中华民国矿场安全与健康立法的价值

□ 康纪田

（湖南娄底行政学院，湖南 娄底 417000）

中华民国矿场安全与健康立法的价值

□ 康纪田

（湖南娄底行政学院，湖南 娄底 417000）

民国时期，工业发展和长期战争急需矿产品而加速了矿业开发。但矿工的福利与迅速发展的矿业不协调，导致劳资双方对立。为此，国民政府制订了一系列改善矿工福利的法律法规，其中以 《矿场法》最突出。该法是一部以健康安全优先、界定矿主责任、保障矿工权利、强制培训矿工的矿场安全与健康法。其立法目的、指导思想和基本原则很值得我们今天继承。

矿业；民国矿业法；安全与健康

国民南京政府在1930年颁布《中华民国矿业法》后的19年中，对该法进行了9次修正；制定了《矿业法施行细则》并进行过4次修改；相匹配的《矿业登记规则》修正过3次；制定了近百部关于矿业管理方面的法律、法规和规章。然而，在密集的矿业立法中，关于保障矿工安全与健康的《中华民国矿场法》（以下简称《矿场法》）最具有历史意义，是当今保障矿工基本人权立法时值得继承的一部法律。

一、《矿场法》的产生

法律之所以出台，其根本原因在于社会关系的发展中逐步产生了对制度安排的一种需要，需要相应的法律成为该社会关系的内在规定性。国民政府在《中华民国矿业法》颁布后，于1936年颁布的《矿场法》就是人们基于对法律关于矿工安全和健康这种社会调整措施的特殊功能的认识，期待运用相关法律来调整劳动关系的需要而诞生的。

（一）民国时期矿业的迅速发展需要法律做出更为精细的安排

在19世纪后半叶，随着洋务运动的推进，我国积极地向西方学习先进的工业生产技术，购买先进的生产设备，加速了我国工业企业的发展。工业发展和兵工建设的绝大部分原料来自矿产品，这就导致中国矿业在晚清时期反而发展迅速。1878年，直隶总督李鸿章在天津设开平矿务局，随后在贵州、云南、湖南等全国多数地区设立了矿务局。自此，煤矿、金矿、铅矿、锑矿以及铜矿的开采规模越来越大，出资形式有官办、民办、中外合资开办等多种类型。在膨胀的矿业官僚机构和迅速发展起来的矿山企业之间，需要界定权力和权利的边界，规制政府机关和规范矿山企业。因此，清政府于1907年制订了《大清矿务章程》，并参考各省意见后继续修正，于1910年正式颁布了《大清矿务章程》。这是中国历史上第一部成文矿业法。

虽然《大清矿务章程》还没来得及施行，清朝政府就被推翻了，但是，清朝末期新兴起的工业企业和一定的资本主义生产，在北洋政府时期并没有停滞，而且有所发展。进一步发展的工业更需要大量矿产品，抗日战争和国内战争的军需品更是大量依靠矿产品，这就给矿业开发既带来了压力又产生了动力。同时，清朝的中外合股所办的矿山企业在战争年代被转办为外国独资开发的企业，导致一些国家趁机到中国抢占矿产资源。在矿业开发繁荣和开发秩序紊乱的相互交错中，矿业开发者以及社会组织期望迅速增值的矿产资源在被开采中能为他们带来预期的行为和稳定的收益，这就必须依靠法律制度的变迁来对矿业开发秩序做出有效的安排。制度变迁的客观情势迫使国民政府抓紧制订和修改矿业法律。所以，客观条件的成熟才在我立法史上构建了最为详尽的矿业法律体系。正如美国经济学家利伯凯普对西部矿产权的历史发展所总结的：“资源价值的迅速增长对现存的法律制定，尤其是产权，产生了压力，迫使新的所有权结构浮现出来。这就导致了采矿权法律的明显进步”。［1］（p53）

