我国地方政府间的不规范竞争及其治理

□ 毛彩菊

（湖北师范学院，湖北 黄石 435002）

我国地方政府间的不规范竞争及其治理

□ 毛彩菊

（湖北师范学院，湖北 黄石 435002）

我国地方政府间以地方保护、重复建设为特点的不规范竞争不仅影响了资源的有效配置，妨碍了我国统一大市场的形成，而且制约了地方经济的长远发展以及区域经济的进一步协调。因此，我们应从完善相应法律法规、转变政府职能、改革政府官员的考核标准等方面加以治理。

地方政府；不规范竞争；地方保护；重复建设

一、我国地方政府间不规范竞争的表现

（一）地方保护

地方保护，是指地方政府或所属部门为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。其主要表现形式有：

⒈对产品的保护与封锁。⑴政府设置产品的进入壁垒。指政府设置各种条件，对外地商品或服务进行限制，以保护本地企业的利益。对地方政府而言，这一方法是最有效的。采取的措施包括：其一，由政府下文，对某些种类的外地商品进入本地市场进行限制，并组织工商、税务、质检、卫生、公安等部门开展联合行动。其二，政府采取政策、税费、价格等措施，对外地商品进入本地进行限制。⑵政府对本地的产品走出去实施限制措施。一方面，由政府会同有关部门制定措施，对本地企业生产的某些具有优势或独有的产品到外地销售实行控制，即使对外销售，也只能由政府指定的企业按政府指定的价格先行收购，然后统一外销，在销售价格和销售渠道上实施控制。另一方面，政府也会由于本地产品在进入某地区市场时曾经受到地区壁垒的危害而采取报复性制裁措施，禁止本地商品销售到该地。

⒉对本地企业的保护与封锁。⑴对本地优势企业进行限制，阻碍其向外地投资，只能在本地发展扩大规模。如地方政府为了拉动本地的经济发展，严禁上市公司在外地投资或者进行企业兼并。⑵对本地国有企业过度关怀。其一，使用财政杠杆，实施力度很大的减免税或税收返还政策，以增加企业的竞争优势。其二，通过授予企业各种名号，增大企业竞争优势。如一些地方政府对企业开展评比活动，人为制造“无假货”、“质量信得过”、“守法经营”等企业名号，并在各种媒体上进行宣传，误导消费者。表面上是为地方企业进行资格鉴定，实际上是通过行政手段为本地企业获取竞争优势。其三，通过招投标的暗箱操作使本地企业获取优先权。比如：对地方的各种基础设施建设和各种商业、通讯等服务项目不进行招标或明里招标暗里实行暗箱操作，把生产经营权交给本地企业，其他地区的生产商要想取得经营权和生产供应权，只能与地方企业合作绕过地方保护的壁垒或者贿赂某些官员。⑶对本地劣势企业给予保护。制造兼并陷阱，把包袱甩给外来企业，一旦亏损企业有所起色，又对外来的合作方予以刁难排挤。⑷对本地生产假冒伪劣商品的企业听之任之。有的地方政府为了增加财政收入和扩大就业，对假冒伪劣产品不闻不问，致使“地下经济”滋生蔓延。在地方保护主义严重的地区，打假或是态度消极，动起来也常常是虚张声势；或是以罚代法，一罚了之，罚过之后，假货照制，伪劣照售，使“打假”变成“假打”。

（二）重复建设

在地方利益的驱使下，各地区不顾本地区的比较优势，盲目追求“自成体系”、“门类齐全”的封闭式产业经济系统，从而导致重复建设的大量出现。我国的重复建设主要体现在以下几个方面：

⒈传统工业领域的重复建设。⑴汽车工业领域。我国汽车行业近年来迅速发展，国内汽车需求量已跃升至世界前三甲，但是，我国各地仍有数千亿元投资于汽车产业。据相关统计数据显示，全国汽车整车制造企业达100多家，全国有27个省市生产汽车，17个省市生产轿车，23个省市已建成轿车生产线。此外，全国还有近20家民营企业进军汽车整车生产。而在这些企业中，产量超过50万辆的只有两家，超过10万辆的只有8家，产量不足10000辆的达95家，其中产量在1000辆以下的有70家。［1］⑵钢铁工业领域。据统计，全球钢产量为10亿吨，需求量为8亿吨，产能过剩，利用率不足70%。而我国近年来钢铁工业投资迅速增加，2003年上半年，钢铁工业投资增长超过150%，新增投资主要集中在生产螺纹钢、线材等品种上，引进国外新技术的不到1/5，炼钢企业从上世纪80年代的114家增至现在的280多家，轧钢企业多达1.2万家，首钢在唐山新上了年产200万吨的项目，青钢、广钢、莱钢也正在计划新建产能约500万吨的项目。［2］

