我国城市流浪乞讨人员救助制度中亟待解决的几个问题

□ 梁洪霞

（西南政法大学，重庆 401120）

我国城市流浪乞讨人员救助制度中亟待解决的几个问题

□ 梁洪霞

（西南政法大学，重庆 401120）

2003年确立的对城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度实施至今暴露出诸多问题，其根本原因在于 《救助办法》在制定原则和具体制度上具有先天的立法缺陷。本文认为，流浪乞讨人员救助制度必须合理定位其功能和救助对象，既要保障流浪乞讨人员的合法权利，又要强调流浪乞讨人员本身应承担的法定义务；既要保证救助站作为救助主体的服务性职责的履行，又要赋予救助站和相关部门一定的管理职权以保证救助工作顺利进行；既要对社会弱势群体提供关怀和照顾，又要对其中的违法犯罪行为依法惩处，以此平衡各方的权利 （权力）和义务，确保流浪乞讨人员救助制度的良性运作。

城市流浪乞讨人员；救助制度；权利 （力）；义务；平衡

一、引言

2003年的“孙志刚案”揭示出我国收容遣送制度的诸多弊端，对此，国务院及时废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助办法》）。从收容到救助，充分“体现了政府从权力本位到义务本位的重大变化，从更多强调维护社会秩序的警察国家向福利国家的重大转变”。［1］（p4）具体而言，对于在城市生活无着的流浪乞讨人员，政府的职能由强制性的收容遣送转变为临时性的义务救助，遵循自愿救助和无偿救助原则，流浪乞讨人员可以自由选择是否到救助站接受政府提供的免费食物和住宿，也可自由选择何时离开，想要回家而又没有路费的，救助站还可以提供免费的车票。这种人性化的救助措施比原来的收容遣送制度无疑在实施之初广受赞誉。

但救助制度实施后却暴露出诸多问题，根本原因在于《救助办法》在制定原则和具体制度上都具有先天的立法缺陷。一方面，《救助办法》确立的临时性救助原则无法满足流浪乞讨者的需求，加之《救助办法》具体操作条款尚存在较多问题，导致救助站在履行职责的过程中出现了“有法难依”、“有法不能依”和“无法可依”的窘境，面对流浪乞讨者无计可施，城市中的流浪乞讨人数仍然居高不下；另一方面，救助制度虽然取代了原收容遣送制度，但救助制度显然无法完成原收容遣送制度所承载的“维护城市社会秩序和安定团结”功能，救助制度高扬“以人为本”的精神理念，却忽略了“人性恶”的一面。实际上，救助站中流浪乞讨人员违纪违法现象却始终得不到有效治理。这些情况已引起学界及实务部门的极大关注和讨论，甚至有人对该制度的存续提出了质疑。笔者依据在救助站实地调研所掌握的实际情况，①笔者主要走访了重庆市救助管理站，采取座谈、访问、问卷调查等方式掌握了一手资料，并参阅了各省市民政部门发布的有关救助信息。结合《救助办法》及国务院民政部颁发的 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施细则》（以下简称《实施细则》）的具体规定，对当前城市流浪乞讨人员救助制度中存在的几个难点问题进行分析，以期对该制度的完善有所裨益。

二、救助制度存在的主要问题

⒈救助制度的功能定位与现实中流浪乞讨人员需求之间的严重错位。《救助办法》第1条对救助制度设立的目的给予了准确定位，“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”换言之，救助制度是为在城市生活陷入困境的社会弱者提供物质帮助和生活扶助，使其基本生活获得保障的一种社会救助制度。进一步来说，该救助制度是一项“临时性”的社会救助制度。《救助办法》第2条规定，“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施”。《实施细则》第12条规定，“救助站应该根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管机关备案。”这种临时性救助原则的确立，充分考虑了流浪乞讨人员自身的特点以及我国的国情。对流浪乞讨人员进行救助如果采取长期的、无任何时间限制的方式，有可能造成大批农村人口冲击城市，救助站将会人满为患，而且还可能助长一些人不劳而获的懒惰习气，这不符合救助制度设计的初衷。［2］（p8）救助站提供临时性救助后，受助人员最终是要回归家庭的，有劳动能力的通过劳动获取生活来源，没有劳动能力的由相关的赡养人、抚养人承担赡养、抚养责任，没有家属的，通过其他社会保障制度维持生活。因此，城市流浪乞讨人员救助制度仅仅是我国社会救助制度中起临时性救助功能的一项具体制度，目的在于救危救急，而安置流浪乞讨人员的任务最终还是要依靠其他社会保障制度来承担的。

