代会审查的总预算只能由财政部门代编预算。

代编预算草案，不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总，因此，很难做到代编预算与实际预算一致，也导致人代会审查的总预算更加不准确，许多地方的人代会对总预算草案只审不查，或将审查变审议。一些人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案，含混接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算，监督作用被大为削弱。

有这么个例子：2005年，法国否决《欧盟宪法条约》事件令世人震惊。据报道，“否决派”的理由很简单，就是因为《欧盟宪法条约》不像“法律面前人人平等”那样简单易懂。近千页文本，对于大多数人来说终究十分陌生。“看不懂就否决它”，在接受调查的反对派当中，因为“看不懂”而投反对票者超过了三分之一。

而在一些政府官员的眼中，国家预算是一项重大秘密，决不能泄露出来。即便是在人大会上分发代表的预算草案，一般都加了密级，会议结束之后还是要收回的。由此，更造成了预算“越捂越难懂”。

不难预见，今后人大预算监督改革的一项趋势就是，要想人大代表获取真实的预算信息，并在理解的基础上做出正确决策，从而进行有效监督，必须让政府预算像小说一样简明易懂，被代表们轻松阅读，否则就应当自负后果。

当然，作为政府部门与普通民众一种沟通机制，预算报告还应出版通俗易懂的、针对普通群众的特殊版本，使公众可以了解我国各地方、部门的资金使用状况。

在湖北、陕西的一些地方，已经明确规定预算草案采取“三表一书”制，使数字表格细化，预算报告改为对表格的说明等。更有专家建议，除国防等必要的保留项目外，有计划、分步骤地取消“密级”做法，并保证代表人手一份。如此，预算也将揭开神秘的面纱。

杯水车薪的审查时间

与发达国家用半年甚至一年时间编制预算相比，中国的政府预算编制显得有点仓促。

每年11月10日前下达下一年预算案指示后，中央各部门在一个月内就得报给财政部审核，省级预算于下一年的1月10日前报告财政部。财政部在1月中下旬提交全国人大财经委初审预算草案。一两个月时间走了三个程序，实在难以编制出更加严密、翔实、科学的政府预算来。也难怪预算工委的高强主任感慨，实话说细化的政府部门预算现在拿不出来，只能再假以时日。

而且，既有的时间安排，也早造成了一个漏洞。从1月资金使用到3月预算审批中，出现了一个预算使用不受法律控制的空档，使得整个预算不具备完整周期，严肃性也就大打折扣。

如果说编制预算，是快马加鞭式地进行完善，仍然时间不够的话，人大预算审计则可以称得上是披星戴月式地突击战斗了。姑且不谈，厚厚的预算报告如同天书一般，只要看一看会议的时间表，就会发现审查时间是个令人头痛的问题。

预算草案审批阶段，政治权力转移十分仓促。根据人大会议日程议程安排，现实中并没有充分的时间去审查预算表。通常，地方的人代会会期为四至五天，期间至少要审议六个报告，真正的审查时间却只有两天（听取报告和表决要占用四个半天）。此时，审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。审查预算表这个重点，在议程日程安排上却没有适当突出出来。时间过于仓促，既不利于人大决定权的充分发挥，也间接使得行政机构的执行权力相对增长。

在实际工作中，特别是一些地方的人大预算监督，法定初审时间得不到保证，不能进行正常初审。提交初审的草案，通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时，不好再提意见，即使提出意见，也很难被采纳。

再看乡级人大预算监督。一般而言，乡级人民代表大会每年召开一次，由于乡级人大不设常委会，导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题，如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。

面对上述问题，近年来，学界和实务界在不懈地呼吁，可借鉴其他国家的做法，预算编制与预算执行年度应当统一，人代会的召开时间与预算年度也要协调，可以提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作，要将预算年度由目前的历年制改为跨年制，如预算年度为每年4月1日至次年3月31日。在山东省威海等市，已在实践中提前预算年度半年，着手编制预算。

如果在当年预算批准后不久，就开始着手制定下年度预算。当预算编制完成后，在人代会召开一个月前发至代表手中，让人大代表有充足的时间掌握情况，也便于在人大会议上有针对性地表达意见。

监督法规：还有提升空间

预算作为国家财政资金收支计划，具有很强的严肃性与权威性。要使财政资金得到有效使用，就必须在法律上对政府预算施以严格限制。预算法制的空缺，势必造成预算权力转移过程中的控制力大为削弱。

1995年1月1日起施行的《预算法》，没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。由此导致人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查，与初步审查没有连续性。而专门审查机构的职能不清，不仅专门审查难以深入，也无法辅助代表进行审查。