（二）保障民生是中华民国矿业开发继续发展的内在要求

虽然工业发展和长期战争加速了矿业经济的资本化趋向，但是，并没有伴生资本主义的经营管理方式，尤其是私人投资的矿山企业，基本上沿袭封建社会把头式的家长制进行管理。这样，必然引起资本主义经济的生产因素与封建主义管理的体制发生严重的冲突。其冲突焦点是工人与矿主之间的劳资对立和斗争。当时，矿工处于弱势地位，工资明显偏低，不足以维持家庭的基本生存；矿主对于矿工在工作场所的健康与安全没有保障，工伤和因工死亡的抚恤津贴属于象征性的；童工以及妇女在危险场所长时间劳动。为此，全国劳工运动最先在矿业领域里发起，然后扩展到其他行业。这时，全国各地的工会开始为工人提高工资和减少工时的合理权益而组织工人进行集体的讨价还价、进行集体性经济斗争和集体罢工。工会发起的劳工斗争阻止了矿主的最大化产出，这令矿主及当政官员十分麻烦；合理的罢工又受到了国际劳工组织和共产党方面的引导，形成内外压力，促使制度必须重新修订。

其实，努力改变劳工待遇和提高劳工地位是孙中山新三民主义的初衷和体现。孙中山在袁世凯接位后，致力于立宪和民生，向西方资本主义寻求拯救中国的道路。孙中山的民生主义深入人心，他在《国民党第一次代表大会宣言》的第三部分“国民党之政纲”中明确提出：制订劳工立法，改良劳动者之生活状况，保证农工团体扶助其发展。《国民党第二次代表大会宣言》更明确以“联俄、联共、扶助农工”为宗旨。孙中山的三民主义和国民党政治纲领均强调民生，为保护劳工以及进一步明确保障矿工权益的立法提供了政治基础和社会基础。因此，也推进了矿业基本法向保障矿工安全与健康的矿业特别法发展。

（三）国际劳工组织是中华民国矿业制度变迁的外在动力

19世纪末，欧美各国政府对自由发展的市场经济放手不管，让看不见的手发挥一切作用，资本家对于资本赋予的权利过分自由和滥用，严重侵犯了劳工的权益甚至生命。劳资关系的对立和斗争使欧美经济下滑、经济危机不断，最终威胁到资产阶级的政权。上世纪初，欧美在凯恩斯主义影响下，加强政府管制，尽可能地维护劳工利益，因此，国际劳工组织迅速发展。对此，国民党南京政府当时也认识到，“我国走入工业化途径，劳工数目日益增多，劳工意识日益增强，倘对其福利不特加注意，使劳资关系保持协调，则将来恐难免重蹈欧美之覆辙”。［2］（p253）

于是，南京国民政府与国际劳工组织联系密切，多次派人参加国际劳工大会，并在大会上提出了外侨在华企业应服从中国劳工法的议案，提高了中国劳工的地位。在国际组织的推动下，国民政府批准了13个国际劳工公约，其中大部分是关于劳工福利的约定。“为履行公约，国民党政府在1925年到1938年间陆续颁布了《工厂法》、《工厂法实施细则》、《矿场法》、《工厂检查法》、《工会法》等法律”。［3］这些法律都是关于劳工福利待遇、健康与安全保障的系统规定。

二、《矿场法》是民国时期保障矿工安全与健康的特别立法

（一）《矿场法》是保障矿工安全与健康的专门法

1936年颁布的《矿场法》是保障矿工在矿场工作的安全与健康的法律。从法律名称看，是关于工作场所的法律，而该法律的条款是关于矿工待遇、矿工安全和矿工健康等三个方面的内容，突出强调场所安全及健康的供给。这在《矿场法》第2条规定中很明确：“关于矿工之工作及待遇，矿场之安全及卫生，除依本法规定外，适用工厂法及施行条例之规定”。该条规定突出了以“矿场之安全及卫生”为调整对象。

《矿场法》第2条在强调调整对象的过程中明确了保障调整对象的法律体系——《工厂法》及其系列规定。《工厂法》是一部关于劳工福利安排的总规定，历史学者总结：“《工厂法》是我国现代史上第一部比较全面的调整劳资双方关系、维护劳工权利的全国性劳动立法”。［4］《工厂法》 公布于1929年，1932年12月进行了修正，并制订和施行了《工厂法实施条例》。为了贯彻和落实《工厂法》，国民政府颁布了《工厂检查法》，规定了保障工人福利的落实措施。保障矿工安全和健康的《矿场法》就是在《矿业法》、《工厂法》、《工厂检查法》、《矿工待遇规则》以及相关实施细则颁布的基础上产生的。所以，《矿场法》是在关于改变劳工福利制度的总体安排下一个顺理成章的法律设置。有学者评价：“《矿场法》是在《矿工待遇规则》的基础上，对在矿场工作的矿工的劳作与待遇、矿场安全与卫生作了更为规范和合理的规定，对维护矿工权益起到了积极的作用”。［5］（p44）