但实践中，这项临时性的救助制度却无法很好地解决城市生活无着的流浪乞讨人员所遇到的实际困难。经常出现这种情况，受助人员返家后不久又回到本地继续乞讨。也就是说，临时性救助中提供返家车票等举措根本不能满足受助人员的需要，因此也就无法杜绝流浪乞讨现象。通过对受助人员流浪乞讨的原因分析我们可以解释这一现象。按照流浪乞讨的经济原因，我们可以将其分为四类，一是有经济能力但暂时遇到困难，如钱包丢失、寻亲不成等，这类人的数量不大，来救助站后送其回家基本可以解决问题；二是无经济能力被迫流浪乞讨的，占流浪乞讨人员的大多数，而他们遇到的困难是救助站所解决不了的。如未成年人中因父母离异得不到家庭关爱的，无父母且亲属不愿意养育的，即使送其回家也会跑出来；成年人中多半是因为家乡极度贫困，出来打工又找不到工作，而当地的社会保障制度还不能解决其基本温饱问题，所以救助站送其回家之后他们也会再次出来流浪；三是无经济能力但愿意以流浪乞讨方式生活的人员，这种人数量极少，如果遇到困难也会到救助站接受救助，只不过不会选择回家；四是为了获得经济利益而以乞讨为业的职业乞丐，他们不愿意工作，好逸恶劳，靠乞讨获得基本生活保障，甚至发家致富，这类人一般不会到救助站。

由此可以看出，第二类人占救助站中受助人员的大多数。对于其中有劳动能力的成年人，他们接受短暂救助后仍然不能解决自身困难，在没有社会保障，也没有专门的职业培训和职业介绍机构来引导其通过劳动谋生的情况下，其最后的结局仍是被迫流浪，所以，现实中常常出现这样的情况，很多接受过救助站救助的流浪乞讨人员，再次流浪后不愿意去救助站；而对于其他无劳动能力的老年人、未成年人和残疾人，在找不到户籍地或者家属不愿意赡养或抚养的，救助站只有超出《救助办法》规定的职责，给予其无限期救助。按照《实施细则》第15条的规定，对于这种情况，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。也就是说，民政部门只有建议权，安置的职责最终属于人民政府，但《实施细则》中却没有对人民政府的责任确立。民政部门提出安置方案，同级人民政府由于各种实际困难 （主要是我国各种福利机构的资源有限）往往长时间不决定是否安置、如何安置，从而导致这些人员的安置问题长期得不到有效解决，结果救助站这一临时性救助机构“破格”担当了养老院、儿童福利院、精神病院的角色。所以，救助站实施的临时性救助制度“治标不治本”，要想解决根本问题，要么是扩大救助站职能范围，要么是建立健全与救助制度相衔接的其他社会保障制度。

⒉《救助办法》及《实施细则》确定的救助对象与救助站实际救助的对象存在偏差。《救助办法》将救助的对象限定为“城市生活无着的流浪、乞讨人员”。为了操作上的方便，《实施细则》第2条将其细划为四个要件：“《救助办法》规定的‘城市生活无着的流浪乞讨人员’是指自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”但事实上救助站几乎无法查明求助人员提供的以上四个条件是否真实，而且在某些特殊情况下救助站明知其不符合《实施细则》规定的四个条件，但基于救助的精神仍然要进行救助，其结果必然使得《救助办法》和《实施细则》规定的救助条件在实施过程中失去参照价值，从而导致救助对象的泛化。

