我国有色金属行业二恶英控制的政策工具

陈 鹏 吕永龙 王铁宇 罗 维 贺桂珍

(中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室北京 100085)

我国有色金属行业二恶英控制的政策工具

陈 鹏 吕永龙 王铁宇 罗 维 贺桂珍

(中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室北京 100085)

本文基于我国现有经济社会及技术条件,系统剖析了有色金属行业二恶英控制单项政策工具的适用性,寻求可行的政策工具组合方案,为环境保护部门的相关决策提供参考。

有色金属行业;二恶英控制;政策工具

二恶英 (Dioxins)是多种不同化合物的统称,包括多氯二苯并对二恶英及多氯二苯并呋喃,对生态环境和人体健康危害巨大[1],因此成为 POPs控制的重点,被列入首批 12种 POPs污染物控制名单。中华人民共和国履行《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》国家实施计划安排二恶英削减资金 283.12亿元,占 12种 POPs污染物控制总额的 83.5%,可见其重要性和艰巨性。二恶英主要来自含氯有机物焚烧以及工业冶炼过程。近年来,我国有色金属行业二恶英排放量较大且呈增长趋势,2004年排放二恶英 1607.3gTEQ/a,占重点行业二恶英排放总量的 25.4%[2]。我国已经在废物焚烧、造纸、钢铁及化工行业开展少量的二恶英控制最佳可行技术/最佳环境实践应用,有色金属行业相关控制技术的实践应用尚未启动。基于上述背景,本文拟结合我国常用的污染控制政策工具来分析探讨我国有色金属行业二恶英控制的适宜政策。

1 单项政策工具分析

有色金属冶炼产生二恶英,主要来自原料中含有切削油、大型塑料等含氯有机物,低温熔融促使二恶英合成,此外,熔炉废气在烟道中停留时间过久产生二恶英再合成反应。本文对我国常用的污染控制四种政策工具在有色金属行业二恶英控制方面的适用性进行了分析,其中包括两种命令控制型政策 (强制性排放标准、技术规制政策)和两种经济激励型政策 (排污收费制度、污染削减补贴政策)。

1.1 命令控制型政策

1.1.1 强制性排放标准

2007年,我国十种有色金属总产量 2370.05万 t。其中,矿产有色金属产量 2187.54万 t,占十种有色金属总产量的 92.3%;再生有色金属产量182.51万 t,仅占十种有色金属总产量的7.7%[3]。依据联合国环境规划署编制的《二恶英与呋喃排放识别和量化标准工具包》,相对再生有色金属生产而言,矿产有色金属生产对二恶英的贡献率可忽略不计。

倘若实施强制性二恶英排放标准,有色金属行业可能受到下述影响：再生有色金属企业因采用二恶英控制技术而增加生产成本,行业利润空间大大减小,考虑到退出成本问题,这些企业将利用原有设施转向矿产有色金属生产,有色金属矿产需求增加、价格提高。由于再生有色金属在该行业占有的份额不高,所以长时期内,因需求增加导致的价格提高幅度较小,矿产有色金属的利润空间仍大于再生有色金属,因而,矿产有色金属产量稳步提高,再生有色金属产量不断降低,有色金属废料难以重新利用,从而带来固体废物污染问题。当然,时间足够长的情况下,随着有色金属矿产稀缺性的逐渐增加,再生有色金属的利润空间将等于或大于矿产有色金属,有色金属废料会重新得以利用。由此可见,二恶英强制性排放标准对该行业造成的重要影响,有色金属废料在一段时期内将成为环境问题。

需要指出的是,在与其他经济激励型政策工具 (例如污染削减补贴政策)组合使用的情况下,强制性排放标准对有色金属行业带来的不利影响能够得以克服。然而,该政策应用仍然存在一个重要的制约瓶颈,原因在于,二恶英等持久性有机污染物难以降解,具有累积效应,可对现在及未来的生态环境和人体健康造成危害,边际损害成本与贴现率关系密切且影响因素复杂,导致最优排污量难以确定。即便其得以确定,在我国目前的经济、社会和技术条件下,二恶英污染物检测难度大、成本高,在线检测可行性极低。因而,强制性排放标准即便制定颁布,不但执行不易,可能还得付出巨大的检测成本,最终可能会形同虚设。

1.1.2 技术规制政策

二恶英检测成本相对昂贵,采用技术规制手段可以提高监管效率。在有色金属行业,一般可通过多种技术手段削减二恶英排放量。表 1从环境效果、经济成本及监管难易三个方面对若干常见技术进行了对比分析。由此可以看出,从改善环境效果的角度而言,催化氧化技术与 Remedia催化过滤技术是优选方案;从分散企业投资的角度而言,布袋除尘技术、添加抑制剂技术以及活性炭喷吹技术是优选方案。在多种技术手段并存的情况下,管理者需要综合权衡多种因素来制定技术规制政策,否则,其可行性将大大降低。例如,出于方便监管的考虑,管理者会选择将催化氧化技术与 Remedia催化过滤技术纳入规制范围。这种做法可能导致的后果是：一批企业原本可以采用其他技术手段 (添加抑制剂技术、急冷技术、布袋除尘技术、活性炭喷吹技术)进行污染削减,但由于此种技术规制方案的经济压力过大,最终却无力实施减排。可见,迫于经济社会条件限制,技术规制标准不能过于严格,必须将可行性较高的控制技术纳入允许使用范畴。

