论环境政策与环境法律的环境保护合力作用

□ 崔 冬，胡 敏

（⒈东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040；⒉黑龙江省法学研究所，黑龙江 哈尔滨 150090）

论环境政策与环境法律的环境保护合力作用

□ 崔 冬1，胡 敏2

（⒈东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040；⒉黑龙江省法学研究所，黑龙江 哈尔滨 150090）

我国的环境保护工作起步于环境政策，在建设法治国家进程中环境政策与环境法律的并存是客观实际的需要。环境政策和环境法律是我国保护环境的两种有效手段，二者有着共同的利益基础，二者并不矛盾，应当协调配合，共同发挥环境保护的合力作用。本文分析了环境政策与环境法律协调发展的理论基础，提出在现阶段环境政策和环境法律应当并存，进而提出正确处理环境政策与环境法律的协调配合关系。

环境政策；环境法律；环境保护；合力作用

近些年来我国的经济建设取得了重大成就，在经济实力快速增长的同时，我国的生态环境日趋恶化，如今已成为制约我国经济、社会发展的瓶颈，并且已经严重影响到人们的生命健康安全，保护国人赖以生存的生态环境已成为刻不容缓的问题。环境保护现已成为我国的基本国策之一，这充分体现了党和国家对环境保护工作的重视。环境保护工作是一项规模宏大的系统工程，需要环境科学、环境法律、环境政策等多种手段共同作用、协调配合，发挥整体效能。

环境政策与环境法律是我国实现环境保护目的的两种重要手段，对于环境政策和环境法律的研究是当今我国生态环境恶化的迫切需要。环境问题的复杂性、突发性等特点决定了单纯依靠环境法律或者环境政策均无法有效应对。环境政策与环境法律的协调配合，对于促进人与自然的和谐，实现生态环境保护有着重要意义。

一、问题的提出

环境政策是国家在环境保护方面所采取的一切对策和行动，主要是指环境法律以外的有关政策安排。［1］在我国，环境政策根据制定主体的不同可以分为执政党的政策和环境保护主管机关的政策。环境法律是国家立法机关制定的有关环境保护的规范性文件，具体包括有关环境保护的法律、法规、规章等法律文件。环境政策与环境法律不属于同一层面，环境法律是国家法律体系的组成部分，而环境政策则具有很强的政治性色彩。

在我国，先有政策后有法律，在环境保护领域更是如此。我国的环境保护工作是起步于环境政策的，1973年全国第一次环境保护工作会议拟定的 《关于保护和改善环境工作的若干规定》就是一个政策性文件。可以说环境政策对于我国环境保护工作的开展发挥了重要的作用，这主要是由于上个世纪70年代我国的环境法制不健全，环境法律尚未制定出台，为适应环境保护的时代需求，国家出台环境保护政策是十分必要的，同时也是一种迫于无奈的选择。历史实践也证明了环境政策在我国环境法制建设不健全时期确实发挥了积极作用，即使是在环境法制快速发展的今天，环境政策依然发挥着重要作用。国家环保部副部长潘岳在环境保护部环境与经济政策研究中心调研时强调要全面开展环境政策研究，指出：当前国际国内形势都在发生重要的变化，环保工作也面临很多新情况新问题，要求我们与时俱进地研究政策和对策。政策研究是一项永无止境的工作。［2］随着我国民主法制的健全，依法治国、建设社会主义法治国家已成为治国方略，法治理念要求政府的行为要依法而为，受法之拘束，法治理念要求环境保护工作必须纳入法治轨道。因此，理论界对于环境政策与环境法律的关系展开了讨论。有学者认为环境政策要服从环境法律，环境政策应上升为法律，环境政策应该为环境法律取代，环境政策已经不符合法治理念的要求，应当退出历史舞台。还有学者认为环境政策指导环境法律，环境政策可以替代法律。究竟是崇尚法律万能论取缔环境政策，还是崇尚政策至上论忽视环境法律，值得我们思考。

