对城镇化进程中“村转居”后村集体资产处置困境的思考——以上海市金山区为例

●潘 明

对城镇化进程中“村转居”后村集体资产处置困境的思考
——以上海市金山区为例

●潘 明

随着上海市郊工业化、城镇化进程的加快发展，土地消耗不断增加，农村土地不断被征用，农村在短期内“村转居”。“村转居”后，由于存在“四种关系”难以厘清，村集体资产管理“两个虚化”，时间跨度长、人员变化大、情况复杂，村集体资产规模比较小等困境，制约着“村转居”后村集体资产的处置。针对这些困境，需要提高有关职能部门和各级领导对这项工作的认识，坚持公开、公平、公正和规范操作的原则，严格程序，尊重村民意愿，一村一案，区别对待。

村转居；村集体资产；处置；困境

随着上海市郊工业化、城镇化进程的加快发展，土地消耗不断增加，农村土地不断被征用，农村在短期内“村转居”。“村转居”特指农民通过土地征用和征收，由农业户口转为城镇户口，动迁居住到安置小区或在城镇、近镇购买商品房居住，成为城市居民。区别于单纯村委会建制转为居委会建制。伴随“村转居”而来的是长期积累的、大量的村集体资产和土地征用补偿费用处置的问题。按照现行的基层自治体制，农村村集体拥有一定的财权，自行承担村务管理费用和其他支出；而在城镇社区管理体制下，居委会虽同属于基层自治组织，但没有财权，其运转经费由上级部门或财政予以划拨。对于土地基本征用、征收完毕的村，传统意义上的农村集体所有关系已经瓦解，也意味着要对原属于村民集体所有的资产进行处置，真正落实村民对村集体资产的所有权。农村集体资产的处置已成为城镇化发展中不可忽视的问题。

一、“村转居”后村集体资产处置的紧迫性

对“村转居”后村集体资产处置，体现着在城镇化进程中，基层民主政治建设从村民自治向城镇居民自治转化的法律及政治取向，所以，处置的方式与结果是对农村集体所有制的现实诠释。这不仅关系到数量庞大的“村转居”新居民的现实利益，也影响到社会的稳定与发展，关系到城镇化的程度。

1.“村转居”后集体资产的处置，已经影响到村民民主自治的发展。村民转居民的过程在一定程度上说是一个农民集体失去土地的过程，也是农民脱离农村、脱离土地的过程，农民转为居民、村委会转为居委会自治的过程。在这个转化过程中，村这个有别于居委会的自治组织，经过多年的积累和征地补偿，有一定数量属于村民集体所有的资产。随着村民转居民，原来的村民与村委会之间的关系越来越疏远，村民自治的功能、村民对村委会的监督也越来越弱化，这部分资产必然要加以妥善处理，防止其损失和流失，使村民的利益受到损害。村集体资产处置的滞后，已经影响到了村民自治。以上海市金山区为例，2006年的第8届村民委员会换届选举，按选举意见要求，“凡80%的土地被征用，80%村民动迁，农户不足200户的村，镇（乡）政府可以向区政府申请，由区政府审批可以暂缓选举”，当时有8个村暂缓选举；2009年的第9届村民委员会换届选举，全区有3个村暂缓选举，这3个村都是因为征地问题突出而暂缓，其中一个村自2002年开始，已经连续三届村委会未换届，成为村民自治的“难点村”。有的镇为了避免无限期的暂缓选举，对这种村只好采用并村的方式解决。

2.“村转居”后集体资产的处置，已经影响了村民的利益。在调研中我们发现，“村转居”后，村民变成了双重身份，既是居民，又是村民；接受的是双重管理，即居委会和原村委会的管理。有的地方索性是一套人马，两块牌子，一块居委会牌子，一块村委会牌子。遇到基层自治组织换届选举，村民就要参加两次选举，既要参加居住地的居委会选举，又要回本村参加村委会的选举。这样，既增加了管理成本，也没有体现让全体村民享受多年积累的集体资产的好处。调研发现，广大村民共同长期积累起来的集体资产带来的收益，没有体现在共同享受，只是少数村民受益，绝大多数村民的权益无法得到保护。尤其是“以村养居”，居民管理应当由财政支付的费用都转嫁到了村民身上。