第一个条件，自身无力解决食宿。对于未成年人、残疾人和老人，我们可以比较明确地判定其有无解决食宿的能力，但对于其他人员，仅依据其口头提供的情况，如钱包丢失、找不到工作等，我们几乎无法判断其是否真正已经到了自身无力解决食宿的境地。第二个条件，无亲友投靠。对于求助人提供的无亲友的事实，我们也无法有效方便地通过现有的户籍制度或其他渠道等进行验证，即使获知有亲友投靠，在亲友到来之前或亲友拒绝接收时我们仍然不得不予以救助。第三个条件，不享受城市最低生活保障或者农村五保供养。城市最低生活保障金的发放属于社会保障局的权力范畴，农村五保户则由乡镇人民政府民政部门设定，这些资料的核实首先须以求助人准确提供户籍地为前提，然而，相当一部分救助人员无法提供户籍地，即使提供了户籍地，仍须户籍所在地的相应机关协助调查。在此过程中，由于救助站、户籍所在地社保部门或民政部门办公条件的限制，往往导致调查时间的拖延，因此，求助人身份的认定常常无法落到实处。另外，即使求助人员享受城市最低生活保障或者农村五保供养，但因为其他原因导致在城市流浪乞讨，救助站出于人道主义，仍应担负起救助职责，为求助人员提供衣食宿，所以，这一要件没有设立的必要。第四个条件，正在城市流浪乞讨度日。工作人员也无法依据求助人员口头提供的情况判定其是否属于“正在城市流浪乞讨”，从而决定是否提供救助。

基于以上分析，工作人员在判定求助人员身份时，只能依其口头陈述的情况来认定，而对事实的查验一般仅限于其户籍地和身份证，其他情况是否真实则无从知晓，因此也就无法判明其是否符合《实施细则》规定的救助对象。身份甄别的问题直接导致了救助功能的部分失灵，使预期的救助体系难以正常运转，其结果是救助站对于求助人员只能采取“来者不拒”的原则。从表面上看，救助的流浪乞讨人员数量很大，可实际上搀杂了很多不符合救助条件的人员。另外，在救助过程中，还存在超出《管理办法》所规定的救助对象的情况。一些求助人员虽然没有流浪乞讨行为，但已经没有办法解决食宿等问题，如进城务工人员、工伤人员、违法犯罪行为的受害者、交通事故受害者、事务纠纷当事人、上访人员等等，如果救助站不予以救助，他们只有去流浪乞讨，因此，救助站是“预先”进行了救助，并且实践证明，这类救助往往效果极佳，真正解决了人们的暂时性困难。由此可以看出，临时性救助的对象不应仅是流浪乞讨人员，还应包括在城市中遇到困难无力解决基本生活问题的非流浪乞讨人员。

综上所述，对于救助对象，应重新审视其构成条件、标准和工作机制或采取其他方式，以最大限度地杜绝有着非法企图的人员在救助站里滥竽充数，浪费有限的救助资金；同时又应该将急需得到救助的人纳入救助范围，使其获得及时救助，实现“应救尽救”的目标。

⒊救助站 “有责无权”导致管理工作难以正常开展。《救助办法》实施的一个重要特征就是强调政府的服务职能，由原来为被收容人员规定各种强制措施和服从义务转变为受助者享有各项权利，而对救助站和工作人员设定各种义务，做出各种限制。但救助站作为救助主体不应只承担义务而不享有任何权力。只有“救助”和“管理”职能并存，才能依法履行其职责，充分发挥其功能。现行《救助办法》和《实施细则》并没有赋予救助站任何强制性权力，一些程序上的拒绝、同意和制止，因为强制性权力的缺失和保障，使得救助制度的实施存在诸多障碍。如《实施细则》第5条第3款规定，“对拒不如实提供个人情况的，不予救助”。第10条第2款规定，“救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助”。第17条规定，“救助站已经实施救助或救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。”这些条款都表明，救助站在特定情况下可以不予救助或终止救助，但却没有指明如果受助人员“赖站”该如何处理。现实中赖站情况时有发生，而救助站由于没有强制权无法将赖站人员驱逐站外，没有处罚权也无法遏制此种情况的蔓延。救助站面对救助人员无计可施，而且本着人道主义也不能任由求助人员露宿和饥饿，实际情况就是救助站 “出于无奈”只好履行或继续履行救助职责。

