服务型政府背景下公共体育服务的多元化供给研究

荆俊昌,冯欣欣

(沈阳体育学院体育社会科学研究中心,辽宁沈阳110102)

服务型政府背景下公共体育服务的多元化供给研究

荆俊昌,冯欣欣

(沈阳体育学院体育社会科学研究中心,辽宁沈阳110102)

基于服务型政府的理念,从公共体育服务的内涵出发,分析了公共体育服务多元化供给的必然性及其表现形式,提出通过明确政府供给公共体育服务的调控监督职能、保障非政府供给主体的合法平等地位、明晰公共体育服务产权、促进非营利体育组织独立发展等策略,实现公共体育服务的多元化供给及明晰实施过程中应注意的问题,旨在为我国的公共体育服务供给的路径选择提供理论依据。

服务型政府;公共体育服务;多元化供给

服务型政府是一种新的政府治理理念,强调政府的“服务”而非“掌舵”更非“划桨”,本质上要求建构一个以公民需求为服务导向的“服务政府”、“责任政府”。2008年北京奥运会的成功举办和“大众体育”理念的深入人心都标志着中国社会对公共体育服务需求的迅猛增长,作为公共服务组成部分的公共体育服务,其有效供给成为服务型政府的重要责任,如何充分有效地践行政府责任、满足公众需求成为重要的研究课题。学者纷纷从不同角度对公共体育服务展开研究,董传升在公共体育的发展模式上,强调政府掌舵、服务和监管的多重角色[1];俞琳、曹可强等对非营利组织在体育公共服务中的作用进行了定位,并对如何发挥其作用展开研究[2];孟文娣在公共部门市场化改革的背景下,对中国公共体育服务供给中市场机制的引入加以研究[3]。笔者认为,在建构服务型政府的背景下,公共体育只有通过政府与其他公共组织、私人机构及公民的合作协商,实现多中心、多主体的公共体育服务供给,才能最终践行服务责任,实现对社会日益增长的公共体育服务需求的有效回应。

1 服务型政府的内涵

服务型政府是一种新的政府治理理念,是指在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任政府[4]。其宗旨在于“政府来创建一种公共服务的供给体系,由政府或是社会来有效(及时和足量)地供给人民群众日益扩大的公共服务需求[5]。这种公共服务主要包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业,社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治文化活动提供保障和创造条件[6]。其具体包括以下含义:

(1)“服务政府”,强调政府角色的定位。传统政府理念强化政府的“管理者”角色,政府在社会体系中居于主体地位,社会和公众处于被动的管理对象的地位。服务型政府理念下,公众作为主体,政府作为服务者,以公众的需求为导向来确定公共服务的内容,以公众为公共服务供给的绩效评估主体,以公众的满意度来衡量公共服务的质量,最终实现“公民本位”在政府治理理念中的主导地位。

(2)“责任政府”,强调政府责任的承担。传统政府理念依据其“管理者”的角色来强化政府的“管理”行为,因而政府会依据其管理职能的范围来对自身负责。服务型政府理念下,政府的行为是服务,这就意味着政府向服务对象负责。这种模式下,政府以向公众提供服务为责任,这种责任包含两个方面的要求:一是积极回应公众的正当需求,履行自身责任的要求;二是提高自身能力,保证责任充分实现的要求。服务型政府强调以满足公众需求为责任,同时努力提高自身满足公众需求的能力,通过多种方式承担为公众服务的责任。