3.“村转居”后集体资产的处置，在一定程度上影响了城镇化的进程与质量。基于上述原因，“村转居”后，农民不能脱离原有的农村管理，在经济上还沿用农村传统管理体制，即经济组织、行政管理组织职能、服务职能不分，没有真正实现农民向居民的转变、农村城市化的目标。“村转居”后，因为村集体资产处置的滞后，使得转居后的农民具有双重身份，遇到困难和问题，就不知道该找谁。例如，转居村民有的征地动迁后被安置在动迁集中居住小区，有的自主到城镇购买商品房，但他们户籍还在原来的村，小孩上学问题就很大。现在的九年义务教育都是按户籍所在地就近上学，跨区域上学要出数目可观的借读费。找村里解决，村里推辞说，你已经不属于村里管了，找居委会；找居委会，居委会说户籍在哪里就找哪里。

4.“村转居”后集体资产的处置，已经影响到了集体资产保护。“村转居”后村集体资产的管理相对于未转居来说，处于无村民监督的相对真空状态。之所以说是相对真空状态，是因为形式上还有镇相关部门的代管或托管。由于“村转居”后村民居住分散，干群之间联系沟通困难较大，很难召开村民会议或村民代表会议，村民自治、民主管理等工作根本无法开展，村集体资产处于无村民监督的真空状态之下。

二、“村转居”后村集体资产处置困境与难点

“村转居”后，村集体资产之所以没有处置，有它的困境和难点，具体是：

1.法律及相关政策的滞后，制约了“村转居”后村集体资产的有效处置。上海市1996年出台了《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》，1998年市政府批转了市农委《关于〈上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法〉的补充意见》。《意见》规定“均耕地不满两分的生产队以及已全部撤消生产队的村可以撤消建制”，只是一种建议性的规定，没有作命令性（法律授权的一种形式）的要求，处置不处置资产，不是土地征用完后必须要做的一件事。所以形成了“拖”着的局面。

2.“村转居”后，村民与村集体资产的关系难以厘清，村集体资产管理存在“两个虚化”。难以厘清关系的有四种：一是有土地有住房但不居住在本村的村民；二是有土地无住房不居住在本村的村民；三是无土地无住房但户口在本村的村民；四是无土地有住房居住在本村的村民。村集体资产管理存在的“两个虚化”，一是主体虚化，村集体所有是村委会集体所有还是全体村民集体所有，如果是全体村民所有，村民包括哪些人，都很难界定；二是实际 “资产虚化”，许多村的集体资产只是表现在账面上，实际可以支配和处置的并没有多少，原因是地方政府超前圈地和国家地根紧缩，土地滞留，土地集体补偿金无法到位。每个村都有几千亩土地，按过去的每亩1.2万元标准，集体土地补偿金都在千万之上，按现行的每亩2.18万元标准，数目更加可观。

3.时间跨度长，人员变化大，情况相当复杂。根据《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》第15、16条规定，“撤制村、队集体资产处置中可以享受分配的对象是，自农业合作化至批准撤制之日期间，户口在村(队)、劳动在册且参加劳动累计3年以上(含3年)的集体经济组织成员”，“撤制村、队集体资产处置中的分配，以集体经济组织成员参加劳动的时间为依据。参加劳动时间以年度为单位计算，不满6个月的按6个月计算，满6个月不满1年的按1年计算”。按这个政策来操作，时间跨度近60年。在这60年中，人员变化大，尤其是改革开放后的30年，变化更大，情况相当复杂，搞清楚人员情况非常不易，是一个浩繁的工程。有的村征地时间跨度也比较大。如金山区金山卫镇靠近上海石化的村，上海石化上世纪80年代扩建时就有大量土地被征用，而且那时对农民的补偿与安置与现在也不同，在处置时享受同一个标准，后征地的农民肯定不同意。

4.从金山区的情况看，由于金山历史上属于农业大区，村办集体企业不发达，固定资产规模比较小，再经过上个世纪90年代两次企业转制，有的村办企业大部分以卖断所有权的形式转制，村集体固定资产所剩无几。即使有的村征地前有一定量的集体资产，但因在城镇规划建设、工业园区规划建设的土地征用中也都拆迁，拆迁补偿款没有继续投资，大量现金长期放在账面上。由于缺少村民的有效监督，这些集体资产的处境，正像有关经济学专家讲的，“集体资产像没有冰箱的雪糕，不是被吃掉，就是慢慢融化掉”。有的村确实是如此，已经成为村务公开、民主管理“难点村”。有一个村，村级机构运转每年所需的经费支出80万元，唯一的支撑是转移支付收入6万元、薄弱村贴补30万元、自身招商分成10万元，共46万元，尚缺口30多万元。现在能够处置的集体资产只有土地征收、征用的补偿款，这部分现金形式的资产又由于前面讲到的“资产虚化”，补偿款也难以处置。