⒋受助人员罚则的缺失加剧了违规违法行为的发生。受助人员在行政救助行为中是享有权利的一方，但这并不意味着受助人员不承担任何义务。《救助办法》第16条规定：“受助人员应该遵守法律法规。受助人员违反法律法规的，应当依法处理。受助人员应该遵守救助站的各项规章制度。”《实施细则》第19条进一步细化为，“受助人员在救助站期间应该遵纪守法，不得辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员，不得破坏救助设施，不得毁坏、盗窃公私财物，不得无理取闹、扰乱救助工作秩序。”这为受助人员制定了基本的行为规范，规定了受助人员在受助过程中要履行的基本义务。受助人员如果在受助过程中出现违规违法现象，也必须承担相应的法律责任。但《救助办法》及《实施细则》却没有相关的惩罚性规定，而在救助领域出现的一些具体的违法行为又很难通过其他法律规范来调整。实践中受助人员的违法行为通常表现为以下几种：毁坏救助站各种设施；对工作人员或其他受助人员进行辱骂、殴打、威胁；不遵守救助站日常生活、工作秩序，寻衅滋事等。出现此类情况，救助站工作人员一是无权制止，二是在没有法律规定的情况下不知进行何种处罚，而公安机关也常以救助站内部事务为由不予处理。因此，救助站工作人员遇到类似情况只能忍气吞声，为避免发生冲突，对于受助人员的无理要求予以满足，对于毁坏财物等行为不闻不问，实践中出现受助人员打伤工作人员的案件也逐渐增多，受助人员罚则的缺失不仅加剧了违法行为发生的频率，而且也引发了新的打人伤人等违法事件。

三、相关的建议和对策

⒈准确理解救助制度的功能，适当扩大救助对象。《救助办法》确立的行政救助制度，从根本上说是为了救助在城市中遇到困难而生活无着的人，其暂时性救助原则的确立也表明了“救急”不“救贫”的功能定位。笔者认为，在此理念下，将救助对象确定为流浪、乞讨人员较为狭窄。现实中，全国各救助站都存在不同程度的扩大救助对象进行救助的情形，这也说明救助办法的功能和对象之间的不对称。据笔者调查，重庆市救助站经常救助进城财物被盗而无法返家的人员。而北京市海淀区、朝阳区救助站救助的对象也包括来京打工财物被偷抢人员、发生急难人员以及部分上访人员。长春市救助站救助的范围包括来省里上访的群众、打工者，甚至一些醉酒后露宿街头的人也被公安机关送到救助站。［3］由此来看，救助对象应确定为在城市生活无着的流浪乞讨人员以及遇到困难而生活无着的其他人员。这样才能使在城市陷入困境的人员能够到救助站接受救助，也解决了有些救助站碍于《救助办法》及《实施细则》的对象限定而难以实施救助的问题。“对暂时处于困境的人给予救助，既符合救助中的积极救助原则和临时急救原则，也能及时防范因急困沦为流浪、乞讨人员和不法之徒，更体现了政府救助的积极意义。”［4］那么，《实施细则》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”的四大要件也有待商榷。其中，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日这三大要件也就没有规定的必要，因为无论其是否有无亲友投靠或是否享受最低生活保障或农村五保供养，或是否正在城市流浪乞讨度日，只要在城市遇到困难且到了无法解决食宿的境地，救助站就应该履行救助职责。因此，救助对象就应为在城市自身无力解决食宿的公民，当然，其中绝大部分属于流浪乞讨人员。

另外，《救助办法》第1条将救助对象定为城市生活无着的流浪、乞讨人员，而《实施细则》第1条却将救助对象变更为“城市生活无着的流浪乞讨人员”，二者是种属关系，［5］流浪、乞讨人员包括流浪乞讨人员，还包括流浪不乞讨人员以及乞讨不流浪人员，从理论上讲，《实施细则》缩小了《救助办法》确定的救助对象。流浪指的是生活没有着落，到处转移，随地谋生。［6］（p725）乞讨指的是向人要钱要饭等。［7］（p899）很显然，流浪和乞讨行为并不总是竞合在一起的。所以，应该将《实施细则》中救助对象修改为“流浪、乞讨人员”，这就使得救助站在救助流浪人员和乞讨人员时有章可循（本文中所称“流浪乞讨人员”均指“流浪、乞讨人员”）。

