关于监督法实施情况的评估报告

李光伟

监督法自2007年1月1日开始实施以来快有4年了,回顾总结过来的实践,正确评估其功效,找出实施中存在的问题和不足,有针对性地提出对策,这对于推动该法的落实,加强和改进人大监督工作具有重要意义。

一、监督法实施后人大监督工作出现了新变化

监督法作为我国第一部规范各级人大常委会监督工作程序的法律,实施以来使人大监督工作发生了一些新变化。

(一)监督重点更加突出。监督法总结实践经验,对监督的重点内容作出了规定。一是概括性规定。监督法第八条规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。” 第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”二是列举性规定。主要是对审查财政决算和预算的内容进行了重点强调。监督法第十八条规定:“常务委员会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:(一)预算收支平衡情况;(二)重点支出的安排和资金到位情况;(三)预算超收收入的安排和使用情况;(四)部门预算制度建立和执行情况;(五)向下级财政转移支付情况;(六)本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除前款规定外,全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。”这些关于监督重点内容的规定,强化了重点理念,统一了认识,使人大工作者克服了过去全面出击的倾向,注重围绕当地工作大局、人民群众关注的热点难点问题选择监督内容,突出监督重点。近两年來,湖南省衡阳市人大常委会创造性地提出了和谐履职的理念,突出项目建设、新型工业化等全市工作重点和教育、环保、食品安全、质检、交通秩序等民生热点,综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、专项工作评议等多种形式进行监督,取得了较好效果。同时还把部门预算作为监督重点,督促262个市直单位2009年全部推行了部门预算。

(二)监督方式更加完善。监督法规定了7种监督方式,一些地方人大常委会在实践中,结合实际,将这些法定的监督形式进一步细化、深化,完善了监督方式。主要是在两个方面进行了完善:一是完善了听取和审议专项工作报告。运用以前开展述职评议的成功经验,把听取和审议专项工作报告拓展为专项工作评议。湖南省绝大部分市州人大常委会已经开展了专项工作评议。2009年,衡阳市人大常委会率先对城区道路交通安全和质量技术监督工作开展评议取得显著成效之后,衡阳市的七县五区纷纷行动,目前都开展了专项工作评议。专项工作评议不是一种新的监督形式,实质还是听取和审议专项工作报告。它相对于听取和审议专项工作报告,只是扩大了参与对象(部分人大代表,被评单位的人员)、扩大了调查范围,运作模式和流程与听取和审议专项工作报告基本相同。二是完善了规范性文件备案审查。审查规范性文件是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。以前,由于法律规定不详细,不好操作,这项工作基本上处于停滞状态。个别地方有时偶尔为之,效果也不够好。监督法出台后,各级人大常委会把规范性文件备案审查工作当做一项重要工作来抓,建立专门的工作机构,安排专项经费,出台法规和制度,使这种法律监督变成各级人大常委会的具体实践,成为近年来人大工作的一大亮点。2008年,衡阳市市县两级人大常委会正式启动这项工作后,两年内就审查了510余件规范性文件,发现并督促“一府两院”自行纠正了21件有问题的规范性文件。

(三)监督程序更加规范。监督法出台后,人大常委会把过去制度中那些与监督法要求不相符的程序规定进行清理、废止、完善,同时,根据实践需要,出台新的制度,把监督法规定的原则具体化、细致化。如湖南省人大常委会出台了《关于县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》,衡阳市人大常委会修订了议事规则,出台了《规范性文件备案办法》和《规范性文件备案审查程序规定》《审议意见处理办法》。各地人大常委会通过“立”、“改”、“废”,人大监督工作的程序更规范了。

(四)监督情况更加透明。监督公开是监督法的一个创新。监督法明确规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开,并就几个方面的具体内容作出了规定。各级人大常委会采取多种措施,把监督情况向社会公开。主要是通过四种途径公开。一是通过人大刊物公开。2003年中央集中清理报刊时,不少地方人大常委会的内部报刊或停办或撤销。监督法出台后,因为监督公开的需要,又纷纷复刊,原来没有刊物的也办起来了。地市级人大常委会的内部刊物普遍由黑白改为彩色,丰富刊物内容,以期在监督公开中更好地发挥作用。二是通过人大公报公开。增加公报内容,将需要公开的内容刊登在人大常委会公报上发给人大代表和“一府两院”。三是通过人大网站公开。全国人大常委会开通了门户网站,省、市、县级也纷纷开办网站,通过网络进行公开。四是通过新闻报道公开。有些地方在当地媒体上开办人大工作的专版专栏专题,加大人大新闻宣传,增进人民群众对人大监督情况的了解。衡阳市人大常委会为了促进监督公开,2008年开通了网站,2009年改进了机关刊物《人大视察》的办刊内容,扩大发行到乡镇一级,还在衡阳日报、衡阳晚报、衡阳电视台推出专版专题进行公开,公开力度之大、范围之广、形式之多,超过往常。