（二）《矿场法》以矿工安全与健康优先为基本原则

在工业的迅速发展中，怎样处理劳工健康安全与企业财产收益两者之间的地位关系，是由政府的态度和社会主流观念决定的，可以展现政府的行政理念和政府的民生观。民国时期矿业立法中关于矿工安全与健康的法律地位的变化，体现着政府理念和对民生的关注。

在北洋政府时期，农商部仿照日本矿业法于1914年制定颁布了《中华民国矿业条例》。在《中华民国矿业条例》中，很少实质性规定矿工的福利待遇和矿工的健康安全，仅在第76条规定：“矿工如因工作负伤致罹疾病或死亡时，矿业权者应给予医药抚恤等费用”。仅有的一条规定，而且是对矿场风险发生后的处置，不是对可能性风险、危险的预防。这充分说明民国初期的立法指导思想是保障矿主的财产收益而漠视矿工的基本人权的。

但是，到了南京国民政府时期却有了根本的转变，其立法宗旨强调了矿工安全与健康优先的原则，生产和收益让位于民生。这从1930年颁布的《中华民国矿业法》可以看出，该法第96条规定：“农矿部或主管官署对于矿业工程认为有危险或有害公益时，应令矿业权者设法预防或暂行停止工作”。很明显，法律明确规定通过预防以避免工伤和死亡；为预防危险保证场所安全，可以停止生产，将生产让位于民生。《中华民国矿业法》关于民生优先的原则由《矿场法》进行了具体扩展。《矿场法》第29条规定：“主管官署对于矿场之安全与卫生，认为必要时，得命矿业权者为一定的行为，或予以限制，或严为禁止”。《矿场法》规定得如此严格和果断，表明《矿场法》作为一部保障矿工安全、健康和福利的法律，是以保障民生为主要目的的社会性法律。

（三）《矿场法》是一部界定矿主责任的侵权法

矿场的健康与安全供给是特定范围的多数人共同享用的集体物品，有学者称为共有物品。即在该矿场内工作的所有员工平等享有健康与安全的工作待遇，而且一个人的享有并不影响和排除其他人同样享有。问题是，矿场健康与安全这一共有物品应当由谁来提供，是私人性矿主供给还是公权力政府供给？欧美国家在上世纪初才认识到：工作场所安全的共有物品不同于社会安全的公共物品，应由私人供给。《矿场法》保证了这种指导思想的贯彻实施，从多方面界定了矿主的责任，矿主若不履行责任则构成侵权，所以说，《矿场法》是一部保障矿工安全与健康的侵权责任法。

其一，法定矿主供给安全场所的责任。《矿场法》对此有多条规定，其中第19条明确：“矿业权者为防止水患、火灾、沼气或煤尘之爆发、土石煤块之崩坠及其他灾变，应有各种安全设备，并为其他适当处置”。法律采用例举和概括的方法规定了矿主应当采取的预防手段和危险处置的应急方案，并规定矿场“致使危险时”，矿主应立即报告矿业主管官署，以便政府采取处置措施。

其二，法定矿主的连带责任。连带责任是各国侵权法中普遍采用的一种责任形式，不仅关系到矿工赔偿的实现程度，而且关系到矿工的整体保护水平。《矿场法》大胆地引入了侵权责任的连带制度，是立法上的一大突破。比如，《矿场法》第17条规定：“矿业权者依法令所规定应遵守之技术事项，主要技术人员与矿业权者同负其责”。这就使责任人之间产生了相互监督的动力。