⒉扩大暂时性救助的内容和范围，完善与救助制度相衔接的其他社会保障制度。对城市生活无着的流浪乞讨人员进行救助的根本目的是要最终消灭流浪乞讨现象，那么，根据流浪乞讨者的需求进行救助无疑是最好的方式。但现行的救助制度仅对暂时陷入困境的城市流浪乞讨人员有效，而对于那些无法通过自身能力维持生活的流浪乞讨者来讲是毫无作用的。所以，面对实际出现的问题，在坚持临时性救助原则的前提下，适当扩大救助的内容和范围，并完善与救助制度相衔接的其他社会保障制度，才能最大限度地消灭流浪乞讨现象。

具体而言，根据求助人员的不同需求，我们将其划分为两类，即有劳动能力者和无劳动能力者。对于有劳动能力者，暂时的救助只是权宜之计，而劝导、帮助其通过劳动来维持生活是救助的目标。我们要切记的一个原则是，社会救助不仅仅是“输血式”的救助，更主要的是造血式的救助，通过增强被救助者自身的能力，使他们最终摆脱对救助的依赖。流浪乞讨者多半来自我国贫困的农村地区，在当地甚至无法解决温饱问题，由救助站提供返家车票不能从根本上解决问题，如果把车票钱转变为职业技能的培训费用，使得他们能够获得一技之长，那么他们在城市就可以自食其力。因此，救助站应增设职业培训这项新的救助内容，根据救助对象的特点，为其提供不同的技能培训。在实施过程中，救助站既可以联合劳动部门进行培训，也可以委托社会培训机构进行培训。有能力的救助站还应增设职业介绍的服务职能，联系一些机关和单位为受助人员提供就业信息。对于无劳动能力的老年人、残疾人和未成年人，有监护人的，有关机关应责令其履行义务；没有监护人的，政府应当给予安置。问题的关键是要解决监护人不履行抚养或赡养义务以及某些地方政府不给予安置时的受助人员安置问题，否则就无法杜绝受助人员再次流浪。对于能够找到监护人的，当地政府应当对监护人抚养或赡养受助人员的情况给予监督，如果发现没有尽到抚养或赡养义务的，应该通过法律途径帮助受助人员保障自己的权益，或者采取其他安置方式使得受助人员能够得到幸福和关爱。对于找不到户籍地和监护人的，救助站所在地的政府应给予安置。目前，我国《救助办法》和《实施细则》都规定了政府的安置职责，但落实的情况却不乐观，原因是多方面的。笔者认为，我国的社会保障制度不发达是一个重要原因。城市最低生活保障和农村五保供养还无法解决所有贫困群体的生活保障问题，而各种社会福利机构也无法容纳滞留在救助站里的受助人员。对此，除了完善我国的社会保障制度，还可以吸纳社会力量参与救助，必要时应实行责任制，把安置流浪乞讨人员的情况作为当地官员政绩考核的一项新指标。因此，应对《救助办法》和《实施细则》进行修改，明确具体的安置办法，如把受助人员安置到福利院、养老院和精神病院等慈善机构，并且规定政府或有关机关工作人员的法律责任，如果受助人员没有得到妥善安置，将追究其法律责任。

⒊规定受（求）助人员罚则，明确受（求）助人员的法律责任。一个好的制度的贯彻实施，不仅需要相关人员的自觉遵守和支持，更要有针对违法行为的法律制裁手段。在目前实施的城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度中，《救助办法》和《实施细则》都没有对求助人员和受助人员的违法行为明确列举其要承担的法律责任和具体的处罚办法。例如，《实施细则》明确提出了求助人员的条件，并要求求助人员如实说明，但现实生活中却存在大量虚假陈述以冒充求助人员获得无偿救助的现象。此种现象的出现可归咎于一些求助人员身份难以甄别，解决途径自然是要增强救助人员构成要件的可操作性。由于我国现行的救助制度实行自愿救助原则，对是否符合救助条件大多只能依赖求助人的表述；加之救助站财力局限和政府办公设备的陈旧，还无法通过网络等比较便捷的方法核实求助人员的真实情况，也不可能有足够的人力和财力支持以充分核实救助人员提供的情况。即使求助人员构成要件再具有可操作性，也无济于事。在这种情况下，我们可以通过对求助人员违法行为的重罚，实现救助制度的最终目标。