2 公共体育服务及其多元化供给

公共体育服务是公共服务的重要组成部分,公共服务是指以服务形式存在的公共物品。实践中人们根据是否完全具备“非排他性”和“非竞争性”的特性,将公共物品分为纯公共物品和准公共物品,依据这一原则,大部分公共体育服务都是典型的准公共物品,其准公共性主要体现在以下方面:首先,公共体育服务的“非排他性”有限。“非排他性”是指一种公共物品可以同时供多人消费,任何人对某种公共物品的消费,都不排斥其他人对这种物品的消费。实践中,当一个人消费体育服务时,并不排斥其他人同时消费,但是,当消费者人数增加到一定数量即“拥挤点”时,必然会出现或增加场地设施等成本或限制参与人数的情况,因此公共体育服务的非排他性是有限度的。其次,公共体育服务的“非竞争性”有限。“非竞争性”是指增加一个人消费某产品并不导致该产品生产成本的增加或并不减少对其他人的供给,如法律、国防等。实践中,随着公共体育服务消费者的增加,必然出现公共体育服务供给成本增加或消费者享受服务减少的情况。相对于公众不断增长的、多样化、多层次的体育需求,公共体育服务的供给能力是有限的,这种供求矛盾必然导致消费竞争性的出现。基于上述特性,公共体育服务即指为满足公共体育需求而供给的公共物品或混合物品[7],既包括制度型的体育相关法律、法规和体育发展战略规划等,也包括服务型的公共体育服务指导、国民体质监测等,更包括实物型的公共体育场地设施等。

公共体育服务的多元化供给研究的是供给主体的问题,即由谁来供给公共体育服务,是由单一主体供给还是有多个主体供给的问题。公共体育服务的供给源于公众对公共体育服务的需求,公共体育需求既是公共体育服务供给的起点又是终点。在实践中,公众需求的公共体育服务既包括纯粹的公共物品,也包括准公共物品。纯粹公共物品的特性决定了市场供给的失灵和政府供给主体的地位但政府供给主体的地位,并不意味着政府必然自己“生产”或“制造”公共体育物品,政府可以采用多种方式来实现对这些物品的有效供给。而准公共物品的特性则决定了市场或者其他社会组织可以成为供给主体。因此,公共体育服务的多元化供给就是指多个主体共同参与公共体育服务的供给过程,相互竞争合作以满足公众需求。

3 多元化供给——服务型政府理念下公共体育服务供给的必然选择

3.1 公共体育服务多元化供给方式是服务型政府的必然要求

3.1.1 “服务政府”理念要求政府充分认识公众的公共体育服务需求 中国社会的进步和经济的发展以及人们生活水平的提高使得公众体育需求日益强烈,2008北京奥运会的成功举办更是对这一社会需求起到了巨大的促进作用。随着“大众体育”观念的深入人心,体育越来越成为公众日常生活中不可缺少的部分,公众对公共体育服务的需求日益强烈,既包括基础性的公共体育服务,如提供公共体育场馆等的需求,又包括信息性的社会公共体育服务,如普及性的科学健身知识和指导性的锻炼方法等的需求。而这些需求,恰恰是以“服务型政府”为建构目标的政府必须给与积极回应的。

3.1.2 “责任政府”理念要求政府恰当履行公共体育服务供给的责任 基于“责任政府”理念下的恰当履行责任,一方面要求积极回应公众的正当需求,承担起应尽的责任,另一方面要求通过多种途径保证责任的充分实现。对于公共体育服务的供给,一方面由于公共体育服务所具有的增强人民体质、推动经济发展等积极作用,各国政府都把提供公共体育服务作为自己的责任,胡锦涛同志《在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话》中指出要强化我国政府发展体育事业、提供基本体育公共服务的责任,以更好地满足人民群众多方面体育需求。

另一方面,“责任政府”不仅要求政府勇于承担提供公共体育服务的责任,还要求政府提供高质量的公共体育服务以有效满足公众对公共体育服务的诉求。随着实践中公众体育活动形式和内容的发展,公众对公共体育服务的供给提出更多、更高的要求,而这必然增加政府供给公共体育服务的难度,采取何种方式来实现对公众诉求的有效回应成为“责任政府”的重要研究课题。

