我国房地产市场税收调控的理性思考

肖彬峰

近些年以来,房地产市场牵动着全社会的神经,成为政府和民众关注的焦点。一方面,房地产业迅猛发展,成为拉动中国经济增长的重要引擎,并成为地方政府重要的财政收入来源;另一方面,房地产市场又面临着诸多问题,突出表现为房价过高且涨速过快,泡沫较为严重,成为全社会利益矛盾的集中领域和经济社会健康发展的重要隐患。

实现房地产市场的平衡、健康发展离不开政府强有力的宏观调控。税收作为政府调控经济的主要杠杆之一,可以通过税收制度和税收政策两种方式对房地产市场产生重要影响,具有其它调控手段不可比拟的优势。一方面,它可以有的放矢,在抑制房价、打击过度投机的同时,不会使其他行业受到影响;另一方面,它不会干扰居民的正常生活,比较容易得到贯彻实施。因此,完善房地产市场税收调控,可以充分发挥税收功效,是实现我国房地产市场平衡、健康发展的重要和有效措施。

一、我国房地产市场税收调控现状及存在的问题分析

针对目前我国房地产市场存在的主要问题,税收调控在税收制度和税收政策两个层面都存在亟待解决的问题,调控作用没有得到有效发挥。

(一)现行房地产税收制度存在的问题

我国现行房地产税收制度是上世纪80年代中期随着房地产行业的发展而逐步形成的,目前与房地产市场化的快速推进已显得不相适应。

1.重流转环节,轻保有环节。我国目前房地产涉及税种虽然比较多,但主要格局是重流转环节,轻保有环节,在税种设置上不够合理。流转税是间接税,具有可转嫁性,房地产开发商很容易将这部分税负通过房价转嫁给购房者。根据相关税务统计资料测算,我国目前不动产流转环节税负是保有环节的4.4倍,流转环节税负已相当重。因此,在这样的税负分配格局下,政府的调控主要在流传环节,其实际效果非但不能降低房地产市场价格,反而可能成为房价持续上涨的刺激因素。

2.部分税制过于陈旧。在国际上已经普遍实行从价征收房地产税的今天,我国仍以纳税人使用土地的面积作为计税依据显然不符合房地产税的发展趋势。这种陈旧计征方法虽然在操作上比较简便, 但税额不能随着课税对象价值的上升而上升,具有税源不足且缺乏弹性的缺陷,造成纳税人保有土地的税收成本明显偏低,低效率的使用土地或者囤积土地。

3.税权过度集中。目前,我国在房地产税收管理权方面,立法权、管理权等都高度集中于中央政府,中央政府对“税权”统得过死,不利于地方政府制定适合本地区的税收制度,因地制宜、积极有效的调控房地产市场。

4.内外税制不统一,造成内外资企业竞争环境的不公平。在现行内外分开、房土分开的房地产税制下,外资企业保有土地时的税收成本几乎为零,其整体税负明显小于内资企业。因此,这种内外不统一的房地产税制影响税收的公平性原则,一定程度损害了内资企业的利益。

5.房地产税收入规模偏小,不能满足地方财政的需要。由于房地产税课征对象明确、税源稳定且易于控制和管理,因此成为许多国家财产税和地方税收体系中的主体税。如美国,房产税收入占到财产税的六成,占地方税收入的比重达到40—50%。而我国房地产税开征以来收入规模一直偏小,作为地方性税种,其财政收入作用远未发挥出来,不能承担起地方税主体税种的职能。

(二)目前房地产市场税收政策存在的问题

1.对房地产投资和房价增长过快调控不力。针对我国目前房地产市场存在的主要问题,税收调控政策的重点应是解决城市房价上涨过快,住房供应结构不合理,房地产市场秩序比较混乱等问题。但目前主要集中在流转环节的税收调控政策,开发商容易将增加的税款向消费者转嫁,效果非常有限,从长期来看甚至会产生负面效果。

2.对土地资源的调节力度较弱。土地是一种稀缺性资源,具有长期使用、不可再生等特征,其经济价值较房产更高。而我国目前的房地产税收政策,高价值的土地资源却承担着低水平的税负,不能对土地资源进行有效调节,导致许多土地得不到及时的开发利用,部分开发商对土地进行囤积。

3.某些调控政策违背调控目的。房地产市场税收调控政策的重点之一是加大高档住房的税收负担,以达到限制高价位、大套型住房需求,增加中低价位、中小套型普通商品住房供应。但目前的房地产税收调控政策把住房按建筑面积为准区分为普通住房与非普通住房,分别给予不同的税收政策,并不能解决房地产市场存在的这一问题,反而限制了节约用地的小高层、高层楼房的建设。因为小高层、高层住房虽然占地少,但公摊面积大,建筑面积往往超过了普通住房面积标准,因而税收负担反而增加。

4.税收负担转移,影响二手房市场发展。相对于价格日益高涨的新建商品房,二手房由于房屋质量、设计、结构等多种原因,房价较便宜,成为普通群体的首选,政府理应积极促进二手房市场的发展。但在二手房市场交易中,房屋出售者一般不承担房屋交易产生的税费,一切税费都由购房者负担,这样的税收政策显然不利于二手房市场的发展。同时,由于购房者承担的税负过重,导致二手房私下交易泛滥,一方面造成税收流失,另一方面,购房者的合法权益得不到保障,造成社会隐患。

