民航腐败案与航线资源分配权交易

□/李春玲 曹继忠

民航腐败案与航线资源分配权交易

□/李春玲 曹继忠

对于中国民航来说，一场前所未有的反腐风暴已然降临，2009年底至今，已先后有多位民航高官要员落马。

近来，中国民航系统陷入了腐败案频发的漩涡。这些腐败案大半与“航线时刻”审批有关。

一、民航腐败案频发背景

揭开民航寻租灰色生物链、引爆此番民航业大规模反腐风暴的导火索，缘自审计署在审计航空公司时发现的一笔笔金额惊人的“航权协调费”。审计署发布的财务收支审计公告，称三大航空公司均存在违规行为，数笔上百万的“航线协调费”未计入财务报表。但这只是“冰山一角”，一些大型的航空公司每年用于航线交易的费用至少达数亿元。

国土资源领域多腐败，是因为近些年随着房地产的迅猛发展，土地成为稀缺资源。同样，民航成为中国发展最快的行业之一，航线资源、时刻资源也都成为稀缺资源。对航空公司而言，航线时刻资源直接关乎客流量和最终收益，而行政权力掌握着最核心的审批权，掌控着可以带来巨大利润的稀缺资源。目前市场上的航空公司众多，众多的利益追逐更加凸显黄金航线和时刻的稀缺性。因此，航空公司之间的竞争最终演绎为对“关键人物”的公关争夺战，各种寻租行为层出不穷，而“航权协调费”就是管制者的管制租金。这一现象已然成为了民航业内的潜规则。巨大的寻租机会的背后，腐败滋生无从避免。

航权和航线时刻产权不明晰，运输时刻委员会成了航线时刻的配置主体，委员会中话语权最大的是地区管理局和空管局。过于稀缺的资源和过于集中的审批，很容易制造一个个权力寻租的黑洞。此外，运输时刻委员会信息不透明，缺乏监督，会议的结果取决于会前的“私下活动”而非公开探讨，航线时刻资源逐渐演变成明码标价的交易品。航线时刻资源稀缺导致权力寻租，航权资源分配权成为“罪魁祸首”。

二、国外对航线资源分配的管理及做法

航线资源的真正拥有是通过对航班时刻的获得实现的。一个时刻确定了明确的起降时点及时间区间，因此可以说一个时刻就决定了一条特定的航线，而一条航线代表着航空公司某个市场。航线时刻的使用和管理政策是和时刻分配机制息息相关的一个问题。实践中，目前世界上广泛存在着两种不同的SLOT（航班起降时刻，又叫机场起降时段，简称航班时刻、机场时刻，是指在某特定机场，为使航空器在某一特定日期起降和飞行得以实现而获得的或者分配的进港或离港的预定时间）配置模式：（1）国际航空运输协会（IATA）模式。这是欧盟和我国等绝大多数国家分配航线时刻的基础，它以IATA航线时刻分配程序指南为基础，采用行政配置模式；（2）美国模式。代表国家是美国和韩国，它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式。（见表1）

（一）IATA模式

IATA模式国家的航线时刻协调的核心是按照固定的优先顺序进行行政性分配。欧盟在1993年公布的《欧盟起降时刻分配规章》（EC95/93）是目前整个欧盟国家起降时刻分配和管理的一个基础性法规文件，主要内容包括：（1）“祖父权利”。根据IATA规则，航空公司对于上一航季持有的航线时刻享有被优先承认并继续持有、使用的权利。该条款的优势体现在能够很好地处理分配制度的错综复杂性∶ “祖父权利”原则已经把每航季将要重新分配的航线时刻数减至最低。（2）“先到先得”。这种分配方式会导致经济无效率：一家航空公司是否使用机场容量的决策是唯一地建立在自身的延误成本之上的，没有将其施加给其他航空公司的外部拥堵成本考虑进去。（3）8/2原则。承运人在被分配了某个起降资源的期间，必须至少使用该时刻资源的80%，否则就要将其归还给时刻协调员（或委员会）的“时刻池”（指协调机场协调时段的所有可用时刻，由新增时刻、未分配时刻、收回时刻组成）中。（4）50/50原则，每年需拿出“时刻池”中的一半分配给新加入的公司或新进入某条航线的公司，除非这些公司所申请的时刻数量还不到“时刻池”的一半，以给这些新进入航空业或新进入某条航线的公司更多的机会。（5）“一个换一个”，允许各航空公司之间就其拥有的时刻进行交换。

由于时刻协调工作本身的复杂性，使得EC95/93规章在指导工作时逐渐显露出一定的局限性，如进入和扩展壁垒、时刻资源白白虚耗、航空公司争相抢夺高峰时刻等。2004年，欧盟在EC95/93的基础上，对现行的起降资源的分配机制进行了修改，形成了793/2004规章。新的规章更强调时刻协调员在职能和财政上的独立性，他是独立于任何一个相关利益者而存在的。同时，时刻协调员的作用被再次强调，他有权力监管时刻资源的正确使用，防止时刻资源被虚耗。此外，新的规章鼓励一切能够提高机场资源利用率的规定出台，规定了对时刻资源浪费的惩罚措施。

表1 两种航班时刻配置模式的对比

鉴于效率问题的存在，几乎是在793/2004规章刚刚开始执行后不久，欧盟又在全行业范围内就引入新的市场机制管理起降时刻的问题开展了一场广泛的调查咨询活动。

（二）美国模式

美国配置模式的国家为保证航空运输的稳定，在航线时刻分配方面同样承认历史时刻的“祖父权利”原则和非协调机场时刻的“先到先得”方式。在此基础上，这类国家采用抽签分配制度取代传统行政分配机制，并且引入了市场化配置手段以提高效率。

