群体性事件处置的国际经验

□/李娅 张梅玲

群体性事件处置的国际经验

□/李娅 张梅玲

从贵州“瓮安事件”到云南“孟连冲突”，从江苏邳州市“拆迁案”到昆明“民众与城管冲突案”，2008年、2009年、2010年可谓是“群体性事件年”，各种由不同诉求引发的群体性事件此起彼伏。

我国正处于社会转型时期，由不同诉求引发的群体性事件频发，现有的调控手段失效，不仅说明现有手段本身存在缺陷，更主要的在于它表明了中国社会生活日趋复杂和多元，各种利益关系和社会矛盾进入高风险时段，它要求制度设置更为多元和开放。

一、国外群体性事件处置机制

“群体性事件”主要指出现暴力或其他严重违法现象，危及或有可能危及他人和公共安全，需由警方介入，平息处置的非法聚集活动。在处置群体性事件方面，西方国家提供了四种典型模式用来管理和维持秩序。

（一）英国模式

伦敦平均每星期要出现三次较大的游行示威，只有极少数导致公共秩序混乱，原因就在于完善的法律和丰富的经验。英国政府早在1948年就制定了《民防法》，对突发事件的处理做出了一些基本的规定。为了确保突发事件的合理处置，减少因突发事件对相关利益主体的负影响，也为了控制突发事件对英国社会造成的不安定和恐慌，英国议会通过了2004年11月18日生效的《英国突发事件应对法》。这部法律在英国政府的突发事件处理中发挥了规范和指导的重要作用，也被国际社会认为是较为成功的突发事件应对法，为处理群体性事件提供了依据。

英国有比较成熟的预警措施，比如，《公共秩序法》规定计划公开游行者应于实施之日前6天将书面申请邮寄或面交警方，主管机关为警察机关。警方在每次游行示威之前都要和组织者进行谈判，通过提出建议和指导，巧妙地引导游行示威活动依照警方意图的方向与方式进行。警方会按照游行示威的路线，有效地限制和指挥交通车辆，使游行队伍顺利通过，从而控制它的进程。伦敦警察素以绅士风度著称，警方非常重视争取公众的同情和支持。在处置骚乱事件时，警方往往派出小股警员进入示威人群中进行劝导，如遭遇示威者的暴力袭击，再派出优势警力将先前的警员救出，并把警员被打得头破血流的画面拍摄下来，通过媒体传播，争取公众的同情，使其站到警方一边，警方采取强硬措施自然就师出有名。

英国警察可以使用所谓的非致命性技术和武器。微型CS催泪喷射器是外勤巡逻警察个人的标准装备。在1985年10月6日发生的托特纳姆布罗德沃特法姆住宅区的暴乱中，英警方第一次在英国本土的大街上部署塑胶子弹。

（二）美国模式

在应急管理上美国实行地方、州和联邦政府三级反应机制。美国的各州、市及地方的立法机关也各有紧急状态立法。

美国对于集会游行示威活动的管理非常宽松，示威者没有取得警方许可的义务，但大多数集会、游行、示威的组织者会在举办前告知警方举行的时间、地点以及主旨。警方邀请其负责人到警局座谈，告知其必须遵守哪些法律，不得实施哪些行为，并发给其醒目的T恤衫，以便在游行示威时能清楚地认出其负责人，便于联系。只要参与者在规定的区域内以和平方式进行示威，由活动的负责人自行组织，警察便极少干涉。如果示威不能保证和平地进行，警方就会介入并采取较为强硬的态度和武力措施。

在发达国家对群体性突发事件恢复重建研究中，美国《全国突发事件管理系统》对恢复的解释最为典型：“制定、协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施对个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以及吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果。”这一界定包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，重视恢复重建预案或计划的实际运行，强调各种援助项目的具体实施，关注恢复重建的长远效果。

（三）法国模式

法国人应对突发事件一点也不浪漫。法国历来重视对社会运行状态进行预测，从不因暂时的太平而麻痹。法国有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对各种社会和灾害变量进行预警性分析，适时调整国家警戒级别，提醒民众可能存在的自然灾害或社会不稳定因素。法国在宪法中也给政府的行政紧急权力做出明确的界定，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又保障公民基本权利。

