科学发展观视域下的公共政策创新

□ 谭开翠

（三峡大学，湖北 宜昌 443002）

科学发展观视域下的公共政策创新

□ 谭开翠

（三峡大学，湖北 宜昌 443002）

为适应创新型国家建设、构建和谐社会的需要，公共政策必须及时创新。科学发展观为公共政策理念创新、内容创新和政策手段创新指明了方向。因此，在实现公共政策创新目标的过程中，政策主体必须深入学习与实践科学发展观，实现政策理念的转变；废旧立新并举，实现政策内容的切换；创新政策运行机制，实现政策目标的转换。

科学发展观；公共政策；创新

自2003年10月党第的十六届三中全会提出科学发展观以来，其不仅成为我国当前统领经济社会发展全局的重要指导思想，而且成为我国实现全面建设小康社会和建设社会主义现代化国家必须长期坚持的重要指导思想。科学发展观的基本内涵是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，科学发展观也是推进各项事业发展的方法论。可见，科学发展观为公共政策创新确立了一个全新的理念——人本理念。

一、科学发展观视域下的公共政策创新需求

⒈创新型国家的建立迫切需要公共政策创新。从20世纪90年代开始，各国政府纷纷制定新的公共政策，走创新型发展之路。2006年1月9日，胡锦涛同志在全国科学技术大会上所做的讲话——《坚持走中国特色自主创新道路，为建设创新型国家而努力奋斗》中明确指出，建设创新型国家，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重大举措。紧接着，国务院于2006年2月9日颁布了 《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》规定，中国未来15年科技发展的目标是，2020年建成创新型国家，使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。到2020年，中国科技进步对经济增长的贡献率要提高到60%左右，研发投入占GDP比重要提高到2.5%。为了确保这一目标的落实，《纲要》还针对当前主要矛盾和突出问题制定了一系列的政策与措施，主要包括：实施激励企业技术创新的财税政策；加强对引进技术的消化、吸收和再创新；实施促进自主创新的政府采购；实施知识产权战略和技术标准战略；实施促进创新创业的金融政策；加速高新技术产业化和先进适用技术的推广；完善军民结合、寓军于民的机制；扩大国际和地区科技合作与交流；提高全民族科学文化素质，营造有利于科技创新的社会环境等九个方面。同时强调政策和措施必须随着形势的发展和《纲要》实施进展情况不断加以丰富和完善。2006年2月26日，国务院又全文发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）〉的若干配套政策》（以下简称《配套政策》）。《配套政策》指出，为努力建设创新型国家，将实施十个方面的配套政策。这十个方面是科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调。由此可见，公共政策创新是建立创新型国家的迫切需要，《配套政策》则直接规定了公共政策创新的具体内容和要求。

⒉和谐社会的构建必然要求公共政策创新。党的十六届四中全会明确提出了“构建社会主义和谐社会”的目标。这一目标的实现对公共政策提出了更高的要求，要求公共政策不断创新内容与执行机制，以尽早实现和谐社会的核心价值目标——实现社会公正，提升社会效率。公共政策的核心是实现公共利益，维护社会公平。这就必然要求政府等公共权力机关对全社会的公共利益在社会成员之间进行科学合理的分配与协调。随着利益关系在社会成员之间的不断变动和社会矛盾的不断消长，公共权力机关必须适应形势需要，不断创新公共政策，协调社会主体之间的利益关系，化解社会矛盾，保证社会和谐发展和不断进步。

二、科学发展观指引下的公共政策创新方向

公共政策创新既是一个政策系统各构成要素的重新组合过程，也是一个政策新陈代谢、废旧立新的演变过程。因此，公共政策创新首先要解决的问题就是政策创新方向的选择。科学发展观作为引领我国社会全面协调发展的重要指导思想，在我国现阶段的政策系统中起着统领作用，其基本内涵从政策理念、政策内容和政策手段等方面为公共政策创新指明了方向。

