我国体育社团问题特征与发展对策

廖建媚

(厦门理工学院公共体育部,福建厦门 361024)

我国体育社团问题特征与发展对策

廖建媚

(厦门理工学院公共体育部,福建厦门 361024)

面临政府职能转移的深化和后奥运时期群众体育需求多元化所带来的挑战,体育社团作为扩大体育参与的重要组织形式和承接政府职能转移的重要载体,其改革与发展问题越来越受到各级政府和学界的广泛重视。运用文献资料、逻辑分析等研究方法,对中国体育社团的宏观问题特征进行分析,并提出体育社团发展的若干对策。

体育社团;问题;特征;发展对策

随着经济社会的发展、政府职能转换的进一步深化和人们日益增长的多层次体育需求,体育社团作为扩大体育参与的重要组织形式和承接政府职能转移的重要载体,其改革与发展问题越来越受到各级政府和学界的广泛重视。20世纪90年代以来的历次改革文件都明确强调,体育行政部门要按照精简、统一、效能的原则,转变职能,调整内设机构,实行政事分开,将大量事务性工作交给事业单位和社会团体。我国体育社团长期以来是在政府的关照下,或自上而下的要求下,步履蹒跚,先天不足,缺乏自下而上、自我协调、自我发展的机制。面临后奥运时期群众体育需求多元化带来的挑战,体育社团的健康发展问题越来越成为我国体育管理体制改革和良性运行机制形成所不可或缺的组成部分部分。本研究在探讨我国体育社团宏观共性问题特征的基础上,提出体育社团的改革与发展对策,以期为我国体育社团的发展和各级政府体育部门相关政策的制定提供理论依据。

1 我国体育社团基本情况分析

改革开放以来,我国体育社团无论在数量上还是类型上,都获得较快发展。特别是1995年之后,我国体育社团进入迅猛发展期。据统计,到2004年底,我国共有各级各类体育社团50272个,团体会员109877个,个人会员2330多万人。[1]究其原因,1995年《全民健身计划纲要》的颁布有效推动了我国群众体育的发展,激发了人们的体育参与热情。同时,我国市场经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变的趋势也为体育社团提供了广阔的发展空间。截止到2008年底,在国家民间组织管理局登记注册的全国性体育社团共99个,其中挂靠在国家体育总局系统,由国家体育总局进行业务指导和管理的全国性体育社团共有91个(包括分支社团共计123个),其中包括国家体育总局作为业务主管单位以及由国家体育总局发起成立的全国性体育协会、学会、研究会、联谊会等体育社团组织。在类型上,也突破了以往以单项体育协会为主的单一局面。从横向上看,呈现出单项体育协会、人群体协、行业、系统体协多样化的发展趋势,并在不断地补充和完善;从纵向上看,体育社团从国家一级到城市基层社区都层层建立;从法律程序上看,除了在民政部门登记注册的体育社团,更有大量的、为政府部门无法掌握的“非法”体育社团(没有取得法律承认的草根组织)不断涌现。

2 我国体育社团问题特征分析

尽管改革开放以来,我国的体育社团得到了前所未有的发展,但是由于我们在市场经济和民主政治(政治文明)的建设方面还没有完善,公民社会的发展更是刚刚起步,我国体育社团发展目前面临许多的问题。

2.1 官办色彩浓厚,行政性较强

我国体育社团,特别是具有法律合法身份的体育社团,在传统的高度集中的计划经济体制影响下,官办体制仍是其主要形式,其组建基本方式是以满足某种政府需要为目的,从中央到地方自上而下、层层成立。社团大多属国家编制,享受国家财政拨款,社团往往被纳入行政组织系统,具有行政性,成为行政隶属关系中的一环,服从行政命令的支配,国家的行政管理职能在一定程序上由体育社团承担并通过社团为中介完成。这样,社团已然失去其存在的民间性特征,同时也不符政社分开的原则。不但增加了政府的财政负担,而且由于其官办性较浓、行政性较强,导致社团作为中介组织的功能作用未得到应有的发挥。