3.1.3 多元化供给——充分履行责任的必然选择 基于传统的理论公共物品,政府是公共体育服务的唯一供给主体,但随着实践的发展,政府作为公共体育服务唯一供给主体的弊端日益为公众所认知:一方面,社会公众对公共体育服务的诉求日益多样化、多层次,而“有限理性”的政府单一供给主体在实践中不可能充分满足公众的诉求,矛盾的日益加剧必然促进人们对新供给方式的探索;另一方面,政府垄断供给公共体育服务的低效率也阻碍了公众对公共体育服务诉求的实现,竞争供给公共体育服务的模式为公众所认可。这种背景下,多主体、多中心的公共体育服务供给方式日益兴起,这种方式既尽可能多地满足了公众的多种诉求,又避免了垄断供给的低效率,因而多元化供给方式成为服务型政府理念下有效供给公共体育服务、充分履行政府责任的必然选择。

总之“服务政府”的理念决定了政府对于公共体育服务需求的必然回应,而“责任政府”理念则决定了政府有责任充分回应公众的公共体育服务需求,但在实践中公共体育服务需求的多样性决定了公共体育服务内容的多样性,而公共体育服务内容的多样性则必然要求多元化的供给主体来共同参与才能实现公共体育服务的有效供给。

3.2 公共体育服务多元化供给的表现形式

公共体育服务的准公共物品性质决定提供社会公共服务是服务型政府的重要职责,但并不意味着唯一地由政府提供。公共服务的有效供给可以通过由政府单一中心供给模式向政府、社会和企业多中心、多主体共同承担的供给模式转变,这即是公共体育服务多元化主体供给模式。实践中,公共体育服务的多元化供给主体包括以下组织:

一是以体育行政部门为代表的各级政府。传统观念上,政府是公共体育服务供给的唯一主体,但随着实践的发展,人们日益认识到,政府在提供公共体育服务方面存在着效率低下、资源浪费的“政府失灵”问题,因此强调政府应该只直接提供完全“市场失灵”的少部分公共体育服务,如提供体育法律法规政策、体育基础性研究等。基于“政府失灵”,人们将政府提供公共体育服务的环节进行细化,即分为供给公共体育服务与生产公共体育服务两个环节,把生产和供给由同一主体负责的方式称为直接提供,而把生产和供给由不同主体负责的方式称为间接提供。目的在于通过在不同环节中增加竞争机制的方式来避免“政府失灵”的问题。采用私人生产、政府提供的模式被称之为政府间接提供,公共体育服务的政府间接供给主要表现为对于大部分混合型的公共体育服务,它们可以由政府从其他组织购买从而间接供给,比如“全民健身计划”实施以来,中央政府规划出资向企业购买体育器械并由他们在经济欠发达地区援建小型公共体育设施及“雪炭工程”。

二是以营利性的体育组织为代表的市场。基于“政府失灵”的原因,市场成为公共体育服务供给的另一主体。在实践中,政府的有限理性导致其无法准确了解每个公民的意愿,而市场恰恰可以通过供求关系来实现无数有限理性个体的集合,从而最大程度上实现对社会需求的有效回应。在市场供给方式中,公共体育服务成为可以进行市场化交易的商品,但与此同时它又具有满足社会公共需求的属性。政府可以通过特许经营、使用者付费与服务外包等方式,使体育公共服务参与市场流通领域。例如可以将某些公共体育场馆经营权转让给市场主体,市场则通过引入价格机制、竞争机制等,增强公共服务产业活力,实现资源的有效配置。现代管理实践表明,市场方式对于公共体育服务的供给是一种可选择的有效方式。但市场本身也存在着“市场失灵”风险,市场的利益驱动和自发性可能会造成对资源的非理性配置,如提供一些公共体育服务可能会无利可图时会拒绝提供,同时市场的趋利性导致了单独市场供给方式可能会使社会公平被忽视,因此,市场供给方式也需要政府的扶持和监督。