法国警方巡逻防暴工作主要由公共安全局的警察、共和国治安部队和宪兵部队承担，平时参加治安巡逻，维护社会治安秩序，主要任务就是处置各类群体性事件。当市长批准一次游行后，要作如下工作：一是在游行实施的前一天，在市级日报及电视台发布消息，向公众宣告游行时间和路线；二是沿游行路线检查街道两侧的建筑物及其他物品，以防这些物体本身或不法分子利用它们对游行造成危害；三是从游行起点开始，分段戒严，部署警力，直至终点。对起点地段的戒严通常在游行开始前2小时实施，以确保游行者在此集结。其他路段在预计游行队伍通过时间的前40分钟实施戒严；四是警察不和游行者正面接触，部署在沿线的胡同里隐蔽待命，随时做好处理突发事件的准备；五是遇有突发事件，冷静观察，适时介入，依据预案和现场指挥官的指令妥善处置；六是部分警察尾随游行队伍，配合清洁工清扫街道；七是记录游行情况，向政府和新闻媒体提供资料。

在法国，群体性事件的处置工作不是由警察唱独角戏，而是由消防、医疗、法院和检察院等诸多部门参加。法官和检察官的参与出于两个目的：一是监督处置工作是否合法、公正；二是对现场犯罪人员及时批准逮捕和起诉，但他们不能指挥处置工作。这种制度大大降低了警方处置工作的失误和风险，并可以对刑事犯罪进行及时追究。

（四）德国模式

德国在应对突发事件的实践过程中建立了一套比较健全和完善的应急管理体系，这个管理体系的一大特点就是中央和地方合理分权，以州为主，属地管理，权责分明。

在预警方面，德国把增强国家民族的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识，例如通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对危机事件等。

对于群体性活动的管理，德国《集会游行法》规定，户外集会游行应于举办前48小时向主管机关报备。主管机关一般是警察机关，但若要到联邦议会或联邦宪法法院集会游行时，主管机关为内政部。联邦宪法法院1985年规定的“互相合作义务”要求警方和集会游行负责人双方必须在会前及早接触，在交换资料、建立信任和合作的基础上，共同研讨确保集会游行和平进行的措施。

法兰克福警察局处置骚乱事件采取三种策略：(1)对非法聚集的群众采取镇吓行动：一种方式是利用机械工具，如喷水、喷化学药品或施放瓦斯弹，使示威群众无法停留，避免警察与群众对峙；另一种方式是由特种警察利用人群的空隙持警棍把示威群众打退。(2)对破坏秩序者强行驱散：对全体示威者以催泪弹驱散；如仍有拒不离去的，再由镇暴警察队持警棍将其打走。在此过程中要注意对破坏者拍照，并派便衣人员掺入群众中，监视取证。(3)对暴民、反社会行为者的镇压：通过各种传播途径，将示威游行者的违法行为加以扩大宣传，促使一般民众与示威游行者隔离。然后利用优势警力占领示威者所固守的据点，再以此据点对示威者喷射化学药品、催泪弹，最后以特种镇暴警力持警棍打散。

值得一提的是，柏林警方为防止警员滥施暴力，在做出驱散决定时，如果现场警力与示威群众对峙太久，则抽调另一未直接对峙的警力实施。这样警察便不会因内心有报复心理而采取过激行动，避免招致舆论批评或引起公愤。

二、中国群体性事件处置机制的构建

综观各国群体性事件的处置策略，基本上可分为两部分：一是事前预防性措施，即在集会游行之前与组织者进行谈判或磋商，明示其拥有的权利和法律所禁止的行为，通过各种灵活有效的方式达到警方和组织者共同维护活动秩序的目的。二是对已演化为骚乱现场的，有限度地使用武力，注意谋略和战术的灵活运用。结合中国国情，我国群体性事件处置机制可分为事前预警、事中控制、事后化解三部分。