二、人大监督工作的现状与监督法的要求还有差距

(一)一些制度未全部清理。2006年8月,吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十三次会议闭幕会上讲话时强调:“监督法将于2007年1月1日正式实施,各地要利用实施前的这段时间,在认真学习监督法的基础上,对原来的工作、有关地方性法规和工作文件等进行全面梳理,对符合监督法规定的要加以深化和细化,对与监督法规定和精神不一致的要及时做出调整,认真加以规范,实现平衡过渡,为实施监督法做好充分准备。”大多数地方人大常委会认真落实这一讲话精神,对历年来制定的工作文件和制度进行了梳理,该废止的废止了,该修改的修改了,该新建的新建了。但也有的并未行动。2009年,衡阳市人大常委会研究室对全市贯彻实施监督法的情况进行调查发现,仍有一些县市区人大常委会没有对自己原来的如个案监督制度、述职评议制度等明显不符合监督法要求的制度进行清理。有的县市区人大常委会原来制定的与监督法要求不一致的议事规则仍在起作用。

(二)一些程序未全部执行到位。一是人大常委会自身要完成的程序没有落实。比如,监督法第十二条关于“常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前,将专项工作报告发给常务委员会组成人员”的规定在许多地方没有得到落实,还是沿用过去的旧做法,把专项工作报告、人大常委会的调查报告等材料直接在会上发给常委会组成人员。对监督公开的规定,有些地方人大常委会也没有执行到位。二是“一府两院”要完成的程序没有到位。如“一府两院”的专项报告要在常委会举行会议的二十日前向常委会相关机构征求意见,修改后的工作报告要在常委会举行会议的十日前送交常委会,上年度的计划预算执行情况应在6月至9月之间向常委会报告,五年规划的中期实施情况要向常委会报告,等等,这些有着严格时间规定的程序,有些地方也没有完全执行到位。

(三)一些工作重点未全部落实。一是规范性文件的备案审查工作还有待提高。有的地方政府在规范性文件出台后,没有完全按程序向同级人大常委会备案审查,报备率不高;有的以党政机关联合下文的形式,规避了规范性文件的备案审查,报备出现盲区。二是财政监督不够到位。一方面预算项目不够细化,不利于人大监督;另一方面预算编制不够完善,没有把上级财政转移支付编入预算之中,游离于人大监督之外;审查决算草案和预算执行内容不够全面。三是审议意见的落实不尽如人意。监督法对审议意见的办理作了明确规定,但在实践中,仍然存在重提出轻整改、重检查轻落实等问题。

三、按照监督法的要求加强和改进人大监督工作

(一)深化认识,正确看待监督法的历史作用。2008年的全国人大常委会工作报告指出:“监督法实施两年多以来的实践证明,这是一部从我国国情出发、符合人大工作实际的好法律。”但监督法实施以来,“除了专家学者的正面解读外,有一些地方的人大工作者对该法的反应却比较冷淡、消极”。为什么会出现这种“上级和专家评价好、下面和实际工作者反应平淡”的矛盾状况呢?笔者认为,缺乏对监督法历史作用的深刻认识是个重要原因。一是监督法的出台顺应了人民群眾的要求。长期以来,如何制定一部适合中国国情和人大工作的监督法,党中央、全国人大常委会,人大代表和法律界人士非常关注。从1986年以来的历届全国人代会上,都有代表呼吁尽快出台监督法。尽管涉及政治体制改革这个敏感问题,各方争议很大,经历20年的反反复复,监督法最终还是出台了,从中可以看出党中央、全国人大常委会对民意的尊重,从中可以坚定人民群众对依法治国和稳步推进政治体制改革的信心。二是监督法的实施能够规范和强化人大监督工作。作为一部程序法,监督法对人大监督工作的原则、内容、程序都作出了规定。这些规定虽然大部分是实践中已经在做的、大家已经取得共识的原则性规定,但也有些内容是首次提出,适度有了创新,既总结了实践中的成功经验又顺应了时代新要求。尽管有人认为监督法有这样那样的不足,但有一部监督法总比没有好。监督法能够出台,就是一个进步。只要认真落实,必将更好地促进人大监督工作。如审议意见的法律地位,由于法律没有明确规定,过去一直是一个有争议的问题,对“一府两院”的约束力不足,监督法正式确认了审议意见的法律地位,并规定“一府两院”对审议意见的研究处理等情况向代表通报并向社会公布,这对增强人大监督工作的实效必将起到积极作用。三是监督法能够推动人大监督工作创新。监督法是人大监督工作创新的成果,又为人大监督工作创新留下了空间。因为这部法律“坚持从我国国情和实际出发的原则,区别不同情况作出规定。对于实践经验比较成熟的加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作出规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不规定,待条件成熟时再作补充完善”。近年来,许多地方人大常委会开展的专项工作评议,最近全国人大常委会开展的专题询问,广东省徐闻县人大常委会与县委组织部联合开展的对领导干部的考评,等等,都是监督法出来后的新举动,这说明监督法并没有阻碍人大工作的创新。只要我们一方面严格按照监督法的要求,依法开展监督工作,把法律规定要做的及时全部做好,同时又与时俱进,不断创新,就一定能开创监督工作新局面。那种“监督法是开历史倒车”、“阻碍人大工作创新”的论调是站不住脚的。