二、环境政策与环境法律之比较

环境政策与环境法律在现阶段是我国环境保护的两种手段，二者既有共同的基础，又有极大的不同。事实上，环境政策与环境法律作为环境保护的手段，二者各有所长。

⒈二者的制定主体不同。环境政策的制定主体可以是执政党，也可是环境行政主管机关，即我国的环境保护部及其下属的环境保护机关，它们均可以就环境问题制定环境政策。环境政策表现形式灵活多样，决议、实施纲领、方针、规划等都是其表现形式。环境法律的制定主体则相对要少的多，根据立法法的规定全国人大及其常委会可以制定有关环境保护的法律，环境保护部可以制定环境保护规章，除此之外环境保护系统的其他机关均没有立法权，但却都具有政策制定权。可见，环境政策的制定主体的范围要明显大于环境法律的制定主体。

⒉二者的稳定性不同。环境政策具有灵活性的特点，大多针对特定的、突发的环境问题，因此政策的稳定性差。环境政策具有时效性的特点，政策往往在一项任务完成之后就消灭。环境法律则具有相对的稳定性，法律制定出台要经过一定的周期，出台之后要有稳定性，法不能朝令夕改，法的稳定性强同时也导致法适应环境问题新发展的能力差。

⒊二者的效力不同。环境政策一般靠宣传教育、内部纪律处分等来保证实施，一般来讲对于系统外部人员没有直接的约束力。环境法律是以国家强制力为后盾，由国家强制力来保证实施的，对社会全体成员都具有约束力，违反环境法律的行为要受到相应制裁，承担相应的法律责任。

三、环境政策与环境法律应协调配合，发挥环境保护的合力作用

环境政策与环境法律虽然在实践中存在矛盾冲突，但从理论及具体操作的应然状态分析，二者并不矛盾。二者应当是统一的，而且二者的协调配合将极大有利于我国环境保护工作的顺利开展。

⒈环境政策与环境法律协调配合的理论基础。环境政策与环境法律有着共同的政治基础，环境法律与环境政策具有统一性。环境政策具体可以包括执政党——中国共产党的环境政策，还包括国家环境保护主管部门的政策。前文阐述过环境政策是国家在环境保护方面所采取的一切对策和行动，一般认为法律规范之外的都可以纳入环境政策领域。一方面，执政党的环境保护的政策与以国家意志表现出来的环境法律有着高度的统一性。在我国，执政党的意志可以通过党的政策表现出来亦可以通过法律表现出来。无论是以政策表现出来还是以法律形式表现出来，都是党的意志的体现。环境法律是由国家权力机关制定的，环境保护的行政法规、地方性法规、规章作为下位法，必须与上位法保持一致，不得与上位法相抵触。权力机关是代表全国人民行使国家权力的代议机关，所以环境法律一定是全国人民意志的体现。共产党是代表最广大人民群众根本利益的先锋队，这就实现了党的环境政策与环境法律的利益统一。可以说党的政策和国家的法律有着统一的指导思想、政治方向和利益基础，本质上是一致的。另一方面，我国环境保护主管机关的政策同样与环境法律有着统一性。国家环境保护主管部门（主要是指国家环保部及其下属系统）是国家行政机关，行政机关由权力机关产生，受权力机关监督，向权力机关负责并报告工作。由此，作为行政机关的国家环保系统的权力来源于权力机关，受权力机关监督，环境保护行政主管机关在权力机关授予的权限范围内制定环境政策。至此，我们可以推导出：在我国环境政策与环境法律有着高度的统一性。从理论与实践角度上分析其应然状态应是统一的，本应没有矛盾冲突。无论是环境政策还是环境法律都应是最广大人民群众根本利益的体现，只不过是人民意志的表现形式有所不同。环境政策与环境法律的目的、利益是统一的，都是人民意志的体现，其目的都是为了保护生态环境，实现人与自然的和谐发展，最终都是为了保护人民的生存家园，所以环境政策与环境法律不应是矛盾的。