（一）事前预警

群体性事件虽然具有突发性，但在爆发之前有一个酝酿的过程，其征兆总会以各种形式表现出来。因此只有善于发现矛盾，把握矛盾活动规律，并预见矛盾发展趋势，才能取得处理事件的主动权。

1.建立顺畅的表达渠道。依据“厕所理论”——除道德因素之外，厕所建得少是随地大小便现象严重的主要原因，群众以越轨行为呼吁社会关注，谋求合法利益的保护，往往是因为正常渠道无法充分表达其意愿，保护其正当利益。各国普遍认为，集会、游行、示威和言论自由是人的基本权利，虽然它会影响到公共利益和社会秩序，但是这种理性化的沟通系统可以让群众及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，这等于在政府与群众之间安装了一个安全有效、双向互动的“缓冲阀”，使社会张力得以释放，社会免于脆性崩塌。

2.充分利用媒体的力量。媒体要把群众反映强烈热点难点问题，作为防止群体性事件发生的着眼点。社会转型期是利益格局的重大调整期，也是群体心态、社会心态的不稳定期，尤其是涉及到自身利益变化的部分群体，以及下岗职工、失地农民等弱势群体，心态比较脆弱、多变，容易产生不满、敌视甚至对抗情绪。

3.建立科学评估机制。目前对群体性事件的界定只有质的描述而缺乏度的把握。我国的《集会游行示威法》较为完备，只是在审批时把握的尺度太严，致使多数申请得不到许可，强行游行演变成违法行为。

4.培训专业应急人才。西方发达国家警方基本都有专门处置群体性事件的部门，例如法国的共和国安全连、英国的警察支援小组等。我国群体性治安事件的一线处置警力往往都是临时抽调的民警，警种构成复杂，有些根本没有处置治安事件的经验，不擅长做群众工作。

（二）事中控制

事中控制机制是群体性事件临机处置机制的重要环节，处置得当，群体性事件被有效化解；若不当，有可能演变成治安事件。有两点尤其要注意：

1.采取“主动”型公共关系。事前相关部门的防范与化解更为重要，毕竟，再好的事后表态也只是亡羊补牢。警方可以根据实际情况，设置固定的警务信息发布站或流动的新闻车，主动将警务活动置于媒体的视线之中，从而有效避免媒体报道的失真。

2.找准领头人。在西方，集会、游行的负责人总是会提前与政府部门接触，共同研讨确保集会游行和平进行的措施，有的甚至会穿上醒目的T恤衫，以便在游行示威时能被清楚地认出。警察机构不要尝试去控制所有参与的人。首要目标是那些事件的带头人，因为人群一旦没了带头人去组织、鼓励，就会自行散掉。再有就是实施违法行为的人是警察抓捕的目标。

（三）事后化解

问题得不到解决就会“死灰复燃”。要将群体性事件的损害降到最低，就是彻底解决聚会群众所反映的问题。民主政体下人们采取和平的集体诉愿表达形式来追求自身利益，说明他们将公共权力当作一个可以理性沟通和平等协商的对话者，恰恰表明了他们对于现政体的信赖，说明社会稳定、治理有效，秩序本身的自我表达与调校机制发挥正常。为了维护人们对秩序的信心，有关方面在紧急情况下做出的决定、承诺，必须坚决兑现。

三、小 结

可以预言，未来数十年间，随着中国社会多元化进程的发展，社会分层与利益分梳逐渐明朗，公民集体行动会愈来愈多，规模会愈来愈大，也愈来愈趋向于理性、和平与有序，甚至会涌现出一批职业政治领袖。公民以此集体形式公开表达利益诉求，不仅是一种权利救济形式，而且已经成为公民集体特别是弱势人群的一种生存手段，更是社会多元博弈和良性发展的必要条件。“建立和谐社会的一切难题来自我们选择了多元化的发展道路，而建立和谐社会的唯一可能性也在于我们能够形成一个多元化的社会”。 只要我们注重社情民意，直面现实，未雨绸缪，提高处理绩效，把问题解决在萌芽状态，群体性事件就可以妥善解决。

山东经济学院）