以上几种情况是制约“村转居”后，村集体资产处置的客观因素。另外还有主观因素，就是各级领导干部没有从根本上认识到 “村转居”集体资产不处置，或者拖的时间越长给这些“村转居”群众利益造成损害的严重性。村集体资产放在那里不处置，对于镇（乡）政府来说，考虑问题时可以“只出政策，不出资金”，比如“以村养居”，就是用村的集体收入来养居民委员会和解决应该由政府出资解决的问题；对困难户的补偿，虽然其征地后已转为城镇居民，也由村经济负担；对于村干部来说，集体资产不处置，就可以养着他们，同样没有处置的积极性。

三、“村转居”后集体资产处置的建议和对策

“村转居”后，农村集体资产的妥善处置，既是经济问题和政治法律问题，又是社会问题。对该问题的研究直接关系到城市化进程的速度和质量，关系到群众根本利益，更关系到社会的稳定和公平，以及和谐社会的建设。如何既贯彻公平公正公开的原则保护大多数农民的现实利益，又克服“分光用光”的错误倾向，探索出一条维护“农转居”新居民根本利益的长效机制，实现农村集体资产的保值、增值，是一个急需探讨和解决的问题。我们就“村转居”后的集体资产处置提出如下建议和对策：

1.加大“村转居”后集体资产处置重要性的宣传教育，提高有关职能部门和各级领导的认识。要使大家充分认识到，做好“村转居”后集体资产处置工作“有利于创新发展能力，加速农民向市民转型；有利于创新发展环境，加速农村社会向城市社会转型；有利于创新发展模式，加速农村管理体制向城市管理体制转型；有利于维护征地绝大多数村民利益，集体利益平等分享”。对有条件的村要抓紧处置，避免时间长了以后，各种情况更加复杂而给处置工作带来更大的难度。本着“一村一案，一村一策”区别对待的原则，政府做好统筹规划，加大对征地安置社区基础设施建设投入，加大公共财政承接“村改居”社区公共开支的力度，加快出台“农转居”新居民与城镇原居民待遇平等对接的政策措施，保证“村转居”后村集体资产处置的顺利进行。

2.市、区（县）有关部门加快制定相关政策，明确“村转居”后整村撤制的条件、村集体资产处置的方式，弥补在这个方面政策法规的缺失（因为只有撤制村才可以进行集体资产的处置），并对“村转居”后村集体资产处置进行硬性规定，达到撤制条件的村不得拖延，及时进行村集体资产处置和村委会撤制。解决“村转居”后80%以上的土地被征用或流转、80%以上村民在村外居住、村民不足200户，选举组织难度大，不能按时进行正常换届的尴尬局面，同时也解决无村民监督的村集体资产流失问题，保护村民利益。

3.“村转居”后的村，在坚持公开、公平、公正和规范操作的原则，正确处理村、队集体经济组织成员内部关系的前提下，在摸清人员底数、不同时期人员的变动情况，厘清“四种关系”，摸清资产底数等基础上，区别情况进行处置。针对资产总额较大、有条件继续投资，而且资产经营良好的村，尽量建议村民按股权形式量化到人，试行股份合作制经营。借鉴珠三角“村改居”农村集体经济处置的经验和做法，进行股份制改革。将属于撤制村的集体资产货币化，再以农龄为基础进行股份制改革。按照《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》和《关于〈上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法〉的补充意见》规定执行，在撤制村、队集体资产处置中，要建立村民增收的长效机制，建立完善的公司法人治理结构与组织，产权明晰、权责明确、运作规范、管理科学，集体经济组织成员通过股份量化获得的股权依法享有收益权，可以继承，也可以依法转让。对于集体资产规模太小的村，或资产经营不好的村，进行股份制处置效益不大的村，可以像金山区曹泾镇的做法，通过清核、催收、转让、征用补偿等形式，将非货币化资产转化为货币资金，按民主、公开、科学、规范的原则，根据实际情况采取一次性或分段量化给村、队集体经济组织成员个人，让转居后的农民自己进行适合自己的投资，增加收入。

[1]郑凤田等.“农转居”过程中农村集体资产处置：问题与对策[J].甘肃社会科学，2005，（5）.

[2]孔令乾，洪坤.“农转居”转型后的问题与对策研究[J].青年科学，2009，（2）.

[3]金山区人民政府批转区民政局金山区2006年村（居）民委员会换届选举工作的实施意见的通知.

[7]金山区人民政府关于做好撤制村、队集体资产处置的工作意见.金府〔2007〕14号.

[8]金山区漕泾镇关于做好撤制村、队集体资产处置及其基础工作的意见.漕府[2006]81号.

作者单位：中共上海市金山区委党校

■责任编辑：晏蔚青

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