三是新兴的非营利体育组织或志愿组织。非营利体育组织或志愿组织是不以营利为目的,以开展各种志愿性的公益或互益体育活动为目的的非政府组织,主要包括体育社团、体育基金会等。非营利体育组织的出现改变了传统公共体育服务二元供给的结构,其对特定的公共体育服务采用免费或捐赠等方式供给,如体育社团免费提供的公共体育指导、信息,社区体育组织提供的体育指导和社区体育赛事服务等等。非营利体育组织能够承担起传统政府部门提供的部分公共体育服务的职能,最终形成政府、市场与社会多元供给公共体育服务的模式。

4 公共体育服务多元化供给的策略

公共体育服务需求的多元性决定了公共体育服务政府、市场和非营利体育组织多元化供给的必要性,服务型政府在充分履行自身供给责任的同时,更需要在监督、扶持市场和非营利组织参与公共体育服务供给方面发挥积极作用。

4.1 明确政府在公共体育服务供给中的职能

在公众体育诉求日益强烈的时代背景下,服务型政府应该以充分满足公众诉求为责任,这就需要明确基于政府责任的政府工作职能,因而在构建公共体育服务多元化供给体系的过程中,首先需要明确政府在公共体育服务供给中的职能,政府的工作重点在于强化政策投入和宏观调控方面,制定科学的公共体育服务供给政策如《全民健身计划纲要》、《全民健身条例》;加强对于非政府主体提供公共服务的监管,以保证公共体育服务公共性的实现。

4.2 保障非政府供给主体的合法、平等的地位

中国的公共体育服务供给方式长期处于单一的政府供给模式下,对于非政府供给主体参与公共体育服务的提供,目前在制度上还存在一些障碍。作为非政府的供给主体,无论市场主体还是非营利组织,其在提供公共体育服务的过程中并没有获得和政府供给主体平等的地位,政府应该对现有的相关法规进行修改,如放宽提供公共体育服务的主体的准入标准、采取公开招标的方式等打破单一的政府垄断供给的模式,允许非政府主体参与公共体育服务的竞争供给,从而使非政府供给主体具有平等的地位、合法的供给资格,为其供给公共体育服务提供前提和可能。

4.3 明晰公共体育服务的产权

公共体育服务的产权问题直接影响到市场主体供给公共体育服务的积极性,市场作为供给主体参与公共体育服务的提供,其最终目的是为了盈利并力求实现利润最大化,因此其对于公共体育服务产权的归属问题最为关心。所以对于公共体育服务的产权应该进行明确的界定,如体育竞赛表演业、全民健身工程等公共体育服务的运作过程中,就应该先明确产权的归属,这样使得供给主体获得了产权上的保障,确保了供给者可以合法地通过提供公共体育服务来获得应有的利益,从而提高市场作为供给主体参与公共体育服务提供的积极性,同时可以有效避免责任和利益的纠纷等问题。

4.4 促进非营利体育组织的独立发展

非营利体育组织是政府、市场供给公共体育服务的有益补充,传统的体育管理体制导致中国的非营利体育组织的身份存在模糊性,其对政府的依赖性较强,难以体现其作为独立的供给主体的作用,很多体育组织具有浓厚的行政色彩,独立的社会体育自治组织缺失。因此,一方面必须将传统政府部门下的非营利体育组织从政府中真正剥离出去,促进其独立发展,另一方面加强相关立法的修订,为自发的独立体育自治组织的生成、发展提供制度环境,从而培育其逐步成为供给公共体育服务的独立主体。

5 公共体育服务多元化供给应注意的问题

5.1 公共体育服务供给主体多元化并不意味着政府责任的转移

公共体育服务供给主体多元化,改变由政府单一供给的一元模式,多主体的供给模式能够更有效地回应社会需求,这从本质上符合服务型政府建立“服务政府”、“责任政府”的要求。但在实践过程中,市场机制的弊端和非营利组织的发育不成熟都有可能造成一部分由于利润小,市场不愿意提供,而第三部门又无力提供的基础性公共体育服务得不到有效的供给,公众需求不能得到满足的现象。因此公共体育服务供给主体多元化并不意味着政府的责任转移,政府不应该“缺位”,而是应该负有更大的责任,即提供政策性、制度性的公共体育服务和那些现阶段市场不愿意提供,而第三部门又无力提供的基础性公共体育服务,政府必须将公众的公共体育利益作为政策的出发点,以达到合理配置公共体育资源的目标[5],只有这样才能从根本上履行服务责任。