其三，法定矿主不豁免的责任。关涉到矿工的生命和健康的基本人权，因而法律规定提供安全物品的矿主应自始至终地承担责任。《中华民国矿业法》第97条规定：“矿业权消灭后一年内，农矿部或省主管官署认为必要时，得令原矿业权者为预防危险之设备”。矿山退出制度中强调矿场危害安全和健康的不豁免制度，以保障社会公众利益，是《矿场法》关于矿山闭坑时所调整的重点对象。

（四）《矿场法》详细规定了保障矿工健康的卫生条件

《矿场法》关于矿场卫生条件的详细规定注重从设备设施建设上保障矿工的健康，从源头上预防矿场职业病的发生，而不是将重点放在矿工职业病的治疗上，这也是《矿场法》重要的现实法律价值之一。《矿场法》规定：矿工的普通卫生，规定要有浴室、厕所、清洁饮料等；矿场职业病防止，规定要有预防设备、预防方法，食堂、饮料设备、盥洗室等与粉尘和有害气味保持合理距离；生理卫生方面，聘请有矿山经验的医师、常备救急及医疗药品等。

（五）《矿场法》规定强制性培训矿工

矿场安全与健康，基本上在于矿主这方的预防，但与矿工本身遵守安全操作规则的行为也有关。每个矿工能发现矿场的危险并报告或排除，具备基本的保健常识和安全意识等，也是矿场健康和安全的重要组成部分。因此，《矿场法》明确规定了矿工的强制培训制度，第22条规定：“无经验之矿工，非经两个月以上实地培训，不得令其在坑内单独工作”；第28条规定：“矿业权者应以卫生常识、防险知识及安全方法训练矿工”；《矿场法》第32条规定：矿业权者违反法定的训练条款，则由地方官署予以处罚。

三、《矿场法》的立法方向值得今天继承

目前，我国矿业开发中的劳动关系基本上能用合同固定下来，这为用人单位（仍使用“矿主”）和矿工之间提供了有约定的权利和义务，是双方平等协商的标志，是矿工地位提升的体现。可以说，劳动合同制度赋予和保护了弱势矿工的权益。

但是，劳动合同时代仍然存在严重不足。按照合同自由和信用原则，订立合同后的双方必须“严守”合同约定，这就意味着超出合同的一切要求均因合同无约定而可以不承担任何责任。那么，矿工因风险发生而导致安全或健康的损害结果时，因为合同中没有这方面的约定，则没有合理合法的途径获取赔偿。

这种不足在于劳动合同本身的局限性。订立合同时有众多客观因素制约合同准确和全面的约定：信息不对称，矿工对矿场的设施、设计、开采过程中可能的风险不知情；矿工有限理性，矿工受知识、经验、认识能力制约，难以体验到风险的危害后果，甚至对风险没有概念；风险的不确定性，潜在的矿场风险出现并造成后果的事实，不是合同追求的内容，在合同订立时根本无法通过谈判而进入约定条款。这些因素致使劳动合同的不完全性存在，即很多的权利义务特别是重要的安全风险防范只能留在合同以外，而且，未予约定的剩余控制权又归于矿主所有。

弥补劳动合同的局限性，应在矿业劳动关系中设置一个与劳动合同制度并列运行的侵权责任制度。即由法律规定矿主必须承担为矿工提供矿场安全和健康的责任，一旦因为矿场风险致使矿工受到损害，则根据法律而不是合同让矿主承担损害赔偿责任。法定矿主的侵权责任不但为矿工获取赔偿提供了途径，而且迫使矿主产生积极预防风险的动力。

美国经济学家史普博总结：“对于生病和丧失工资，完全性意外事故合同的不存在和有限的保险费金额表明需要一个侵权法制度进行责任分配”。［6］（p509）然而，我国现行矿业立法还缺乏界定矿主责任和矿工权利的法律渊源。虽然在1992年制订了《矿山安全法》，但是，在计划经济体制下制订的《矿山安全法》的整体目的是保障“生产安全”而不是“劳动安全”；直接目的是“促进采矿业发展”而不是保障民生。这在《矿山安全法》第1条关于立法目的的规定中已明确：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业发展，制订本法”。“职业安全”与“生产安全”两者属于不同性质的法律领域，前者归于可以由行政干预的劳动法，后者属平等自由的民事财产法，调整范围基本不重合。同时，《矿山安全法》缺乏保障健康的规定。尽管2002年实施了《职业病防治法》，但是该法的指导思想在于职业病的“治”，重点规定对健康结果的诊断和治疗，所以，由负责管理医疗卫生行业的卫生行政部门做为主管机关和执法主体。而且现行的《矿产资源法》相当简略，简略到根本没有涉及矿工福利、矿工安全与健康等内容，在矿工安全与健康领域几乎无法可依。正如学者总结的：“矿工的生命权、健康权、劳动权、社会保障权等多种权利无法保障的现状已经引起有识之士的普遍关注”。［7］这样看来，建立矿工权利保障制度已势在必行。