⒉高新技术领域的重复建设。有资料显示，全国已建有20多条集成电路生产线，仅东部某市在建的集成电路生产线就有13条，但能够盈利的只有2家。据统计，在各地“十五”高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35%，纳米材料的同构性为48%，计算机网络为59%，软件产业为74%。在“长三角”地区14个城市的“十五”发展规划中，排在前4位的支柱产业是电子信息、新材料、生物医药工程，趋同率达70%。［3］

⒊技术园区的重复建设。我国已有开发园区的类型高达30几种，超过了现有城市建设用地总量。有的开发区以发展高新技术产业等多种名目低价或无偿出让土地，侵害农民利益，自行减免税费，也造成了财政收入的流失。［4］我们曾争论我国需要几个“硅谷”，如今“硅谷”已遍地开花。自2000年武汉提出建设“中国光谷”计划后，广州、长春、上海、大连、深圳、合肥、福州、西安、重庆等城市也相继提出了兴建“光谷”、“光岛”、“光通信产业园”、“光科技园”等光电子技术产业化的构想。仅“长三角”地区就有多家，比如：上海建设中国“硅谷”，杭州打造天堂“硅谷”，苏州则营造“珠三角”的“硅谷”。［5］

⒋地方基础设施方面的重复建设。⑴港口码头。以我国“长三角”区域的长江江苏段为例，从南京到浏河口400多公里沿江两岸共建有港口10个，万吨级以上泊位100多个，各种规模不等的中小型码头更是不计其数。此外，还有大批的码头项目正在立项审批中。这其中的很多港口都处于同一个港口群中，它们的腹地是交叉的，甚至是重叠的，因而使得以争夺货主物流量为核心的港口竞争十分激烈。［6］⑵机场。几年前，人们就发现在“珠三角”地区分布着5家机场，相互之间的距离均在200公里之内，都靠近香港。结果每家机场的利用率都不高。其中，珠海机场的利用率不到10%，最后不得不被拍卖。在“长三角”地区，在以上海为中心的不足300公里的范围内，仅大型机场就有4家，春运高峰时期上客率最高时也未超过60%。据有关资料显示，“十五”期间，我国拿出1300亿元资金用于建设中西部地区的支线机场和干线机场，其中新建支线机场40多个，扩建干线机场20多个。［7］

二、我国地方政府间不规范竞争的危害

（一）影响资源的有效配置

市场经济赖以有效运行的最关键因素是正确的价格信号，只有在价格反映资源稀缺程度的情况下，商品交换才能使全社会的资源实现最优化配置，使全社会的福利总量实现最大化。地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁所造成的市场分割则扭曲了价格信号，由此导致了企业盲目投资，造成重复建设，影响了资源的有效配置。

（二）妨碍统一大市场的形成

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其核心内容之一是建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。而地方政府在竞争中纷纷高筑市场封锁、保护的壁垒，使竞争规律、价值规律不能充分发挥作用，否定了平等竞争、自由贸易、优胜劣汰的原则，这是与市场经济发展要求相悖的。

（三）影响地方经济的长远发展

对一个地区的发展来说，地方保护主义是一柄双刃剑。从短期来看，地方保护主义确实能给地方带来一些利益，比如由于地方政府对本地资源、市场、贸易等实施保护后，使得当地缺乏竞争力的地方企业得以生存下来，减轻了地方就业压力，增加了地方财政收入，给地方经济带来了一时的繁荣。但从长远来看，地方保护主义的利刃也会伤害自己。因为任何地区经济的发展都要以全国宏观经济的良性运转为前提，地方保护主义形成的市场分割、地方封锁、人为垄断会导致或加剧宏观经济的恶化，使地方经济陷入困境。尤其是在市场经济大发展的今天，任何地方保护都是违背市场竞争法则的，只会为地方经济发展设置障碍，给地方长远发展带来严重危害。