⒉环境政策与环境法律协调配合的客观条件。社会主义法制不健全的现状需要环境政策与环境法律并存。几千年封建社会形成了中国特有的依政策治理国家的传统，政策在国家政治生活中占有重要的地位。国家是以政策来治理还是由法律来治理，要看国家所处的发展阶段和面临的历史任务。建国之初至党的十一届三中全会之前，我们主要依靠党的政策来治理国家。［3］（p450）1949年2月中共中央在《关于废除国民党六法全书与确立解放区司法原则的指示》中指出：“人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为根据，而应该以人民的法律为依据，在新的法律还没有系统地公布以前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军发布的各种纲领、法令、条例、决议作为依据。”建国之初，百废待兴，为数不多的法律也相当简略。法律在社会生活中的作用远不及党的政策，所以在当时主要是以政策治理国家。具体到环境保护领域，1972年联合国人类环境会议之前，我们国家尚未认识到环境问题的产生及环境保护的重要性。1972年我国政府派人员参加联合国环境会议之后，我们的党和政府才意识到环境问题的严重性，随即做出了一系列的重大决策，使中国的环境保护开始纳入政府的工作议事日程。所以我们可以认为中国的环境保护工作起步于政策的决策、规范，而不是法律的治理。［4］

我国的环保工作起步于政策而不是法律，有其历史必然性。上个世纪70年代，我国正处于轰轰烈烈的文革时期，建国以来的法制建设成果在这场浩劫中毁之殆尽。在当时废除法律、政策至上论的客观条件下，制定环境保护法律没有任何可能，通过政策来推动环境保护工作的运行则是首选。在法制不健全时代，关系国计民生的基本法律尚未制定，有关环境保护的法律自然就很难进入立法者的视野。改革开放初期，以经济建设为中心的发展理念，使得环境保护这一原本就与经济发展矛盾的问题被排斥在立法边缘。国家有限的立法资源都被用在服务经济建设这个中心上，环境法律自然被冷落，因此在当时的情况下，采用政策的方式推行环保工作就成为首选。上个世纪80年代开始，我国开始了全面的社会主义法制建设，大量的环境法律、法规制定出台，我国的环境保护也开始走向法治轨道。1989年《环境保护法》的颁布就是环境法律的代表。随后，党和国家提出依法治国的方针，在依法治国理念的影响下，我国环境保护法律大量的制定出台，形成了相对完备的环境保护法律体系。但我们必须认识到的是：目前我国只是从依政策治国向依法治国的转变，在这样的法制环境下，环境政策与环境法律的并存也就顺理成章了，完全摆脱政策，单纯依靠法律尚不具备这样的条件。

⒊环境政策与环境法律协调配合是应对环境问题针对其特点的需要。法律有其优越性也有其弊端。我们必须充分认识和重视法的作用，特别是法在社会主义初级阶段的重大作用，坚决克服轻视以致否定法的作用的人治传统，大力推进我国社会主义法制化进程。但是我们也不能因此陷入“法律万能论”的误区。法只是许多社会调整方式的一种，除法之外还有政策、纪律等其他社会规范，在某些社会领域，法并不是最主要的方式，并且在各种规范调整方法中，法有时也不是成本最低的方法。［5］（p357－358）法对于千姿百态、不断变化的环境问题的涵盖性和适应性存在一定的限度。法具有稳定性、滞后性等特点。法的制定周期相比较政策要长，法又具有相对的稳定性，法不能朝令夕改，否则法将失去其权威性和确定性。环境问题则是复杂多变的，并且带有一定的突发性的特点。法的稳定性和滞后性使得法不可能有效应对新生的环境问题。此外，环境问题还具有区域性的特点，而法具有普遍适用性的特点，由全国统一规范的环境法律应对区域性的环境问题其结果必然是水土不服，造成环境法律应有的作用无法发挥，区域性的环境问题也没能解决。环境政策相比较环境法律则有其不可比拟的优越性。首先，环境政策具有明确的针对性。环境政策是为了解决某些特定的环境问题而制定的，因此具有极强的针对性，能真正做到具体问题具体分析，抓住主要矛盾。其次，环境政策的制定主体较多，制定程序相对简便、效率高，地方环境行政主管机关的政策具有很强的地域性特点，相比较法律来讲能更加具体、及时、有效地应对环境问题。再次，环境政策具有较大的灵活性，可以适用于解决突发的、暂时性的环境问题。针对暂时性的环境问题，如果采取制定环境法律的方式来应对，一是反应速度慢，即便法律制定出台了，其所要调整的环境问题已成昨日黄花，二是成本高昂；而如果采取环境政策的方式则可以迎刃而解。我们也应认识到：环境政策的灵活、不稳定性、制定主体多、程序简便的特点既是环境政策的优点同时也是环境政策的缺点。政策易变、稳定性差导致政府公信力减弱。政策的频繁变化降低了国家权威在人们心目中的地位，安全感的丧失导致了效率的低下。［6］现实生活中，政策与法律不统一的情况大量发生，究其原因，政策的制定随意性强，程序约束不够，缺乏必要的监督。通过上文的分析，我们可以看出，由于环境问题的特点及环境政策和环境法律的优缺点，环境政策和环境法律作为两种调整环境关系的手段，在尚未建成法治国家阶段，二者的共存发展是必要的，也是可行的，我们不能强调其中一方而忽视另一方。