⒈公共政策理念创新——树立以人为本的政策价值观。发展观的基本问题是人与物的关系问题。传统公共政策在一定程度上存在着以物为中心的价值取向，“这一倾向严重地误导人们片面地、静止地把生产力决定论理解为经济增长决定论，以唯经济增长指标来评判政府的得失，分析政策的优劣，从而造成了公共政策问题太多地倾向于经济增长问题的偏颇”。［1］这种以物为中心的公共政策问题取向虽然在一定历史时期对我国的发展具有重要的启示意义，但它最终成了制约人类社会可持续发展的重要因素。科学发展观在摒弃了传统物本论政策理念的基础上，提出了 “坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的政策理念。党的十七大报告更是提出：科学发展观的核心是以人为本。可见，在科学发展观的指引下，公共政策理念将实现由物本理念向人本理念的转变，这也是公共政策理念的创新。当然，人本政策理念与物本政策理念并不是截然对立的。科学发展观以“促进经济社会和人的全面、可持续发展和人与自然的和谐发展”为目标，体现了人本政策理念中内在的蕴含着物质要素的思想。

⒉公共政策内容创新——统筹兼顾，促进经济社会和人的全面协调发展。改革开放30多年来，我国政府本着全面协调发展的最终目标，提出了分区域先后发展的政策思路。邓小平同志在听取关于价格和工资改革初步方案的谈话中曾强调：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。这一切，如果没有中央的权威，就办不到。”［2］（p277－278）1998年5月，江泽民同志指出加快开发西部地区的时机已经到来；1999年6月17日，江泽民同志就加快中西部地区发展发表重要讲话，进一步明确提出要实施西部大开发战略，并对西部大开发的一系列重要问题作了论述。2003年10月，中共中央、国务院下发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。继东部地区率先发展、实施西部大开发、实施振兴东北老工业基地战略后，2006年4月，中共中央、国务院下发了《关于促进中部地区崛起的若干意见》。可见，在这一历史发展进程中，中央领导集体相继做出了 “两个大局——西部大开发——振兴东北——中部崛起”的战略决策，并取得了显著的发展成效，带领全国人民一起奔向了小康社会。然而，社会要不断向前发展，政策也要不断创新。于是，中央领导集体在科学发展观中明确提出了要按照 “统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。很显然，这是继合理的区域发展格局形成之后的全面协调发展观，是政策内容上的一大创新。

⒊政策执行手段创新——加强宣传教育。公共政策执行手段多种多样，主要有行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段和技术手段。在公共政策执行过程中，由于所面临的对象和环境的复杂性，往往要将多种手段综合起来加以运用，才能完成政策执行任务，实现公共政策目标。但是，在传统的“管制”理念主宰下，政策执行过程中更多地是运用强制性的行政手段、法律手段、经济手段。而今，在科学发展观以人为本的服务性理念支撑下，随着科学技术的迅猛发展，政策执行过程中则往往首先采用非强制性的思想政治教育手段和技术手段，特别是思想政治教育的手段越来越受到政策执行者的重视。胡锦涛同志曾多次强调要加大宣传教育的力度，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。2004年6月2日，胡锦涛同志在中国科学院第十二次院士大会、中国工程院第七次院士大会上的讲话中明确指出：“在全社会大力宣传和普及科学发展观，使科学发展观深入人心，是树立和落实科学发展观的基础性工作。”同年12月3日，胡锦涛同志在中央经济工作会议上的讲话中又强调：“要大力宣传贯彻落实科学发展观的好经验、好典型，使科学发展观更加深入人心，成为广大干部群众的自觉行动。”2007年10月15日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次代表大会上所做的《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》报告中再次强调：“全党同志要全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，把全社会的发展积极性引导到科学发展上来，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面。”可见，科学发展观倡导以非强制性的宣传教育手段作为政策执行手段的首选，以提高当今社会公共政策的执行效能。

三、科学发展观指导下的公共政策创新路径

为适应创新型国家的建设、和谐社会的构建和国际负责任大国形象之需要，在科学发展观的指引下，公共政策必须在政策理念、政策内容和政策方法方面均有所创新。而要真正实现公共政策的创新目标，公共政策主体必须讲究创新策略的运用。

⒈加强对科学发展观的学习与实践，实现政策理念的转变。科学发展观这一重大战略思想坚持马克思主义的立场、观点和方法，用一系列相互联系、相互贯通的新思想、新观点、新论断，进一步系统地回答了什么是发展、为什么发展、怎样发展的重大问题，深化了对中国特色社会主义发展目的、发展理念、发展方式、发展动力以及发展布局、发展战略、发展道路的认识，赋予了马克思主义关于发展的理论以新的时代内涵。当前，存在于人们特别是领导干部头脑里的发展观念与科学发展观的要求还有较大差距，主要表现为政策理念的陈旧。比如：有人把“发展是硬道理”简单地理解为“增长是硬道理”；有人依旧把“以经济建设为中心”视为“以速度为中心”；还有人不惜以牺牲资源、环境为代价追求产值；更有甚者，一些地方借“统筹”之名搞新的形式主义，歪曲和背离科学发展观的真正内涵；有人热衷于贴“标签”、炒概念，以口号代替对“五个统筹”的具体贯彻落实。这些情况表明，加强对科学发展观的学习与实践，是实现政策理念转变的首要任务。

