地方政府贯彻国资法应注意三个问题

□/刘睿刚

地方政府贯彻国资法应注意三个问题

□/刘睿刚

地方人民政府在贯彻实施《企业国有资产法》过程中，正确认识和处理好以下三个方面的问题，有利于进一步推进政资分开，完善国有资产管理体制，促进地方国有经济发展。

一、正确理解“国家统一所有”和“政府分别代表”的含义

《企业国有资产法》第3条规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”第4条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”

国有资产属于国家所有，由国家统一行使所有权。坚持国家统一所有的原则，是深化国有资产管理体制改革的基本前提，这是全民所有的基本性质决定的。国家统一所有和政府分别代表是整个国有资产管理体制的基石，其内在含义主要体现在以下几个方面：

（一）最终处分权。国家作为国有资产的所有者，有权通过制定法律法规，在必要时统一配置资源，依法调整出资关系，合理调整国务院、省级、市级政府行使出资人职责的企业范围。各级政府代表国家履行出资人职责的企业范围，虽然在一定时间内保持相对稳定，但并不是一成不变的。根据经济发展需要，国务院可以代表国家重新调整企业出资关系，增加或者减少地方政府出资企业的规模和数量；在特定条件下，如遇到战争和重大自然灾害等，国家为筹集资金，还可以依法处置地方政府履行出资人职责的企业国有资产。

（二）引导规范权。国家作为国有资产的所有者，有权通过制定法律法规，对各级人民政府履行出资人职责、监管企业国有资产进行引导规范，如确定国有资产的经营范围，制定国有经济布局和结构调整的方针政策，确定国有股权转让、产权交易的规则及转让收入的使用原则，编制国有资本经营预算，对各级出资人代表履行出资人职责进行监管。所以国家出台的有关国有资产监管的法律法规，地方政府必须严格执行，不能因为自己也是国家对国有企业履行出资人职责的代表就特立独行。

（三）平等代表权。在分别代表制度下，国务院和地方政府对国有企业履行出资人职责，二者都是国家的代表，是彼此独立而又平等的法律主体，各自独立地对出资企业行使出资人权利，履行出资人义务。如果中央政府和地方政府同时都是一个有限公司的股东，二者的责、权、利是完全一致的，都要执行《公司法》的有关规定，受《公司法》和《公司章程》的约束，都可以在股东会上按照自己的意志行使表决权。

二、坚持政资分开原则，切实推进政府机构改革

《企业国有资产法》第6条规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”

政府的社会公共管理职能和国有资产出资职能是两种不同的职能，也就是常说的“政”“资”职能，其性质和行使原则、方式是不同的。社会公共管理职能要求政府及其设立的公共部门处理社会公共事务、提供和分配公共产品、服务，以保障和增进社会公共利益。国有资产出资人职能则是政府作为企业出资人从国有资本管理和运营的角度对资产进行监管，行使出资人的权利，即资产收益权、参与重大决策权和选择管理者的权利，负有对国有资产保值增值的责任。

政资机构不分，两种职能必然相互掣肘，其结果：一是政府直接控制国家出资企业，侵犯企业经营自主权；二是影响国有资产出资人权利的行使，难以维护国有资产出资人权益；三是出资人统一的职责被分割开，由多个部门行使，难以将对企业国有资产的有效监管和保值增值责任落到实处。因此，政资分开是理顺国家社会公共管理职能与国有资产出资人职能、建立适应社会主义市场经济的国有资产管理体制的重要原则。通过政资分开，政府把职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，既有利于集中力量进行社会公共管理，也有利于出资人职能的统一行使，有利于国家出资企业的发展。

各地国资委成立后，政资分开应该说在实际工作中取得了令人瞩目的成就，但是还不够彻底，特别是在国有资产没有划归国资委管理的市政公用事业领域，政资不分还很严重。主要表现在：有的政府机构出于自身利益考虑，不愿将本应由出资人行使的职能交由出资人职责机构行使，处处设置障碍，想方设法阻挠政资分开改革；有的虽然实现了政资分开，但在实际工作中仍然继续行使出资人职能，并通过自己的强势地位侵犯出资人权益，使企业无所适从。作为地方政府，在密切注意避免这两种倾向的同时，更要避免自己有意无意地做出一些错误行为，影响出资人职责的行使。如在有些城市，政府已将公交公司国有资产出资人职能划归专门成立的国有资产经营公司行使，但在此后行文中，又要求交通行政管理部门对城市公交企业国有资产进行监管和运作，保证国有资产保值增值，严重地冲击了履行公交企业出资人职责机构职能的正常行使，导致了新的政资不分，开了历史倒车。

三、要依法完整正确地对履行出资人职责机构进行授权

《企业国有资产法》第12条规定：“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。”

履行出资人职责的机构对国家出资企业履行出资人职责的权利来源是政府授权，是政府将自己代表国家对国家出资企业履行的出资人职责、享有的出资人权益授权给专门机构行使。授权行使的目的，是为了专业和统一，是为了更有效率，是为了能更好地运用国有资产为社会提供服务，同时实现国有资产的保值增值。所以政府在对专门机构进行授权时要注意两个方面的问题：

一是授权要完整、到位。政府应将出资人依法享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利完整地进行授权，使履行出资人职责机构能够管人、管事、管资产相结合，权利、义务、责任相统一，这也是国有资产管理体制能够有效运行的根本性法则。如果只管资产而不管人、管事，资产是不可能管好的，也没有手段来保证让国有资产实现保值增值。目前，履行出资人职责机构管人、管事和管资产没结合，权利、义务和责任不统一的现象，在国资委之外的国有资产领域还大量存在。其表现有的是政府授权时本身就只授了部分权利，如让履行出资人职责的机构只管资产，而管人、管事仍由政府其他机构或部门负责，人为导致出资人职能的分裂；有的在授权时是完整的，但是出于自身利益考虑，原来有管人、管事权力的部门在实际工作中不及时向履行出资人职责机构移交，人为阻碍国有资产管理体制改革的顺利推进。

二是授权要正确、合规。近年来，国家关于国有资产管理方面的政策法规已越来越完善，政府部门在确定履行出资人职责机构职能时，要符合当前的有关规定。比如《企业国有资产法》第67条规定审计是出资人对企业进行监督的一种手段，并规定了应当进行资产评估的情形，但有的政府职能编制部门却将“审批全资、控股企业资产审计评估立项申请”作为履行出资人职责机构的一项重要职能，结果让履行出资人职责的机构不是不作为，就是乱作为。

《企业国有资产法》为规范企业国有资产管理提供了法律保障。地方政府如果认真贯彻落实，依法理顺国有资产管理体制，对地方国有经济发展将发挥出巨大推动作用。

太原市城市建设国有资产经营公司）