1.2 经济激励型政策

1.2.1 排污收费制度

有色金属行业二恶英产生量受多种因素影响,如废料含氯量、烟气氧气含量、烟气重金属含量、燃料水分含量、热反应温度、高温烟气停留时间等。二恶英属痕量污染物,在检测成本和监管成本较高的情况下,基于排污量进行收费可行性较低。针对这种痕量污染物排放的收费问题,可考虑依据再生有色金属产量和污染控制技术两个变量来确定收费标准。尽管这种收费方法忽略掉诸多影响因素,产生一定的误差,但其可行性相对较高。

表 1 不同二恶英控制技术的比较分析

基于庇古税的理论构想,可以通过等于非清洁生产造成的环境损害的边际成本的庇古税将外部不经济性内部化。排污收费与庇古税的思路接近,是指通过让排污企业承担相应费用以抵消私人成本与社会成本之间的差异。在我国,排污收费制度是相对成熟的污染控制的政策工具,但由于经济社会以及技术条件的限制,该制度的收费标准普遍偏低。《排污费征收标准管理办法》中所确定的我国排污费征收标准仅为污染治理设施运转成本的 50%左右,某些项目甚至不到污染治理成本的 10%[4]。尽管排污收费制度对企业减污的激励力度不够,但对于筹集污染防治资金却发挥了重要作用。

排污费征收标准直接影响企业的利润空间和行业发展前景。2007年,我国有色金属行业投资回报率仅为 8.96%[3],因而需要根据企业承受能力确定合适的低收费标准。考虑到这种收费方式对企业减污的激励作用较小,因而需要与其他经济激励型政策工具组合起来使用。

1.2.2 污染削减补贴政策

污染削减补贴是通过补贴方式激励企业削减污染的政策,对于企业每减少一个单位的污染排放,政府通常给予适当额度的补贴。补贴不是对单位污染消除的支付,而是对确认的减污成本的全部或部分再支付。补贴与排污收费产生不同的成本分配效应。补贴倾向于鼓励排污企业进入或延迟其退出,导致企业数量增加以及更大程度污染。相反,收费倾向于鼓励排污企业退出或限制其进入,导致企业数量减少以及更小程度污染。

2007年,统计我国 76家有色金属企业,其工业废水排放量 1.14亿 m3,COD排放量 1.07万 t,二氧化硫排放量 27.8万 t,工业粉尘排放量 2.72万 t,工业烟气排放量 3.92万 t,常规污染物控制仍然不能松懈[3]。与此同时,据联合国环境规划署编制的二恶英和呋喃排放识别和量化标准工具包中的第Ⅰ类和第Ⅱ类排放因子,2007年我国再生铜行业二恶英排放量为 1360～2860gTEQ/a,再生铝行业二恶英排放量为 825～1196.25g TEQ/a,再生铅行业二恶英排放量为 26.1～36g TEQ/a,再生锌行业二恶英排放量为 9.7～97g TEQ/a,4个行业二恶英排放总量为 2220.8～4189.25gTEQ/a。

在产能不断提高、竞争压力持续增大以及治污负担逐渐加重的情况下,有色金属行业的发展将受到重要影响。排污收费制度不断挤压企业的利润空间,相当数量的企业以交纳排污费替代污染治理,为了取得良好的污染控制效果,补贴政策的应用势在必行。

2 组合政策工具分析

技术规制政策只能保证有形设备及设施的安装到位,管理者无法及时准确地把握它们处于何种状态 (正常 /故障)以及运行频率、运行时间和运行过程中物质和能量消耗等方面的信息。这种情况下,相当数量的企业将选择集中投资小、运行费用高且难以监管的减排技术 (比如活性炭喷吹技术),以获取非运行条件下成本节约带来的好处。在理性经济人的假设前提下,技术规制手段必然导致绝大部分企业尽量规避治理成本,从而造成较差的减排效果。同样,污染削减补贴政策也存在政府对企业真正应用污染控制技术进行监管的高成本问题。采用自我举证制度,由企业委托政府认证的第三方机构提供证明污染控制技术种类和相关参数、集中与分散投资以及物质和能源消耗等方面的详细信息,可大大降低相关政府部门的监管成本,取得更好监管效果。

基于单项政策的分析结果,建议实施有色金属行业二恶英控制组合政策工具方案 (见图 1)。组合政策工具由技术规制政策、排污收费制度、污染削减补贴政策以及自我举证制度构成。四项政策工具各具特色,相互补充,自成一体。

3 结论与展望

本文通过对我国常用的四种污染控制政策工具在有色金属行业二恶英控制方面的适用性分析表明：强制性排放标准存在执行不易的制约,不适合有色金属行业二恶英的控制与管理;技术规制政策、排污收费制度以及污染削减补贴政策需要通过政策工具间的组合使用来克服各自的不足。在单项政策工具分析的基础上,提出实施有色金属行业二恶英控制组合政策工具方案建议,即由技术规制政策、排污收费制度、污染削减补贴政策以及自我举证制度共同构成。

图 1 我国有色金属行业二恶英控制组合政策工具方案建议

[1]ArnoldSchecter,JamesR.Olson.Cancerriskassessmentusing blooddioxinlevelsanddailydietaryTEQintakeingeneralpopulationsofindustrialandNon-Industrialcountries[J].Chemosphere,1997,34(5-7)：1569～1577.

[2]中华人民共和国履行《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》国家实施计划[Z].2007.

[3]中国有色金属工业协会.中国有色金属工业统计年鉴-2008[M].北京：《中国有色金属工业年鉴》社,2008.

[4]邹晓元.OECD国家经验对我国排污收费制度的启示[J].中国环保产业,2009(4)：58～61.

X32

A

1673-288X(2010)05-0014-04

国家科技支撑计划项目 (NO.2008BAC32B 07)。

陈鹏 (1976—),女,辽宁兴城人,在站博士后,研究方向为环境与可持续发展。