因此，矿业立法要有根本性变革，应吸取世界矿业发达国家的经验和继承过去的优良立法，应将以人为本、保护生态环境、保障可持续发展、注重开发效率与社会公平统一等作为基本原则，制定一部 《矿业管理法》。在这个法律中，设专章规定矿工待遇、保障矿场安全与健康等基本内容。然后，根据《矿业管理法》的基本规定制定一部《矿业安全与健康法》。《矿业安全与健康法》应继承《矿场法》的优良部分，将安全与健康的工作条件规定于一部法律之中；将保护矿工劳动安全与健康作为立法的主要目的，将“以人为本”的立法指导思想贯穿于立法始终；界定矿主安全与健康的供给责任和特别注意义务，将严格责任和惩罚性赔偿结合起来立法；规定强制性培训矿工，将矿工未培训和矿工不遵守安全规程视为“雇主责任”（又称“上级责任”）；将矿业工会、有矿工代表参加的安全与健康委员会和劳动部门监管机关等结合起来，形成健康与安全的组织网络，合力保护矿工的基本人权。

建设这个中心的力量是人，终极目标也是为了人，但这个“人”是指各阶层之间平等的所有人，而不只是一些“能人”；真正为了所有的人，必须超越传统的增长模式而更加注重科学的发展质量；一定要在初次分配中重视效率与公平的统一，即在劳动过程中决定“蛋糕”的分配份额，一旦“蛋糕”做大了以后再分配则很难有矿工的份；在制度设计和目标取向上应将矿工视为最宝贵的资源，享用安全与健康的工作条件是每一个矿工的基本权利。具备了这些以人为本的条件，可以制定一部保障矿工基本人权的《矿业安全与健康法》。

［1］（美）利伯凯普.经济变量与法律的发展［A］.C·诺思等.制度变革的经验研究［C］.罗仲伟 译.经济科学出版社，2003.

［2］秦孝仪.革命文献（第100辑）［C］.中央文物供应社，1984.

［3］陈竹君.南京国民政府劳工福利政策研究［J］.江汉论坛，2002，（06）：68－71.

［4］彭南生，饶水利.简论1929年的《工厂法》［J］.安徽史学，2006。（04）：81－85.

［5］傅英.中国矿业法制史［M］.中国大地出版社，2001.

［6］F·史普博.管制与市场［M］.余晖等译.人民出版社，1999.

［7］邹艳辉.保障矿工权利［J］.行政与法，2009，（5）：26－29.

（责任编辑：张雅光）

The Value of Republic of China＇s Mine Safety and Health Law

Kang Jitian

In the Republic of China，the urgent need of minerals for industrial development and long－term war speed up the development of mining.However，inconsistency between the miners＇welfare and the rapid development mining has led to confrontation between employers and employees.Therefore，the government has developed a series laws and regulations to improve the miners＇welfare，including ＂Quarry Law＂.The law is a mine safety and health law which is health and safety first，define the responsibility of mine，protect miners＇rights，and mandatory training miners.The objective，guiding ideology and basic principles are worthy for our inheritance today.

mining；In Mining Law；safety and healty

D920.0

A

1007－8207（2010）03－0065－04

2010－01－05

康纪田 （1957—），男，湖南新化人，湖南娄底行政学院法学副教授，研究方向为矿产资源法。

本文系2009年湖南省哲学社会科学资助课题 “依物权二元结构理论探索物权利用的限制”的阶段性成果，项目编号：09YBB185。