⒋适当赋予救助站管理职权，明确公安机关在救助领域的权力。《实施细则》第19条规定，“对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理。”依据该条款，针对受助人员的违法行为，比较轻微的由救助站行使制止权，比较严重的由公安机关进行处罚，故救助站和公安机关在救助领域都应享有管理权，二者应根据自身的角色特点分配不同的职权。具体而言，救助站的权力应限定在内部管理上，而公安机关应对违反救助站内部章程情节严重以及违反《治安管理处罚法》和涉嫌犯罪的行为行使职权。救助站应制定内部管理条例，并在其中明确救助站管理职权的内容和范围，该内部管理条例不得与宪法和其他上位法相违背，并应报同级人民政府备案。根据实际需要，对于违反救助站管理条例的，救助站可以给予警告、强制隔离、强制约束人身自由等必要的管理手段和措施。但是，这些手段和措施应不违反《救助办法》第10条的“两不得”规定和第14条的“七不准”规定。第10条规定，“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动”。第14条规定，“救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。”如未成年人及其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人离开救助站而没有经过救助站同意的，救助站基于保护未年成人等权益的考虑应行使强制权，使之不能离开。对于严重违规违纪或者有犯罪嫌疑的，公安机关在接到救助站的报告后，应迅速采取措施履行行政管理权或司法权。例如，对于不符合救助条件却赖站不走，或者救助期满无正当理由拒绝离开的人员，救助站应给予警告；警告后仍赖站不走的，救助站应报请公安机关，由公安机关采取强制措施强制驱逐出站。鉴于救助站的性质比较特殊，违法现象较多且情况复杂，可在救助站内设立治安室，由公安机关派驻的民警和救助站的治安人员组成，以及时有效地处理救助站内各种违法行为。

⒌规定受助人员的法律救济途径，加强救助站行政救助行为的程序性。受助人员在救助站接受救助的过程中，如果认为自己的人身权、财产权或其他合法权益受到侵害，当然享有被救济的权利。但《救助办法》和《实施细则》均没有明确受助人员的救济权利。仅在《救助办法》第15条有相关的规定，“救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。”这个规定并不全面，仅限于救助站没有提供救助的情形，而没有规定受助人员在接受救助过程中如果权利被侵犯是否可以救济的问题；仅赋予了求助人员举报权，没有说明求助人员或受助人员权利被侵犯后是否可以寻求司法救助。因此，我们有必要将救助途径予以明确，如规定：受助人员认为自己的合法权益受到侵犯，可以向救助管理站所属的当地人民政府民政部门申诉，或者直接向人民法院提起行政诉讼。鉴于救助管理站是具有服务性和慈善性的机构，代表政府对需要帮助的流浪乞讨人员提供帮助，所以，在采取具有强制性质的措施时应遵循比例原则，谨慎使用。做出行为后应下发书面文件，将行为理由、方式、内容及不服该行为可寻求的救济途径表述清楚，并依法送达至本人，这样才能既维护救助站正常的工作秩序，又依法保障了受助人员的权利。

⒍设立专门的财务机构，做好接受社会救助金和受助人员还款工作。救助站的资金来源完全靠政府的财政拨款。当今世界，仅靠政府财政支撑进行社会救助的国家屈指可数。在我国经济还不十分发达的背景下，我们应拓宽思路，寻求救助资金的多元化。一是吸收社会捐助。社会上不乏热心慈善事业的企业和个人，我们应采取措施，鼓励他们捐资于救助事业。实践中导致职业乞丐出现的重要原因就是人们的捐助保证了乞讨者的稳定收入，这无形中滋长了人们好逸恶劳的恶习，也给城市生活带来了不少危害。如果将人们的爱心捐款通过正常的渠道回归到救助站，那么不仅能够有效遏制流浪乞讨现象，还能够使救助站获得更多的资金改进环境，救助更多的弱者。二是接受受助人员或其亲友的自愿还款。在现实中我们发现，一部分受助人员接受救助后，其本人或其亲友有能力偿还救助资金而且愿意偿还，但基于《救助办法》的无偿救助原则，救助站工作人员不能也不敢接受此自愿还款，使可能收回的资金成为泡影。如果将这部分资金收回来，无疑使救助资金更加充裕。对于上述两种款项，还存在如何管理的问题。由于《救助办法》明确规定，救助站不得向受助人员及其亲友索要财物，所以，救助站设立这样的机构于法不依。理论上，应由政府设立专门机构负责，公开专门的爱心账户，同时开展广泛宣传，号召社会各界和有还款能力的受助人员为流浪乞讨人员献爱心，捐款捐物。此专门机构所得财物主要作为救助站的工作经费，也可设立特殊用途。如大额的医疗费用，娱乐体育器材的购买，残疾人无障碍设施的建立等。