(二)开展执法检查,推动程序性内容落实。执法检查始发于地方人大常委会,现在已成为各级人大常委会普遍采用的监督方式。它对于推动法律法规的贯彻落实有着积极的作用。监督法中的许多程序性规定之所以贯彻落实不好,有的甚至没有贯彻落实,一个重要原因就是缺乏外来推力。因此,建议全国人大常委会尽快在全国范围内组织一次监督法执法大检查。全国人大常委会牵头组织监督法执法大检查,可以在全国范围内形成关心监督法的浓厚氛围,全国一盘棋,上下联动,比单个的省级人大常委会牵头搞执法检查效果会更好。通过全国性的执法大检查,一级查一级,上级促下级,推动各级人大常委会严格依法办事,把一些程序性规定严格落实到位。同时,通过全国性的执法检查,可以了解监督法在贯彻实施中存在的问题和不足,为今后修改完善该法奠定基础。

(三)抓好薄弱环节,增强监督刚性。地方人大常委会成立30余年来,相对来说,听取和审议专项工作报告,执法检查等工作做得较好,而财政预算的审查、规范性文件备案审查等工作还是个弱项。询问和质询、特定问题调查、撤职等人们常说的刚性监督更是用得很少。比如,衡阳市人大常委会30余年来,只搞过一次质询、一次特定问题调查。财政预算审查、规范性文件审查是个弱项,却是人民群众希望加强的。询问和质询、特定问题调查、撤职等虽然很少使用,一旦使用却都收到了很好的效果,有的甚至产生轰动效果。例如,1984年,衡阳市人代会上代表提出质询案,促使政府采取过硬措施,迅速缓解了市民烧煤难的问题;1998年组织特定问题调查,使原煤气工程的问题得到了较好解决。因此,加强和改进人大监督工作,要求我们在继续用好听取和审议专项工作报告、执法检查等常规武器的同时,下大力气抓好薄弱环节。一方面,要深化和细化财政预算监督,深入推进规范性文件备案审查工作;另一方面,遇到人民群众反映强烈的重大问题,面对严重违法违纪的干部,要敢于监督,认真按照监督法规定的程序,大胆运用询问和质询、特定问题调查、撤职等刚性监督方式,增强监督工作的实效。

(四)加强自身建设,夯实执行监督法的基础。监督法中突出了人大专门委员会、常委会办事机构的作用,如常委会会议前的调查研究,监督议题的确定,会前对专项报告提出意见,审议意见的归纳整理,等等,都需要他们做好参谋服务工作。因此,落实好监督法,必须进一步加强各级人大常委会及其机关的自身建设。要加快改善人大工作机构编制少,市县两级机构不对称、人员少,年龄偏大以及机构设置不尽合理等问题,为人大常委会更好地履行监督职责提供保证;逐步优化人大代表、常委会组成人员、工作机构人员的知识结构和年龄结构,提高其专业化和知识化水平,增强监督的能力水平。根据监督法的规定和精神,结合实际,建立和完善监督工作中的有关规章制度,实现监督工作的规范化、程序化、制度化。当前,重点是要建立健全审议意见处理、督办、监督公开、财政预算、执法检查、规范性文件备案审查、向代表通报等方面的规章制度。

(作者系湖南省衡阳市人大常委会新闻中心主任)