（四）影响区域经济的进一步协调

区域经济协调进步的一个重要条件就是区域间的优势互补和经济互动。然而，地方政府在竞争中进行重复建设，摒弃本地资源禀赋和经济发展前景，不顾本地条件和市场风险，急功近利，盲目追求“大而全”、“小而全”的经济体系，不管有没有产业优势都匆忙上马，其结果是许多地区失去了优势互补、合理分工的好处，丧失了发展机遇，使本来有竞争力的产业没有得到发展，没有竞争力的产业却在空耗资源。在新一轮竞争中，那些根本就不在同一起跑线的竞争者，其重复建设的结果就是被竞争对手打败。正是由于各地方都有自己的一整套经济体系，所以，彼此之间也就没有了进行经济互动的动力，因此，严重影响了我国区域经济的协调发展。

三、我国地方政府间不规范竞争的原因

（一）相关的法律法规不完善

对于地方政府间的不规范竞争，我国在1993年9月通过的 《中华人民共和国反不正当竞争法》中略有体现。该法第7条和第30条规定：政府及其所属部门不得利用行政权力，限制他人购买其所指定的经营者的商品，限制其他经营者的正当的经营活动；政府及其所属部门也不得利用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地的商品流向外地市场。但我们看到，如果以此作为规范地方政府间的竞争行为的依据显然是不够的。首先，该条款主要针对的是地方保护，而对地方政府间不规范竞争的其他表现形式如重复建设、不当政策优惠等没有涉及。其次，该条款将规范的主体设定为“政府及其所属部门”，难以保证该法的顺利实施，因为这两级机关都没有独立性。再次，地方政府间的不规范竞争是我国社会经济发展中的一个突出问题，应该制定独立的法律来加以规范。

（二）对地方政府官员的考核以经济指标为主

在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方政府官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP的增长，一方面可以为自己赢得上级的肯定；另一方面通过为辖区内的百姓提供广泛的社会福利，又可以获得其支持和认可。在这种情况下，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的 “政绩合法性”。有学者指出，在中国现行的政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方政府官员的提升与当地的经济发展成正比。现行的干部考核制度特别是对地方政府官员政绩的评价与考核过分强调与其所在地方经济发展业绩直接挂钩，而这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行量化和比较。这样，就必然导致各行政区首长或地方政府部门官员对地方保护的重视。

（三）地方政府的职能未实现有效转变

从某种意义上说，在市场经济条件下，经济竞争的主体应该是企业。而在我国，由于地方政府职能未实现有效转变，政企不分现象严重，使得原本应该以企业为主体的竞争演变为地方政府之间的竞争。为了实现地方利益的最大化，各地方政府会为本地企业提供“无微不至”的关怀。比如：替企业出面与外资谈判，将一切不利于企业发展的因素都抵挡在本行政区外，尽力为本地企业创造一个“温室花园”，甚至干预企业的微观生产经营活动。同时，在我国经济发展的过程中，地方企业对地方政府又往往存在着很强的依赖心理。正是地方政府与地方企业之间的特殊联系成了地方政府进行不规范竞争的动力。

（四）宏观调控不力，地方之间发展差距较大

我国地方政府之间在经济上存在着巨大的发展差异，使得地方政府之间的竞争实际上没有一个公平的“初始值”，因此，弱势政府在竞争中只得采取闭门自守的政策。从1979年以后，我国的地区发展战略和政策发生了根本性转变，沿海地区开始成为政策倾斜的重点，中央在投资、财税、外贸、金融、计划等方面都对沿海地区实行了倾斜发展的政策。这种倾斜发展政策与沿海地区在经济发展和对外开放上的天然优势相结合，使沿海地区的经济迅猛发展，沿海与内地发展水平和运行机制上的差别日益扩大。而且目前这种经济差距还有进一步增大的趋势。在我国大陆30个省、自治区、直辖市中，工农业产值的一半集中在沿海7个省、市，而内地有些省的工农业总产值还不如沿海的一个县。较富的地区由于上缴中央财政较多，因此又能得到更多的优惠政策；而经济欠发达地区却无法得到优惠政策，这样就加剧了地区间的不平衡。