目前，专门审查机构忙于起草决议，没有将精力放在专门审查上面。有关国家法律没有规定对预算执行加以监督的重点，只能是政府报告什么，人大审查什么，致使各级人大在听取和审批预算执行报告时，只能泛泛而议，缺乏针对性和主动性。

有专家建言，对于预算执行监督的重点，在法律建构上，至少应包括：超收安排；预备费动用；预算周转金；返还和补助；新出台政策对预算执行的影响；预算划转等六项内容。然而，从《预算法》中看不到这些“预算调整”内容，但根据预算法第66至68条的精神，这些内容仍属于人大的预算监督范围。

在一些地方人大，为了有针对性地加强监督，避免政府财政部门规避监督，根据地方人大组织法，将上述内容与“预算调整”相区别，巧妙地规定为“预算变更”。

此外，在《预算法实施条例》中规定，省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。但是《条例》却没有规定，向人大报送有关材料。

在实际工作中，地方人大想要这些材料，通常要靠关系去索要，即使有的地方财政部门向人大报送，也不尽规范，一般只给两份，仅限于常委会主任和财经委员会。更有甚者，在一些地方只给简报，不给表格，有的地方则时详时略，时有时无，造成代表和常委委员难以连续而及时了解预算情况，更难以谈得上有效监督和制约了。

如何让法律法规走下纸面，成为真正的管用的法宝，关键在于增强人大常委会的刚性。在制度构建中，将审计署归建于人大常委会，或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行，如此政治设计，有利于人民代表大会行使国家预算主导权，实化人大对预算的检查、监督能力，而审计署工作也更具权威性。

此外，监督法规的刚性还要体现在责任追求、惩罚方式上，除了在《预算法》中应完善相关条款外，《刑法》可以考虑将干扰、破坏人大预算监督，伪造预算数据和文本等行为，纳入有关罪名，进一步整饬和规范国家预算秩序。

预算透明：步子再快些

阳光是预算监督的最好手段。然而，一些敏感的内容，却是千呼万唤犹未出。

“公车消费、公费出国、公务接待费”等行政开支，一直是社会公众关注的热点。但在今年的国家预算报告里，还看不到这项重要开支。

全国人大常委会预算工委主任高强指出，敏感内容不公开，与现在的预算科目不够细有关。在预算科目中有政府购置费支出，却没有汽车购置费支出，有外交支出，却没有出国经费支出，要实现“事无巨细”，政府部门还要做大量基础工作。

2008年5月1日，《政府信息公开条例》开始施行，这部条例拉开了我国政府向公众公开财政预算的序幕。公开政府预算信息，打破政府对预算信息的垄断，是现代民主国家保障公民知情权和监督权的应有之义，也是打造“阳光政府”的必由之路。

但光靠政府做一些技术性工作，显然是难以达到阳光公开的良好效果。在公车消费、公费出国、公务接待费的背后，是巨大的利益纠葛，当制度之剑碰上利益之石，很难说用力劈下就一定会有良好结果。

在期待政府部门努力，及加强人大主动监督同时，也要挖掘公民群体的潜力。

在2009年12月的《南方人物周刊》上，广州市“财爷”张杰明以“透明之魅”当选“2009十大魅力官员”。同月，“公共预算观察志愿者” 公民吴 君亮团队成员的名字登在“中华第一刊”《半月谈》上。他们是“2009中国十大公民社会新闻”的主角。两个月前，张杰 明和吴 君亮这两个素不相识的男人，共同完成了中国公共预算史上的“传奇”——合力将多年带着“国家机密”标签的政府部门预算“晒”到网上。

当然，这仅仅是个例。我们不可否认，中国公民主体意识不强，特别是缺乏“纳税人”意识和政治意义上的“主人翁”意识。当公民主体意识缺失的情形下，预算参与和监督力度同样会显得不足。

政府预算涉及经济生活中每一个个体，作为公共服务型预算，政府收支数据对社会公众的公开，是社会公众约束和监督政府活动的基本条件。除了某些特殊性数据可不公开外，政府预算的“具体讨论、争议、审查和批准等情况均应公布。

这种公开的行动，应当持之以恒形成相应的习惯，进而使社会公众真正直接参与到政府决策中来，对政府预算的审议和批准形成无形的外部压力，有效地影响政府预算的编制与审议过程和结果。最后审议批准通过的预算，应更好地反映社会公众对政府服务的偏好，从根本上确保政府活动的高效性，也能使人大预算监督，得到更多的力量支持。