2.2 与政府组织的界限不明确,导致政社不分

较之西方发达国家体育社团,我国体育社团无论是在数量、规模、自治程度、作用上,发育程度总起来说比较差,还不能完全摆脱对政府行政机关的依附,“官办”色彩太浓。许多属于公民社会范畴的事情都发生了错位,被传统政府的运作纳入政治生活范围。尤其是,有些公民社会的活动仍然在政府及其派生机构所动员、管辖或牵制。作为非政府组织,体育社团本来应该是民间自发组织成立和管理的。但在计划经济的体制下,体育社团也被纳入了计划范围内。在城市社区,几乎所有体育社团都由街道和居委来管理,在农村则主要由县和乡镇政府来负责成立、组织开展活动和管理。所以政府实际上成了体育社团的主体。这样,体育社团无法大量成长起来,也在一定程度上限制了公民社会的发展。一些已经存在的体育社团实际上有些不伦不类,不是政府组织但却被赋予某些政府管理职能,不是自治性的非政府组织但却要承担组织公民社会参与社会事务的义务。

2.3 体育社团目标错位

当前我国正处于市场经济体制的初期阶段,各方面的利益调整和权力分配尚未完成,因而体育社团与体育行政部门的定位在许多情况下都不确定,并进而导致其职能无法充分发挥。非政府组织属于社会中介组织,不同于政府也不同于企业。它应该是政府和企业以及个人(体育工作者、体育爱好者)之间的桥梁,是公民社会的主要组织网络形式。在市场经济条件下,公民主要通过体育社团参与部分体育事务,通过企业参与体育市场。因此,体育社团的基本目标应当是保证广大公民有效参与社会事务,保障会员组织和个人的权益。然而,我国现在的体育社团在这方面的定位却十分模糊,甚至错位。这种错位主要表现为:一是背离了社会团体非营利性的基本特征,为个人或小集体谋取经济利益,实际上变成了经济组织;二是建立之初,多因政府需要而产生,或者因国际交往而建立,被当成了政治组织。虽然我国各级各类体育社团在章程中明确自己在政府、社会、个人之间起桥梁和纽带作用,但往往是单向的。例如,“从单项运动协会的现状来看,绝大多数协会都是具体协助体育行政部门完成特定的任务,第一服务对象是成立该协会的政府部门,其次才是社会公众或社会组织(俱乐部)等。”[2]

2.4 社会基础薄弱

从历史的角度看,我国并不缺乏体育社团自下而上发展的文化传统和源流。我国体育社团在宋代就有较大的发展,当时的武术社团“角抵社”、“英略社”、“锦标社”,声势十分浩大;宋元明持续三代的蹴鞠社团“齐云社”,推动了中国数百年足球运动的发展;在清代的异族统治情况下,出现了以结盟、传教、习武等活动为凝聚方式的各种民间秘密团体。[3]特别到了近代,随着西方竞技体育的传入,体育社团大量涌现。但是建国后,经过50年代的“大清洗”以及1989年的“重新整顿”,再次发展起来的体育社团组成成分有了很大的改变,经历了长时期的“一体化”社会,体育社团的自我组织能力尚未恢复,自上而下成立的组织占有很大比例。在计划经济条件下,体育社团被完全行政化为政府或半政府性质。所以,公民的社团意识并不是十分强烈,对体育社团的民间组织性质缺乏足够的认识。在我国,多数体育活动除了政府、企事业单位和居委发起组织之外,几乎没有体育社团自己组织的活动。