⒎严厉打击妨害社会秩序的流浪乞讨行为，为救助工作创造更大的运作空间。各救助站经常开展“上街劝导流浪乞讨者接受政府救助”的活动，但收效甚微，大多数流浪乞讨者不愿到救助站接受救助。除了救助站无法解决长期食宿问题外，流浪乞讨者自身受团伙头目控制也是重要原因。2006年3月实施的 《治安管理处罚法》增设了对流浪乞讨领域侵害人身权、财产权现象的处罚。第41条规定：“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的，处5日以下拘留或者警告。”第40条规定：“有下列行为之一的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上1000元以下罚款；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款：（一）组织、胁迫、诱骗不满16周岁的人或者残疾人进行恐怖、残忍表演的；（二）以暴力、威胁或者其他手段强迫他人劳动的……”。这些规定是对违法的流浪乞讨行为进行了界定并规制，解决了流浪乞讨行为危害社会秩序，侵犯公民权利而没有法律调控的问题。针对流浪乞讨者，各级政府应树立既救助又规制的新理念，要充分认识到，对违法流浪乞讨行为的遏制，同时也是对合法的流浪乞讨者的保护。公安机关应加大对流浪乞讨现象的依法整治，特别是对胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的违法者进行处罚。实践中，那些受控制的流浪乞讨人员生活状况极端恶劣，尤其是未成年人，身心受到了极大伤害，又无法通过自身能力获得人身自由，急需社会解救。公安机关依法解救受控制流浪乞讨人员，并将其送往救助站，可以使更多的流浪乞讨者通过政府救助逐步恢复正常生活，走上自食其力的人生道路，也将逐步减少流浪乞讨现象。

［1］［2］刘华春.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法释义［Z］.中国法制出版社，2003.

［3］宋扬，陈子雪，廖毅.城市救助站管理的实证分析——北京、长春两地救助管理站的实地调查［J］.中国民政，2006，（10）：35.

［4］汤秀娟，王霞.城市流浪乞讨人员救助现状分析与对策研究［J］.广州大学学报（社会科学版），2007，（8）：41.

［5］赵银翠.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的制度解读——以流浪乞讨人员获得救助权为视角［J］.河南省政法管理干部学院学报，2007，（6）：82.

［6］［7］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典［M］.商务印书馆，1978.

（责任编辑：王秀艳）

Several Urgent Problems in the System of Relieving the Wandering or Begging People in the City

Liang Hongxia

The wandering or begging people who have no way to support themselves in the city can be relieved by government，and the system has been found some problems since it was enforced in 2003，because relief regulation has some defects in the principles and systems.The relief system should exist，but it must provide relief function and object reasonably，and be perfect in the concrete systems.We should bosh protect wondering and begging people＇s rights and emphasizing their obligations，bosh ensure relief organization＇s serving duties fulfilled and grant it and related branches controlling powers，bosh care for the weak persons and punish their illegal act，thus keep the balance of rights or powers and obligations，the relief system can be exercised and developed effectively.

the wondering or begging people；relief system；right；power；obligation；balance

D632.1

A

1007－8207（2010）03－0057－05

2010－01－06

梁洪霞 （1978—），女，辽宁铁岭人，西南政法大学行政法学院宪法教研室讲师，西南政法大学宪法与行政法专业博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。