⒋环境政策与环境法律并行是实现环境法治的需要。前文已经阐述了在我国现阶段，环境政策与环境法律应并存。环境政策对于促进环境法制建设具有重要的推动作用，这一点可以通过考察我国环境法治的发展历程加以印证。首先，我国的环境保护工作起步于政策，环保工作在政策的指引下开展十余年之后，在环境政策的推动下，《环境保护法》才得以制定出台。其次，环境政策可以为环境法律的制定起到立法试验的作用。法的稳定性与政策的灵活性正好互补，某些环境问题既可以通过制定法律又可以通过制定政策来解决，此时需要有所选择。如果是长期的环境问题，制定法律是首选。但是立法的成本相对较高，在尚无相关立法基础的前提下盲目立法显然是不可取的。由于立法经验的不足，我们的法律、法规多数只有原则性规定，甚至具体成熟的法律规则出台前广泛利用政策 “替身”。［7］先制定环境政策，通过政策的执行以检验方式方法的可行性、有效性，待实践检验切实可行的再制定法律，就可以最大限度地实现科学立法，避免立法的盲目性。如果是短期的、临时性的环境问题，就没有必要制定法律，制定环境政策是首选。一项成熟的环境政策上升为环境法律是发展趋势。我国现行的政策转换为法律有了多次实践，但尚无专门的制度规定。在新中国法制建设历史上，中国共产党有着多次向全国人大提出立法建议，将执政党政策转化为法律的实践。［8］国家环境政策对于出台专门的环境法律有重要的促进作用，如在我国先有环境影响评价政策，而后促成了《环境影响评价法》的出台；先有循环经济政策后有《循环经济法》，先有清洁生产政策后有《清洁生产促进法》的出台。种种迹象表明，中国的环境法律实际上更多的表现为环境政策的法律化。环境政策的存在也在无形中起到促进环境法制建设的作用，所以环境政策与环境法律的并存也是实现环境法治的需要。

四、正确处理环境政策与环境法律的协调配合关系

在我国建设法治国家的进程中，环境政策与环境法律的共存发展是法治进程中的过渡环节。环境政策和环境法律在我国环境保护工作中都发挥了重要作用，但我们也必须认识到，在现阶段单纯依靠法律或依靠政策都是不可取的。我们必须正确处理二者的关系，做到环境政策和环境法律协调配合，充分发挥二者各自的长处。

⒈加强环境法制建设，建立完善的环境法律体系。法制健全，才可以做到有法可依。环境法律越完善，留给环境政策的空间也就越小；反之，不健全的环境法制就给环境政策的生存提供了广阔的空间。环境法制健全不仅仅强调环境法律的数量，更重要的是注重环境法律的质量。目前我国的环境法律存在不能适应环境保护形势发展、相互之间存在矛盾冲突、过于原则、缺乏可操作性等问题，因此，加强环境法制建设，提高环境立法质量，建立完善的环境法律体系是实现环境法治的前提。