二、完善我国房地产市场税收调控途径分析

一个运行良好、发展有序的房地产市场需要政府完善的税收调控,可以从税收制度和税收政策两个层面探寻其实现的有效途径。

(一)改革现行房地产税收制度

随着我国社会经济改革的不断深入和房地产市场的快速发展,目前的房地产税收制度已远不能适应税收调控的需要。因此,需要加快改革我国现行房地产税收制度,逐步建立起一个与我国房地产市场运行发展相适应的,公平、效率的房地产税收制度。

1.简化税种,公平税负。我国目前的房地产税收制度,税种设置过多、过滥,且重复征税、税负不平。改革房地产税收制度,首先应简化税种,公平税负。可以采取以下途径:一是将目前的房产税、城市房地产税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税等合并为统一的房地产税,以减少税种;二是统一内外有别的税种,统一房地产税法,以打造公平的税收环境;三是清理房地产业的各项收费,将部分合理的房地产市场行政性收费改为税,以扩大税基;四是扩大房地产税的征税范围,以体现公平税负。因为按照税收“受益原则”的基本理论,无论是经营性房地产,还是非经营性房地产,无论是城镇还是农村,都毫无例外地享受了政府提供的公共服务,都应成为课税对象,承担纳税义务。

2.优化税制结构,减轻流转环节税负,增加保有环节税负。这是我国房地产税收制度改革的中心环节,应尽快改变“重流转、轻保有”的房地产税收局面,逐步将房地产税收的重点由目前的对供给方征税转向对需求方、产权所有者、实际持有人征税,减轻流转环节税负,增加保有环节税负,这对抑制房价上涨和房地产市场过度投机,调节个人收入分配等能够发挥重要作用。

3.扩大房地产税收入规模,确立其在地方税收体系中的主体地位。可通过以下两个途径来实现:一是深化房地产业税费改革。根据市场经济要求,科学地确定税费体系,理顺目前房地产业的税费关系,大幅度的减少收费,不断扩大税收规模;二是扩大房地产征税范围,改变计税依据。侧重对房地产保有环节征税,实行从价征收,加强征管,形成房地产保有环节的税收增量,逐步扩大房地产税的收入规模和收入比重。房地产税收来源的区域性、广泛性和征管的复杂性决定了房地产税收属于地方税,随着收入规模的增加,可以逐步确立其在我国地方税收体系中的主体地位。

(二)完善房地产市场调控的税收政策

1.采取差别性的调控政策。由于我国不同地区房地产市场发展状况、供求状况等相差较大,因此,应采取差别性的调控政策,具体可通过以下途径来实现。第一,中央政府向地方政府适当下放房地产税权。在统一税制的前提下,赋予地方政府适当的税政管理权。地方政府可以根据本地房地产市场发展状况,因地制宜、张弛有度的实施税收调控;第二,对房地产保有环节税收采取差别性的调控政策。对空置房地产及投资(机)性房地产征收较重的保有环节税收,增加市场供给量,增加投机者的持有成本,减少投机收益,以缓解市场供求矛盾和房价上涨的趋势。而对个人居住性不动产给予合理的免征额,并在较长时间内不增加其税负;第三,实行灵活的税率。不同房地产在经济活动中的收益是不同的,所承受税负的能力也是不同的。因此,房地产税税率应当根据不同类型、不同地区等分别设计,由各地方政府在规定的幅度内掌握。同时,为了促进二手房市场的交易,可以考虑对房地产初次流通阶段和再流通阶段实行差别税率政策,在房地产再流通阶段给予一定的税收优惠政策。

2.加强房地产市场税收征管。房地产业开发周期长、市场流动性大、税源分散且隐蔽性强,特别是对保有环节征税,由于税务部门难以准确掌握纳税人的税务信息资料,加之目前地方税务部门力量有限,监控系统落后,使房地产行业成为税收征管的难点和偷逃税的重灾区。因此,要加强房地产市场税收征管,堵塞漏洞,充分利用现有的社会税收协作网络,尽快建立起全面准确的房地产市场信息资料和监控系统,这也是完善房地产市场税收调控的基础体系。

3.规范政府行为,稳定地方财源,降低金融风险。现行土地出让金制度下,房地产价格中包含了土地使用期限中所有者应缴纳的大部分税费,这些税费又成为本届政府重要的的财政收入来源,这在一定程度上助长了地方政府在房地产市场上的短视行为,造成房地产市场中地方政府行为的严重不规范。因此,需要降低地方政府对土地使有权出让收入的依赖性,限制地方政府无度的使用、开发土地。同时,对房地产开发商购置、开发土地而向银行申请信贷资金的资格、规模等进行一定的限制。这些政策对挤压房地产市场泡沫,提高政府调控能力,降低房地产市场金融风险具有重要作用。

(三)加快推进开征物业税

物业税做为国际上的三大税种之一,在西方国家房地产市场中发挥着积极而重要的作用。针对我国目前房地产市场发展中存在的诸多问题,应积极借鉴西方国家的成功经验,尽快开征物业税,从根本上完善我国房地产市场税收调控。

(作者单位:武警工程学院)