企业国有资产管理的委托代理问题

□／董峻

企业国有资产管理的委托代理问题

□／董峻

企业的国有资产管理实行国有资产监管机构委托企业经营者管理的委托代理管理模式，由于委托人与代理人的利益不一致，信息不对称，容易出现“代理人问题”。

企业国有资产管理是对企业国有资产的占有、使用、收益和处置进行管理，基本目标是实现国有资产的保值与增值。2003年5月，国务院颁布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），为企业国有资产的监督管理提供了法律依据，推动建立了省、市（地）国有资产监督管理机构，国有资产管理体制改革进入了新的阶段。

一、企业国有资产管理中存在的问题

在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，对国有资产的认识与管理实践也处于持续的探索和不断的推进中。在计划经济时代，国有资产被作为非商品性质的资产进行管理，管理的主要目标是使其不浪费、不被破坏，更多的是追求社会效益。随着社会主义市场经济体制的建立，认识到国有资产是经营性的资产，实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，管理的目标是实现国有资产的保值与增值。企业体制转轨过程中的国有资产处置是一项新的管理实践，没有成功经验可以借鉴，所以在具体的实践中出现了各种各样的问题：

（一）产权转让中的自卖自买，侵吞国有资产。在企业体制改革过程中，少数企业领导人钻政策和法律空子，利用掌握的控制权和信息优势，隐匿国有资产或虚列债务，将企业没有发生的债务人为地列入企业应负担的债务，造成企业净资产为负值，从而低价收购国有资产。

（二）产权转让前的“先分后破”，私分国有资产。在企业改制之前虚列费用、假报成本，私分国有资产；或将应入账的收入搞体外循环，隐匿账外款不进入企业资产评估范围，减少企业净资产，导致企业改制时净资产所剩无几，甚至为负值。

（三）产权交易中的虚假评估报告，减少企业净资产。在企业改制中，少数企业领导人串通中介机构，在资产评估过程中弄虚作假，违规评估，少评甚至不评应列入改制企业评估范围的资产，造成企业净资产不实，使企业经营管理者以低价买断国有企业资产的行为合法。

（四）产权交易中的场外交易，使国有资产流失。产权交易过程中，由于缺乏公开性和透明度，容易产生暗箱操作行为和场外交易现象。在不规范的场外交易中，国有资产流失问题十分严重：一是未按照法定程序进行资产评估或低评、漏评资产，评估结果不能真实反映资产的价值；二是企业资产信息不公开、不透明、披露不充分，不能将信息在可能的最大范围内发布，从而失去最佳时机和最佳合作伙伴；三是对外界需求及行情缺乏了解，在小范围内进行交易，买方千方百计地压低价格，出让方急于脱手只好“忍痛割爱”。

（五）产权交易缺乏统一的法规和政策，国有资产产权模糊。首先，资产占用单位的土地、房屋资产转让，按规定要进入产权市场交易，而国土、房产管理部门又根据有关法规要求土地和房产分别进入土地交易中心和房产交易中心交易；其次，国有资产产权交易市场不成熟，产权交易机构各自为政，互不联动，信息不能共享，形不成市场网络，不能给企业资产重组并购提供理想的服务；再次，企业资产重组、交易行为过分行政化。

二、国有资产管理的“委托—代理理论” 委托代理问题

《条例》第七条指出，国有资产管理“实行所有权与经营权分离”的管理模式，这就形成了事实上的国有资产所有者与经营者的委托代理关系。中国政法大学民商经济法学院张培尧将这种委托代理关系归纳为包括国家、政府、监管机构、投资运营主体、国有企业、经理管理人员六个层级的“六层级五委托”的委托代理链。

“委托代理关系” 指一个或多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供服务的能力对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

（一）国有资产流失的委托代理分析。在国有资产管理的委托代理链中，委托人与代理人的效用函数或者说追求目标是不一样的。委托人（政府）追求的是国有资产的增值与保值，国有资产财富的更大化；而代理人（企业经营者）追求的是自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突，在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。这就是典型的“代理人问题”，即委托人难以对代理人实现有效监管和约束，从而出现代理人损害委托人利益的现象。因此，在企业转轨改制时期，由于社会主义市场经济制度的建立正在探索中，政策法规不到位、资产管理不规范，一些企业经营者（代理人）把企业改制作为“最后的晚餐”，利用实际控制权和掌握信息的优势，通过各种方式转移、侵吞国有资产，谋取不正当利益，致使国有资产流失，从而使国有资产所有者利益受到损害。