2.5 内部管理水平低下

目前,我国体育生活中存在的体育社团有许多是名存实亡的。最典型的例子就是中华全国体育总会长期与国家体委(国家体育总局)一个机构,两块牌子,没有实际的体制和机制内涵。许多体育社团之所以较少开展活动,原因是多方面的。例如有的体育社团缺乏有力的领导和管理,无法获得必须的经费资助;有的体育社团对公民缺乏号召力,而处于停顿状态;有的体育社团只是一块牌子,没有专职人员和办公场所,根本就不符合非政府组织的基本要求,实际上根本无法起到体育社团应有的作用。除了名存实亡的社团外,我国还有些体育社团尽管活动开展正常,但较少考虑新的发展方向,处于“不死不活”的发展状态。这样的体育社团多半在运作中采取因循守旧的工作方式,它往往是因为依附于某个政府部门,行政化倾向较为明显,部门领导兼任社团领导,领导无心或有心无暇顾及社团的管理。我国体育社团的管理混乱还表现为这样的情况:有的体育社团开展活动、经费来源等都非常好,但内部财务管理、人力资源管理、决策机制、活动管理等缺乏科学性。中国足球协会成为这类体育社团最典型的例子,从各类网络、媒体等对其批评可见一斑。

3 我国体育社团发展对策

3.1 理顺体制,正确处理政府与社团的相互关系

正确处理政府与体育社团的相互关系是社团迅速发展的关键。明确定位、合理放权,是解决这一问题的两个重要环节。根据社团组织的特色,一种可能的分工思路是:在政府不能或不愿做的事情上发挥体育社团组织的作用,政府予以充分的赋权和支持(例如采取购买服务的方式);在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上,尽量发挥体育社团组织的作用,而政府只去履行市场和体育社团都无法完成的职能。大体上,政府在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责任,微观的管理更多地交给体育社团等社会其它公共管理完成,愈是接近基层方面的体育公共事务,愈有可能让相关的社团来完成。

在西方发达国家,政府积极转变自己在体育管理中的角色,在管理方式上发生了根本性的转变。政府采取的最主要的改革措施就是将决策与执行分离,政府将管理的重点放在强化政策投入、法规调控以及宏观监督管理的职能上,将执行的任务和其它管理职能尽可能地转移给体育社团。例如,在英国、西班牙、澳大利亚、比利时等国,发展体育运动的任务和计划,是在尊重各单项运动协会自主权的前提下,由负责体育运动的国家政府机构与体育组织共同制定和执行。国家和体育组织共同确定全国发展各项体育运动的总体方针政策。这一政策方针由一个包括政府部门的代表和各体育单项协会组织负责人在内的专门机构制定,如英国的体育运动理事会、西班牙的最高体育理事会等,这些具有半官方性质的组织负责分配政府拨款和其他收益,为全国性的体育社团提供资助。在德国、瑞典、日本、瑞士等国,政府主要是帮助体育组织自主地发挥职能作用,由非政府组织——体育联合会为单项运动协会的发展提供必要的物质支持。在意大利、美国等国,国家奥委会在单项运动协会的宏观管理上享有权威。意大利通过相应的专门法律,将国家管理体育运动的权力交给意大利奥委会,在美国,政府通过的《业余体育法》规定了每一个单项运动协会都享有自治权,但如果美国奥委会要对某项争议进行裁决,各单项协会必须服从最后的裁定。

可以看出,虽然各国在社会制度、文化传统等各方面存在着显著的差异,各国的体育管理体制和运行机制也不尽相同,但依托社会、依靠体育社会团体管理体育,强调体育的社会自治是各国体育管理中一直遵循的原则。

3.2 去行政化,争取社团社会合法性

从发展过程上分析,西方国家的体育社团大多是由下而上、由小到大逐步形成、发展起来的,带有很强的民间色彩,而且在发展过程中各体育社团相对独立地运作,经过长期持续的“磨合”、调整与规范,逐步形成了比较完善、运转有序的管理体制和运行机制。而我国体育社团,特别是全国性体育社团基本上是依据政府需要,由政府直接建立或推动建立。从合法性角度看,我国体育社团,法律合法性、行政合法性、政治合法性充分,而社会合法性不足。因为,这些体制内产生的体育社团,即便能够很方便地取得行政、政治和法律合法性,但却无法获得更广泛的社会合法性。