⒉加强对环境政策的监督机制建设。环境政策的好坏直接影响环境保护的成效，直接影响广大人民群众的切身利益。而我国目前对于环境政策恰恰缺少必要的监督制约机制，环境政策的制定出台随意性强，制定程序不规范，环境行政主管机关制定的环境政策部门利益化倾向严重，由此导致环境政策违法、决策失误。因此，要做到环境政策的合法化、科学化，要从法律层面上加强对环境政策的监督制约，规范环境政策的制定主体、可制定环境政策的内容、制定程序。笔者认为，法治要求政策也应当在法律的框架内，因此环境政策的制定、执行都要受到权力机关、司法机关以及人民大众的监督。唯有如此，才能保证环境政策合法、合理，真正发挥环境政策的应然作用。

环境法律不是环境保护的唯一手段。在任何社会，仅仅依靠法律这一社会控制力量显然是不够的，实际上还存在一些能够指导人们行为的其他工具，这些工具是在实现社会目标的过程中用以补充或部分替代法律手段的。［9］（p369）法治并不排斥其他社会规定。法治只是意味着其他社会规范不能与法治的原则相背离，更不能动摇法治的权威和根基。在法治社会中，法律是制度性和普遍性的规范，政策是工具性和特殊性规范。［10］在我国由以政策治国向依法治国转变进程中，环境政策与环境法律作为两种环境保护手段，缺一不可，我们既不能忽视政策强调法律万能论也不能忽视法律强调政策至上论，我们必须在环境政策与环境法律之间找到最佳结合点，充分发挥二者的有机协调配合作用。这是实现环境保护、人类与自然和谐发展的必由之路。

［1］周玉华，王春海.我国环境政策的立法设想［J］.北方经贸.2005，（5）：33.

［2］http：//www.zhb.gov.cn/hjyw08/200907/t20090729＿156876.htm.

［3］［5］张文显.法理学［M］.高等教育出版社，2003.

［4］周玉华，王春海.我国环境政策的立法设想［J］.北方经贸，2005，（5）：33.

［6］杨高峰.依法治国方略下政策与法律的价值取向［J］.周口师范高等专科学校学报，2000，（1）：87.

［7］李昌昊.自由裁量行政行为成因及司法规制诉求探析［J］.青岛职业技术学院学报，2006，（9）：28.

［8］方世荣.论政策转化为法律的基础和条件［J］.湖北行政学院学报，2006，（6）：9.

［9］（美）E·博登海默.法理学 法律哲学与法律方法［M］.邓正来译.中国政法大学出版社，2004.

［10］胡平仁.法律政策学：平衡权利与权力的科学［J］.当代法学，2001，（3）：2.

（责任编辑：徐 虹）

On the Joint Function of Environmental Policy and Environmental Law in Environmental Protection

Cui dong，Hu Min

Our country＇s environmental protection work start in environmental policy，environmental policy and environmental law is objective needs on the way to building the country ruled by law.The environmental policy and the environmental law are two effective measures to protect the environment in our country，they are not contradictory but have the common benefit foundation，and should be play a joint function in environmental protection.This article has analyzed the basic theoretical coordinated development of environmental policy and the environmental law，proposed that environmental policy and the environmental law should be co－exist in the present stage，and proposes to deal with relationship of environmental policy and environmental law correctly.

environmental policy；environmental law；environmental protection；joint function

D601

A

1007－8207（2010）03－0025－04

2009－11－06

崔冬 （1978—），男，山东禹城人，东北林业大学人文社会科学学院讲师，吉林大学博士研究生，研究方向为环境法学、行政法学；胡敏 （1981—），女，黑龙江庆安人，黑龙江省法学研究所助理研究员，研究方向为环境法学、行政法学。

本文系东北林业大学哲学社会科学研究基金 “我国环境政策立法问题与对策研究”的研究成果，项目编号：07065。