（二）国有资产代理人主权行为的委托代理分析。在国有资产管理的委托代理链中，委托人与代理人之间的信息是不对称的。在对称信息情况下，代理人的行为可以被观察到，委托人可以根据观测到的代理人行为对其实行奖惩。而在非对称信息的情况下，国有资产管理的委托人（政府）不能完全地了解代理人（企业经营者）的思想，不能充分地观测到代理人的行为，只能观测到代理人行为结果的相关变量，如企业的主营收入、利税等。这样，代理人就成为事实上的国有资产处置的真正主人，他们利用信息优势，不合理地抬高自身的人力资本价值。在两权分离的企业国有资产管理体制下，由于国有资产保值增值的责任主体和行为主体信息不对称，经营者不会主动、自愿地根据“强制合同”按照委托人的希望去行动，委托人无法对经营者转让国有产权的过程实施有效监督，经营者就有可能为了追求个人利益最大化而置委托人利益于不顾，将国有资产变为私有财产。

（三）国有资产代理人共谋行为的委托代理分析。在国有资产的管理中，国有产权交易的法规和政策不够完善，代理人利用“政策的真空地带”和掌握信息的优势，结成谋取额外利益的共同体。在产权市场中，代理人行使国有资产的实际处置权。由于产权市场政策不完善、操作不规范、监管不到位，代理人的利益共谋者把应向委托人汇报的真实信息篡改、扭曲，增大委托代理双方的信息不对称度，从而增大代理人的利益，或利用转移支付来扩大共谋者的利益。这样，在信息不准确和环境不确定的情况下，国有资产经营者以牺牲委托人的利益为代价来增加自己的占有额。

三、解决企业国有资产管理中委托代理问题的思考

在国有资产委托管理的情况下，委托人与代理人之间存在博弈互动的关系，他们（特别是代理人）特别关心对方采取什么对策，以便决定自己的最优对策。那么，如何解决国有资产管理中委托代理存在的问题呢？

（一）加强企业国有资产精细化管理。在国有资产管理的委托代理链中，要从委托人和代理人两个层面上对国有资产产权转让行为进行精细化管理和有效监督。在国有资产监管机构（委托人）层面，要通过制度建设和出资人行使权利，做好企业国有产权转让的监管工作，认真落实出资人监管责任。在企业经营（代理人）层面，国有企业集团对所出资企业的改制工作和产权转让承担全面责任。改制企业中负责改制工作的主要负责人是直接责任人，从而为企业改制和国有资产的安全从体制上提供保障。

（二）落实企业国有产权进场交易制度。企业国有产权转让实行进场交易，能够从源头上防止腐败问题的发生。进场交易将企业国有产权转让由传统的“行政决策定价”转化为“市场规范定价”，使产权转让遵循公开、公平、公正原则，并将这一原则贯穿于从进场开始到交易完成等一系列操作过程。这样既可以促进企业国有产权的有序流转，有效化解国有资产流失的风险，又能依法保护交易双方合法权益。

（三）推行企业国有资产经营预算制度。国有资产管理与预算管理相结合，能够有效地推进资产管理走向科学化。在国有资产管理的委托代理链中，“所有者缺位”现象始终存在。因此，必须建立国有资产经营预算，建立一套国有资产存量和流量的总账，以便委托人及时、客观、全面地了解国有资产投入及产出的数量、效益、结构等情况，从而实现对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动的规范管理。

（四）完善企业国有资产经营约束机制。建立国有资产管理的约束机制，是促进国有资产管理走向规范化、合法化的重要途径。在国有资产管理的委托代理链中，可以从三方面对国有资产经营者实施有形约束。一是中介组织的约束，通过规范中介组织的资产评估、认定、审计和监督，引导国有资产经营者学会规范经营；二是金融机构的约束，通过金融机构对企业投资的控制和调整，促进国有资产经营者能够规范经营；三是法律的约束，通过法制建设和落实执法，迫使国有资产经营者必须规范经营。

（五）建立企业国有资产管理的有效激励机制。在国有资产管理的委托代理链中，由于委托人与代理人不是利益的共同体，而且信息不对称，委托人无法强迫代理人依照“强制合同”实现委托人期望，而应该是选择满足代理人参与约束和激励兼容的“激励相容”合同才能实现自身的最大化期望效用。也就是说，委托人需要建立一种有效的激励机制，使委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”（如年薪制坚持经营者的责任与贡献、利益捆绑，股票期权制坚持经营者的现期利益与长远利益捆绑等），以激励代理人采取最有利于委托人的行为，使委托人利益最大化能够通过代理人的效用最大化行为来实现，从而实现激励相容。

广西壮族自治区国资委）