1985年，美国出台了新的航线时刻分配条例，制定了抽签分配程序，克服了传统行政分配机制的暗箱操作等缺陷，信息公开透明，保证了各航空公司机会均等、公平竞争，从而确保了时刻分配的公平公正性，极大地提高了航线时刻的分配效率和利用效率，减少了时刻分配带来的纠纷，缓解了机场的拥堵。

美国从1986年的“买卖条例”开始允许银行、航空公司和其他机构在高密度机场进行机场时刻的二级市场交易，即各航空公司将其存量机场时刻以有偿方式拿到二级市场上进行出租、出售、抵押和拍卖等。“2006年拉瓜迪亚机场时刻管理规则”中引入时刻阶段性失效的机制，即规定以10年为一周期，其中每年有10%的时刻由美国联邦航空局（FAA）收回重新分配，每个时刻在航空公司获得时已规定其失效时间，FAA认为时刻的这种时效性有利于鼓励航空公司将自己不能有效利用的时刻通过二级市场转让出去，从而从总体上增加机场优先时刻的使用效率。

三、对我国的建议

（一）航线资源分配权市场化的意义

美国作为航空运输业高度发达的国家，航线时刻分配与管理体制是目前世界上最为成功的体制之一。美国模式和IATA模式的最大的区别是美国模式率先引入了市场化手段，航线时刻资源市场化配置已经成为一种趋势，欧盟也正在推行航线时刻资源市场化配置改革。我国航线时刻配置方式采用IATA模式，但国家并没有法律或规章规定航线时刻资源归国家所有。因此，时刻资源产权不明晰、信息不透明、缺乏监管，导致审批过于集中。民航腐败案表明政府集中控制模式在航线时刻资源分配中出现了“灰色地带”，给寻租行为留下可乘之机，滋生腐败。因此，我们应该充分认识到航线资源、时刻资源市场化配置的意义。航线时刻资源作为一种公共资源，可以实行政府集中控制模式或市场配置模式来解决“公地悲剧”（当资源有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，如草场过度放牧、海洋过度捕捞等）。市场配置模式在提高效率、公平公正、避免行政权力过度干预、减少寻租行为和腐败等方面具有不可替代的作用。

美国在航班时刻一级市场分配中在遵循“祖父权利”和非协调机场时刻“先到先得”原则的基础上，引入了航线时刻的拍卖分配机制，将每年一定比例的航线时刻拍卖出去以提高航线时刻资源的分配效率。而且，针对“祖父权利”带来的不公平竞争，FAA又在一级市场分配中采用了“抽签”机制，这样堵住了传统行政分配机制的暗箱操作等腐败漏洞，信息公开透明，保证了各航空公司机会均等、公平竞争，从而确保了时刻分配的公平公正性。

在航线时刻二级市场交易中，FAA允许各航空公司将其存量机场时刻以有偿方式拿到二级市场上进行出租、出售、抵押和拍卖等，进一步增加了航线时刻的流动性，从而提高航线时刻的利用效率。而且针对二级市场转让中阻碍竞争的问题，FAA建立了“盲人二级市场”机制，即采用保密投标方法。在整个过程中，出售/出租航空公司和投标航空公司的信息只有FAA掌握，交易双方只有同意交易后才互相知道对方是谁。

此外，美国航线时刻管理中通过制定平台公开所有涉及航线时刻管理的信息，包括：已分配和未分配航线时刻情况；航班时刻申请、分配信息；航线时刻转让交换、交易（买卖、租赁）信息；航线时刻使用率、监督信息等。FAA有义务向公众公开所有航线时刻管理信息，并需妥善保存所有有关文件以备公众查询。这样既保证了航线时刻资源市场化配置的效率，又有效地避免了信息不对称因素带来的不公平竞争行为。

（二）产权市场可以充当市场化配置交易平台

产权市场具有发挥资源配置的功能。它是一个信息聚散的平台、价格发现的平台、吸引各类资本的投融资平台、企业资产流动的平台。它不但给买方和卖方之间架起沟通的桥梁，还可以形成价格规范，使市场交易能够准确形成反映资产价值的价格。

建立行政配置与市场配置相结合的混合机制是我国未来航线时刻管理改革的目标。与土地等公共资源相类似，航线时刻资源也应该可以在产权市场进行交易。因此，产权市场可以将航线时刻资源作为一种新的交易品种进行尝试，为航线时刻市场化配置搭建一个交易平台。在明确航线时刻资源归国家所有，航空公司只拥有“特许权”的前提下，航线时刻进场交易，并通过专业资产评估机构对航线时刻进行评估，为产权交易定价奠定基础。因此，产权市场能有效解决航线时刻的价格评估问题，促进航线时刻在一级市场的拍卖和二级市场上的出租、转让、抵押和买卖，提高航线时刻的流动性和配置效率。

（三）产权市场可以解决信息不对称，遏制腐败

航线时刻的行政配置模式在欧洲和美国依旧行之有效，原因在于他们全部信息公开透明，而且有政府强有力的监管与惩罚机制。这些机制减少了灰色寻租的可能性，堵住了腐败的源头。产权市场是一个信息聚散的平台，可以公开价格和其他相关信息，建立多层次的信息披露渠道，信息发布覆盖面广、渠道多元化，使交易者通过市场建立固定的联络渠道，使具有交易意愿的买卖双方或潜在的买卖双方通过恰当的形式进行磋商。再加上政府机构的监管，产权市场能够解决信息不对称，有效遏制腐败。

注：该课题为中国民航大学科研启动基金（07qd01x）赞助项目。

（第一作者为中国民航大学教授，第二作者为中国民航大学研究生）