5.2 公共体育服务供给主体多元化过程中应该避免多主体重叠供给

在进行公共体育服务供给主体多元化的改革过程中,三个供给主体各具优势,在提供公共体育服务的过程中应该各有侧重,而尽量避免相互重叠和覆盖。政府主要提供那些无利可图,第三部门又无力提供的公共体育服务;市场主要提供用以满足公众个性化体育消费需求的、有盈利空间的公共体育服务;第三部门主要提供利润较小和政府供给涉及不到的一部分公共体育服务。三个供给主体的供给范围应该有清晰明确的界定,避免在供给过程中产生“越位”、“错位”的现象,从而导致供给效率低下或公共体育服务的公共性缺失。

服务型政府的建设要求政府必须对社会公众的需求给与及时的回应,而公共体育服务的公共性性质决定了政府对公共体育服务供给的责任,充分履行这种责任,掌舵、服务和对划船者的监管,成为我国政府在公共体育发展道路上必须科学解决的核心问题[5]。在正确认识的基础上,政府可以通过建构政府、市场和非营利体育组织的多主体供给的模式来实现公共体育服务的有效供给。

[1]董传升.论我国公共体育发展道路选择的基本问题[J].沈阳体育学院学报,2009(4):6-9.

[2]俞 琳,曹可强,沈建华,等.非营利性组织在体育公共服务中的作用[J].体育科研,2008(2):42-46.

[3]孟文娣.中国群众体育公共服务市场机制引入方式的研究[D].北京.北京体育大学,2008.

[4]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002(7):5-7.

[5]田家华,王 忠.论公共服务型政府模式的构建[J].湖北社会科学,2004(4):94-95.

[6]温家宝.提高认识,统一思想,牢固树立和认真落实科学发展观[N].人民日报,2004-03-01.

[7]肖林鹏,李宗浩,杨晓晨.公共体育服务概念及其理论分析[J].天津体育学院学报,2007(2):97-101.

[8]尹维增,张德利.对构建和谐社会环境下公共体育服务的基本责任研究[J].体育与科学,2009(1):45-47.

[9]高建磊.我国公共体育服务产品的供给体制创新研究[J].体育科技文献通报,2009(8):100-101.

[10]曾保根.中国推行公共服务市场化的理论依据和动因探寻[J].湖北函授大学学报,2006(19):36-37.

[11]肖林鹏.论我国公共体育服务供给的基本问题[J].体育文化导刊,2008(1):10-12.

[12]李萍美,许 玲.我国公共体育服务市场化分析及路径选择[J].西安体育学院学报,2008(6):17-22.

责任编辑:刘红霞

D iversification Supply of Public Sports Services by the Service-oriented Government

JING Junchang,FENG X inxin
(Sport Social Science Center of Shenyang Sport U niversity,Shenyang110102,L iaoning,China)

Based on the idea of the service-oriented governm ent and the connotation of public sports services,this paper analyzes the necessity and the form s of diversification supply of public sports services.It puts forw ard som e counterm easures in the reality of diversification supply of public sports services and clearing the issues in its implem ent.They are clearing the regulating and controlling function of the governm ent,ensuring the legal and equal status of non-governm ent supply subject,clearing the service property of public sports,and stim ulating the developm ent of non-profit sports organization.It aim s at providing the theory basis of path selection of public sports services.

service-oriented governm ent;public sports services;diversification supply

G80-05

A

1004-0560(2010)06-0065-03

2010-04-05;

2010-10-16

2008年度辽宁省哲学社会科学规划基金项目“辽宁省体育公共服务体系的构建与完善研究”(L08DTY016)。

荆俊昌(1979-),男,讲师,硕士,主要研究方向为体育公共管理与公共政策。