⒉废旧立新并举，实现政策内容的切换。政策内容的创新是公共政策基本职能充分发挥作用的关键，是和谐社会的构建和创新型国家建设的基本途径。然而，政策内容的创新也就意味着规制原有社会秩序的政策框架被打破，这就必然会使一部分组织和个人的利益受到损害。为维护社会稳定，顺利完成政策内容的切换，实现政策内容创新目标，政策主体可以采用废旧立新并举的方法，缓解政策内容创新带来的压力。在当今社会，要实现政策内容的创新目标——统筹兼顾，促进经济社会和人的全面协调发展，就必须按照党的十七大报告中的要求进行政策创新，即 “缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。基本公共服务均等化不只是财力的统筹配置过程，更是政府公共政策创新的突破口，是体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排。

⒊创新政策运行机制，实现政策目标的转换。公共政策是一个庞大的系统，它由政策主体、政策客体、政策环境和政策媒体四大子系统构成。政策系统各构成要素之间相互联系，相互制约，循环往复地进行着信息和能量的交换，形成公共政策的运行机制。公共政策运行周期理论也认为，公共政策运行是一个由政策问题认定到政策制定、政策执行、政策评估与监控和政策终结所构成的完整的过程。这一过程的运行有着内在的机制要求，即政策问题的认定是政策运行的逻辑起点，经由政策制定、政策执行和政策评估与监控，走向政策运行的终点——政策终结，同时，政策终结又往往成为下一个政策运行周期的开始。然而，随着政策环境的复杂性和政策问题的突发性以及公共管理的紧迫性的逐渐增强，公共政策的运行机制也要随之不断创新，以满足政策运行实践的需要。胡锦涛同志明确指出：“体制机制不完善、改革不到位是经济社会发展中诸多矛盾和问题的重要根源，如不加快体制改革和制度创新，国民经济持续快速协调健康发展就没有坚实的体制基础。”“要全面落实科学发展观，顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标，最根本的是要靠深化改革、靠体制创新，以改革的新突破、开放的新局面来赢得各项事业的新发展”。［3］（p456、66）因此，要实现既定的政策目标，赢得各项事业的新发展，深化改革和体制创新是根本。然而，各领域改革的深化和体制的创新还必须靠政策运行机制的创新来实现，这种创新本质上要求：首先，公共政策在运行过程中，必须形成公共权力与公民权利的良性互动；其次，政策制定应遵循“以科学决策促科学发展，以应急决策保障应急管理，最大限度地提高政策效能”的政策运行原则；第三，改变自上而下的政策执行模式，真正形成上下来去的政策执行模式，有效提升公众参与政策运行的能力和水平；第四，加强政策运行的评估与监控，避免或及时矫正政策执行偏差；第五，根据治理形势的需要，适时调整政策运行的生命周期。

［1］周如俊.科学发展观视域下的公共政策调整与创新［J］.晋阳学刊，2005，（6）：4.

［2］邓小平文选（第三卷）［C］.人民出版社，1993.

［3］十六大以来重要文献选编（中）［M］.

（责任编辑：高 静）

On the Innovation in Public Policy under the Scientific Outlook on Development

Tan Kaicui

As an important guiding ideology in the country，the scientific outlook on development is leading the comprehensive and coordinated development of our society.At the present stage，it plays a commanding role in the public policy system.To build an innovative nation－building，build a harmonious society and enhance the international image of a responsible big country，the public policy must be timely innovation.The scientific outlook on development points out the right direction for the public policy concept innovation，content innovation and instruments innovation.In order to achieve the goal of public policy innovation，policy actors must adopt the following measures：must strengthen to learn and practice the scientific outlook on development to achieve the policy concept change，must introduce a new policy when abolishing the old policy to achieve the witch of the policy content，must innovate policy operating mechanism to achieve the policy objectives conversion.

the scientific outlook on development；public policy；innovation

D601

A

1007－8207（2010）03－0022－03

2009－11－06

谭开翠 （1972—），女，湖北宜昌人，三峡大学政法学院副教授，研究方向为公共政策。