（五）地方政府间的合作机制不健全

我国地方政府之间的不规范竞争从本质上说是一种零和博弈、非合作博弈，而这种博弈的结果往往是陷入“囚徒困境”，结果导致“两败俱伤”。其实，随着市场经济的发展和全球经济一体化进程的加快，已经有越来越多的地方政府意识到一味地追求“你死我活”的竞争结果并不理想，而加强地方之间的合作应成为当然选择。但是，由于我国地方政府之间的合作机制不完善，地方政府官员们合作的意愿难以实现，结果不得不选择原始竞争。目前，我国地方政府之间的合作主要存在制度和组织两方面的缺陷。在制度方面，缺乏平等互信的政治对话机制、互惠互利的利益协调机制、及时高效的问题磋商机制、畅通的信息交互机制、合理的利益补偿机制以及严格的行为约束机制。而在组织方面，主要是地方政府之间的一些联席会议和地方领导的非正式峰会缺乏正式的组织机构。

四、规范我国地方政府间良性竞争的对策

（一）完善相关法律法规

我国目前限制地方政府间不规范竞争的规定的权威性还不够，操作性不强，没有提升到法律的高度。如2001年出台的 《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，其操作性不强，它主要规定了由本级政府纠正其各部门的地方保护主义行为，如果前者未作纠正，可由上级政府纠正下级政府的地方保护主义行为。受害者只能到有关政府机构检举，但没有规定任何诉讼程序。对地方政府责任人中的违规行为作了行政处分规定（构成犯罪的则追究刑事责任）；规定因地方封锁所付不当费用可以退还直接受害者，但并未规定其他任何赔偿方式。因此，应根据我国的现实情况并借鉴发达国家的相关经验，尽快出台一部行之有效的《反地方政府间不规范竞争法》，其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定。

（二）改革地方政府的绩效评估体系

在当前地方政府的绩效管理体制中，政府依旧用计划经济体制下的管理办法管束下属部门和各级公务人员。这种管理模式促使许多机关领导和职能部门为了完成上级下达的各项政治、经济指标，无视公共选择的标准和市场化要求的约束，以不合理手段干预社会的发展。而且许多指标在内容上和权重上都没有按市场经济条件下政府行为价值选择的要求作合理转变。其指标体系混杂、权重安排不合理、刚性指标单一等问题的存在使现有指标在正确导向性、客观实在性和整体统一性方面背离了市场化要求，出现了严重的扭曲。因此，我们必须从评估标准、评估主体、评估信息系统等方面改革地方政府的绩效评估体系。

（三）转变地方政府职能

应通过培育和发展市场、增强企业的自主能力、发展市民社会等途径转变地方政府职能。第一，设计辖区发展规划。在纵向、横向比较中把握发展大局，通过制定五年发展规划，确定辖区政治、经济、文化建设目标和相应的发展思路。第二，制定地方公共政策。地方政府应围绕辖区社会经济发展规划及产业政策，制定相应限度范围内的市场政策、科技政策、引资政策、人才政策，并利用财税分级管理制定参与基础设施投资和建设的政策。第三，实施地方立法与执法。根据国家法律和辖区的经济发展情况进行立法，通过立法来调整本地区与其他地区间、政府与个人间的利益关系，明确企业与个人的行为界限，形成人们的确定预期。执法则关系着辖区法律环境的稳定和行为主体的平等性。第四，提供政府服务。政府机构应为本地区经济主体提供服务，其服务的职能、质量、效率、服务的成本及服务的态度对地方经济运行影响最为经常和直接。相比于政府的其他经济职能，政府服务的推广受政府官员的思想认识、素质能力等主观因素的制约，它的可传递性相对较弱，因而是地区间软环境差异中最重要的内容。第五，提供地方公共产品。公共产品是人们获得利益的重要方式，也是构成人们实际利益的重要内容。地方政府提供地方公共产品，创设理想的投资环境、人文环境和自然环境是吸引公司、劳动力和其他互补要素进入，促进地区经济发展的重要外部条件。

（四）加强宏观调控

中央政府应通过设计确保较贫困的地区与较富裕的地区站在更公平的竞争起点上。由于居民与企业的流动性，地方政府再分配的尝试会受到严格限制。因此，必须通过中央政府对欠发达地区的转移支付来平衡地方政府之间的发展差距。具体措施可包括：第一，一般性补助即税收返还。必须强调规范化，按照因素法建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数据和中央财政的返还方式。第二，专项拨款补助。第三，特殊因素补助。包括对老、少、边、穷区域在一般性税收返还基础上再增加一些补助。