获得社会合法性,即获得社会的支持、认同和信任是体育社团得以长期存在的根本,这一点是社团区别于其它政府组织、营利组织的基本特征。从理论上讲,体育社团合法性来源的根本是社会,如果一个行业协会仅仅取得了法律的合法性或附加的政治合法性和行政合法性,而没能获得广泛的社会合法性,那么它必定成为一台因缺乏动力而闲置的“设备”。[4]但从现实情况来看,社会合法性要求体育社团必须具备的民间性、非营利性和自治性等特性尚未实现。因此,只有不断增强自主能力,逐渐摆脱对政府的依赖,实行去行政化,才能获得更大的发展空间。所以,社团发展的关键就在于培育其自主能力,实现民间性、自治性,为此,第一提高服务能力,在社会上赢得良好的信誉。

3.3 加强自身建设,提高服务能力

体育社团不同于体育行政部门的显著特点是民间性,即没有行政纪律的强制约束。然而社团不能一盘散沙,这主要依靠自律,提高自我管理的能力。

第一,要实现体育社团纲领(社团章程)的务实化。目前的现实是,我国体育社团尽管在自己的章程中都宣称自己是“民间非营利组织”,但在实质上,它们大多是依托于政府部门建立的,社团的负责人和工作人员直接来自于政府,其组织也以与政府极其相似的逻辑在运作,从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。这就是田凯所说的组织外形化。[5]因此,体育社团自身建设首先要实现纲领的务实化,严格按照章程办事,形成决策的民主化、运行机制的科学化。

第二,应加强体育社团组织建设。组织建设是体育社团建设的最基础的问题。社团的组织结构应该包括:决策机构、办事机构、专业机构和实体单位。体育社团的组织建设主要是指上述机构产生的程序、各自职能的确定、作用的发挥以及机构之间相互衔接等方面的问题。决策的科学化与民主化是现代体育社团制度中的一项基本内容,也是确定体育社团领导体制的一个核心问题。体育社会团体办事机构的职能是非常庞杂具体的,要负责全面贯彻代表大会的决议,负责与相应的政府主管部门保持沟通,与会员保持沟通;为体育项目的发展做出统筹安排,组织实施;切实地面向广大群众,开展该项目普及工作,吸引广大爱好者,为广大群众服务;组建高水平的国家运动队,发挥示范作用,提高该项目的运动技术水平;筹集资金,管理财务等等。

第三,应建立健全各项规章制度,形成完整的体育社团自律运行机制。合理的规章制度是社团组织、办事机构以及会员从事各项活动的规范文件,对社团可以起到协调步伐,减少内耗,保证工作稳定性和连续性的作用。这些制度包括民主决策制度、财务管理制度及人事、会议。尤其是在财务管理方面应提高财务管理的透明度,拓宽社团经费来源,逐步调整、理顺社团资产关系,建立、健全社团财务制度和财务监督机制。总之,社团自律运行机制是社团自我约束,自我管理,开展活动的依据,有规可依,有章可循。

[1]张旭光.健身,成为一种生活[N].中国体育报,2005-12-19.

[2]马志和.我国单项运动协会的角色定位与制度变迁[J].北京体育大学学报,2003,26(2):265-267.

[3]周伟良.清代秘密结社武术活动试探[D].北京体育学院硕士研究生论文,1990.

[4]余晖.社会合法性是行业协会的生存基础[EB/OL].http://www.crcpp.org,2006-04-11.

[5]田凯.组织外形化:非协调约束下的组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架[J].社会学研究,2004(4):64-75.

The Characteristics of Problems and Solutions to Our Country’s Physical Community

Liao Jianmei
(Physical Education Department Xiamen University of Technology Xiamen,361024,Fujian,China)

Facing the further transfer of governmental functions and the challenges brought by the pluralism of masses’physical need in the post - Olympic period ,the physical community ,as an important organizational form for expanding participation and a crucial carrier for continuing the transfer of governmental functions ,has drawn an extensive attention from governments of all levels and academia by its reform and development issues. This paper uses documents and materials ,logic analysis and other research methods to analyze the characteristics of macroeconomic issues of physical communities in China ,on which basis provides some solutions for the development of physical communities.

physical community problerns;characteristics;solutions

G812.4

A

1672-1365(2010)06-0153-03

2010-03-30;

2010-08-26

廖建媚(1979-),女,福建顺昌人,硕士,讲师,研究方向:体育教学理论与方法。