早走必由之路的动因——成都市医疗保险城乡一体化探详之一

文/苏 伟 王东青 范 涛

早走必由之路的动因
——成都市医疗保险城乡一体化探详之一

文/苏 伟 王东青 范 涛

2006年，“十一五”开局之年，成都市医疗保险城乡一体化进程的启动之年。

这一年，成都市将卫生部门主管的新农合服务中心和中小学生、婴幼儿住院医疗互助金管理中心整体划转劳动保障部门管理。从此，拉开了全市医疗保险城乡一体化的序幕。“十一五”的五年，是成都市基本医疗保险制度从城乡全覆盖向城乡一体化跨越的五年。

一、思路先行，统筹之路早走早受益

成都为何在这年开全国之先河，率先启动医疗保险城乡一体化进程？

建立覆盖全民和城乡一体的基本医疗保险制度是“科学发展的必然趋势，可持续发展的必然要求和必由之路”。在成都市政府、市劳动保障部门出台的有关文件和领导的讲话中，“必然趋势”、“必然要求”、“必由之路”成了“关键词”。市委、市政府要求全市各级各部门“人人思城乡统筹之大势，谋城乡统筹之要事，做城乡统筹之实事，坚定不移地走城乡统筹之正路”。

那么，怎样把医疗保险城乡一体化变为各级各部门和全市人民心中的“大势、要事、实事”呢？他们联系市情、省情、国情和世情，在四个“深刻理解”上下功夫：一是联系成都是全国统筹城乡综合配套改革试验区的特殊角色，深刻理解作为城乡一体化的探路者所肩负的重大使命和责任，认清率先搞好城乡统筹、协调发展是中央赋予全市人民特别是各级决策层的责任；二是联系本市城乡二元结构的实际，深刻理解在农业人口占全市总人口二分之一的成都，实施城乡统筹、一体化发展战略是逐步缩小城乡差别、实现公平正义和社会和谐、全面建设小康社会的必然选择，这条路早晚都得走，早走早受益；三是联系全国和全省深入贯彻落实科学发展观的形势，深刻理解城乡统筹是科学发展观的重要内容，是全国、全省之大势，必须坚定信念，走出一条起步早、进程快的城乡一体化发展之路；四是联系国际社会保障发展趋势，深刻理解城乡制度整合和统一管理是当今世界社会保障发展的四大趋势（单一模式向混合模式转变、消极保障向促进就业创业的积极保障转变、社会管理与市场化运营相结合、分散管理向制度整合和统一管理转变）之一，即世界潮流。

四个“深刻理解”是对成都千万人的一场层层深入的全民动员，奠定了城乡统筹的坚实群众基础和思想基础。

如今谈到医疗保险城乡统筹，从城里人到乡下人都情有独钟，农民的感受更加深刻：“新农合、城乡居民医保，我都参加了，还是城乡居民医保好，它使我有了敢治大病的勇气和底气。”这是成都市蒲江县农民代步的感受。56岁的代步，患有骨髓病，2005年县医院曾建议他到成都市华西医院治疗，代步没敢去，怕经济上承受不了，把医生开的转院证明装进兜里回了家。因为当时新农合的最高报销比例只有27%。今年7月，他主动要求去华西医院治疗，共花了9000多元。基本医保报销了5500多元，大病互助医疗补充保险又报了1500多元，经过2次报销后，个人仅负担2000多元。代步说：“由开了转院证明不敢去，到主动申请去，我的勇气和底气来源于城乡制度的合并。要是还停留在新农合，我还是不敢去大医院。搞城乡统筹，我们农民最期待。”代步的感受表达了千千万万农民的心声。2006年，在成都市推行新农合与城镇居民医保制度并轨时，他和本村农民像过盛大节日一样奔走相告，摆酒庆祝。为此，成都的媒体不约而同地称“医疗保险城乡统筹——民心所向”。

二、把握大势，率先确立“人人享有”目标

早在2002年，成都市委、市政府提出一个目标：“在成都的土地上人人都应该享有社会医疗保障。”这在当时无疑是超前的。一篇3年后理论界的研讨综述，称在中国目前的国情条件下实现“人人享有”极不现实。国家正式提出“人人享有”的标志是2009年出台的新医改文件。但是，成都提出这个目标，却充满自信和坚定，因为他们胸有成竹。

首先，胸有对经济社会发展走势的深入分析。当时，成都同全国各地一样，仅有城镇职工享有社会医疗保险。占全市人口绝大多数的农民、城市无业市民、学生、婴幼儿等群体都无社会医疗保障。他们认为，这种状况极不适应当今经济社会发展走势的要求：从自然经济转变为工业经济、计划经济转变为市场经济、一国封闭经济转变为全球一体化经济，更加需要社会保障。他们深入分析指出：“工业化社会进程的深化迫切需要社会保障在社会稳定中发挥其‘安全网’功能，以化解个体难以抵御的职业风险和社会风险；市场竞争法则造成的初次分配差距迫切要求社会保障强化其再分配‘调节器’功能，以缩小贫富差距，平衡不同利益群体之间的关系，推动实现社会公平；在全球经济一体化进程加深的背景下，难以避免的周期性经济波动乃至金融危机、经济危机迫切要求社会保障发挥‘减震器’功能，通过政府调整社会保障项目和标准来改善居民消费预期，调节社会总需求，减小经济波动的震荡程度。”这种关于“安全网”、“调节器”和“减震器”三大功能的分析，表明他们对全球经济一体化和市场体制下的社会保障内涵有深刻的理解，这正是成都建立覆盖城乡全民的基本医保制度体系的坚实理论基础和思想基础。正是有了这个基础，才会有建立全民医保制度体系的内生动力，即紧迫感和自觉性。

其次，胸有对国际社会保障发展状况的分析。他们认为，自从上世纪50年代初国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》以来，建立覆盖城乡居民的社会保障制度已经成为当代各国政府追求的社会目标和价值取向。经过50多年的发展，到目前为止，全球已有170多个国家至少建立了一种社会保障制度，社会保障已成为各国的社会经济政策。我们更应该顺应国际社会保障发展趋势，为建立中国特色社会保障制度而勇于探索。

三、各个突破，建立覆盖全民的制度体系

面对诸多群体缺失社会医疗保障的现实，成都采取了各个突破的实施步骤，一步一个脚印地向“全民医保”迈进。在建立城镇职工基本医保制度后，又相继建立起六项医保制度。

2003年，实施农民工综合社会保险制度；

2003年新型农村合作医疗制度在都江堰市开展试点，2004年在全市推开；

2004年失地农民社会保险制度实施，还一并解决了2004年以前同类被征地农民的社会保险问题，实现了被征地农民医疗、养老保险待遇与城镇职工同等；

2005年实施少儿住院医疗互助金制度，将全市中小学生、婴幼儿纳入参保范围，成为继上海、北京之后全国第三个开展该项保险的城市，填补了学生儿童的医疗保障空白；

2006年开展城镇居民基本医疗保险制度试点，2007年全面推开，将城镇职工医保覆盖范围之外的城市老年人、无业人员、全市学生儿童全部纳入，并享受政府财政补贴；

2007年启动市属高校大学生基本医保制度，成为全国首批建立大学生社会医疗保险制度的城市。

各个突破的结果是建立了6项医疗保险制度，加上2001年实施的职工医保，到2007年，全市7项医疗保险制度同时运行，实现了城乡全覆盖。这一成就被媒体称为“成都社会保险的历史性创举，揭开了人人享有基本医疗保险的崭新一页！”