（五）加强地方政府间的合作

⒈地方政府间合作的制度保障。⑴建立平等互信的政治对话机制。对话机制必须依托平等互信的政治基础，这是地方政府间合作关系得以建立的首要条件，也是其他相应机制得以建立健全的政治前提。⑵建立互惠互利的利益调节机制。利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。利益调节机制必须本着差别原则和互惠性理念才能提供一种恰当的利益兼容。政府间的关系实际上是一种 “权力配置和利益分配的关系”，而其内涵“首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵”。［8］因此，利益关系成为地方政府间关系的核心问题。当利益调节机制运作良好时，地方政府间关系发展就比较顺利；当利益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现一定程度的倒退。⑶建立及时高效的问题磋商机制。在地方政府合作过程中，肯定会出现许多区域性的重大问题。比如统一的基础设施建设问题、生态环境保护问题、产业结构合理布局问题等等，这就需要各参与政府能够建立起及时高效的问题磋商机制，以摆脱非合作博弈的困境。⑷建立畅通的信息交互机制。地方政府合作关系的形成和巩固，需要各地方政府在经济信息上形成互动关系，其中最主要的是政策或决策信息。为使区域间的资源配置达到最优状态，各地方政府之间经济政策和相关措施必须尽可能公开，以最大限度地减少由于相互之间实行信息封锁而导致的合作风险。⑸建立合理的利益补偿机制。在一定的利益分享机制外，还必须建立起对弱势地区的利益补偿机制。由于我国是单一制主权国家，因而这种利益的补偿应该主要由中央政府来承担。比如由中央实施对弱势地区的政策倾斜和财政补贴制度等等。⑹建立严格的行为约束机制。为防止地方政府合作中的机会主义行为，保障区域经济合作关系的健康发展，就需要建立一种区域合作的行为约束机制。这个机制的构成要件必须包括区域合作各方在合作关系中应遵守的规则、在违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面损失应做的经济赔偿等。

⒉地方政府间合作的组织保障。地方政府间合作的实现不但要有良好的制度环境，更要有实施具体合作事宜的组织载体。从我国的实际情况和西方国家区域合作的实践来看，地方政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。⑴设立中央专门机构。地方政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入。在我国，由于机构改革大大滞后于区域经济发展，目前，尚未建立起专门性的区域协调机构，这有悖于区域合作的基本原则和发达国家的一贯做法。因此，根据发达国家的经验和对我国改革开放以来在区域合作方面存在问题的分析，笔者认为，在我国，中央政府应设立一个负责区域管理的综合性权威机构。同时，还要赋予这一权威机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。⑵地方政府之间建立区域合作联席会议制度。尽管中央政府在促进地方政府合作中发挥着重要作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是地方政府合作机制能够真正建立的关键所在。因此，借鉴国内外区域合作组织的先进经验，地方政府合作需要建立起系统的联席会议机制。⑶鼓励建立各类半官方及跨地区的民间组织。各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作。

［1］张伟，曹洪军.我国不合理重复建设及其治理［J］.宏观经济研究，2004，（5）：39－41.

［2］吴林源，曹博.投资项目低水平重复建设的成因及治理对策［J］.郑州航空工业管理学院学报（管理科学版），2004，（4）：8－10.

［3］［7］张伟等.不合理重复建设的根源解读与对策探索［J］.经济学研究，2004，（4）：99－105.

［4］倪庆东.行政性重复建设与公共部门绩效评价体系》［J］.山东财政学院学报，2004，（2）：47－49.

［5］杨干忠，曹建.重复建设：困境、成因与对策［J］.成人高教学刊，2004，（5）：9－16.

［6］王伟.港口码头重复建设的博弈分析［J］.水运管理，2004，（3）：14－16.

［8］谢庆奎.中国政府的府际关系研究［J］.北京大学学报（哲社版），2000，（01）.

（责任编辑：高 静）

The Control of Our Local Governments＇Non－standard Competitions

Mao Caiju

The non－standard competitions among our local governments which characterized with local－protection and repeated constructions，not only infect the effective allocations of the resources，forbid the formation of our unity market，but also handicap the long－run developments of the local economy and the coordinate progress of the regional economy.In order to control that，we should accomplish the rule and laws， convert the local－governments＇functions and change the criterions which check the local officials＇behavior.

local government；non－standard competition；local－protection；repeated construction

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0032－04

2009－11－06

毛彩菊 （1981—），女，湖南澧县人，湖北师范学院政法学院讲师，硕士，研究方向为地方政府与公共政策。

本文系湖北师范学院青年教师科研启动项目的阶段性成果，项目编号：湖师发 ［2007］42号2007D08。