海洋区域管理立法协调机制建构研究

□ 吕建华，苟英英

（中国海洋大学，山东 青岛 266100）

海洋区域管理立法协调机制建构研究

□ 吕建华，苟英英

（中国海洋大学，山东 青岛 266100）

海洋区域管理是海洋管理的重要组成部分。随着海洋事业的不断发展，如何加强海洋区域管理的立法协调机制问题已提到海洋法制建设的议事日程上来。本文主要针对我国海洋区域管理的立法现状进行分析，试图构建一套有效的海洋区域管理的立法协调机制。

海洋区域管理；立法；协调机制

我国是海洋大国，海域广阔，资源蕴藏丰富。但是目前我国涉海部门、各沿海省市根据各自发展需要编制和实施海洋开发规划，相互之间缺乏有效的立法与执法协调机制加以约束和规范，这势必造成海洋开发秩序混乱、海洋资源利用率低下、海洋环境污染损坏加重、局部海域用海矛盾突出，从而造成人力、财力和物力的浪费。因此，研究我国海洋区域管理立法协调机制建构问题势在必行。

一

海洋管理是国家对海洋区域内海洋权益、海洋资源、海洋环境的行政管理活动。海洋管理需要建立健全协调机制。［1］海洋综合管理是从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以 达到维护海洋权益，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的。［2］合法性和有效性是海洋综合管理的实质。海洋区域管理是海洋综合管理的重要组成部分。海洋区域管理的合法性和有效性的实现途径之一就是建构海洋区域管理的立法协调机制。

海洋区域管理的协调机制是指海洋行政管理机构在领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等方面的制度建立与运行，主要处理的关系有：涉海的中央与地方间的关系，海洋综合管理部门与各涉海部门间的关系，各海域所属沿海省市地方间的关系，各涉海行业所在海域间的的关系。

海洋区域管理的立法协调机制是指国家海洋立法部门和各沿海地方立法部门在领导、组织、执行、监察、处理案件等方面的制度建立与运行。

从理论和实践的角度来说，海洋区域管理立法的主体，从国家层面讲是全国人大常务委员会和国家海洋行政主管部门（即国家海洋局）。国家海洋局及其派出机构是隶属于国土资源部管理的，负责监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。国家海洋局的主要职能是拟定我国海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、大陆架、专属经济区及其海洋自然保护区、海洋区域等的开发与保护的规划、政策、法规、规章制度。

从地方层面讲是各沿海省、自治区、直辖市人大和各地方人民政府。各沿海省、自治区、直辖市人大及人民政府主要职责是根据中央统一规划要求，制定符合地方需要和海洋区域特点的发展规划、政策、制度等。

海洋区域管理立法协调机制的客体主要是国家与地方，以及地方立法主体之间的关系。具体关系如下：⑴国家海洋立法部门和沿海区域地方立法部门之间的协调关系。⑵地方沿海区域立法部门之间的协调关系。⑶各涉海行业立法部门之间的协调关系。

国家海洋局及其派出机构 （即其下属的各海洋分局）管理委员会为立法协调主管机关，各沿海省市（直辖市）、自治区人民政府为立法协调辅助机关。国家各涉海行业行政主管部门为海洋行业管理立法协调主管部门，地方各涉海行业管理部门为立法协调辅助部门。

各立法协调机构设办公室，定期召开立法协调会议。制定立法目的、立法原则、立法的形式和内容等。

二

我国海洋区域管理还处在初始阶段，管理中存在许多不确定的因素及不协调的关系需要立法加以确定和调整。因此，建立海洋区域管理立法协调机制的重要性和迫切性也就愈加明显，具体表现为：

⒈建构海洋区域立法协调机制是维护国家法制统一提高地方立法质量的必然要求。我国是一个统一的单一制结构形式的国家。从法系上来说，我国属于大陆法系，是个典型的依据法典执法判案的国家。因此，为维护国家法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规规章制度都不得同宪法相抵触，所有的下位法都不得同上位法相抵触，同位的法律规范应当保持和谐统一。

我国海洋区域周边的行政区域分布都不是单一独立的，情况很复杂。如北方环渤海地区包含北京市、天津市、河北省、辽宁省和山东省三省两市，形成环渤海工业带，并可延伸辐射到山西省和内蒙古自治区等地区，共两市四省一区，行政区划众多，立法主体多样，既有省、直辖市、自治区级的地方立法主体，又有沈阳、大连、青岛等较大市级的地方立法主体。按照我国立法体制的安排，这些省、市、区的人大及常委会和人民政府，自治州、自治县的人大在不与国家根本大法宪法和国家法律法规以及其它上位法相抵触的前提下，允许根据本行政区域内的具体情况和实际需要制定地方性法规、规章、自治条例和单行条例。

由于行政区划的分割和地方利益的驱动及缺乏立法协调，有的地方立法存在严重的地方保护主义；造成地方性法规与国家法律和行政法规之间存在矛盾或者不协调；有的地方性法规、规章“大而全”、“小而全”，重复立法、互相抄袭照搬现象严重。这些问题的存在，既影响了地方立法质量，也不利于我国的法制统一。因此，搞好立法协调，维护国家法制统一，提高地方立法质量是我国海洋区域法制建设必须解决的一个重要问题。

⒉建构海洋区域立法协调机制是改善地区城市群经济发展和沿海城市管理法制环境建设的必然要求。我国海洋区域周边城市属沿海城市，它们是改革开放最先受益的，经济发展速度较快。由于地域原因形成了城市群，在我国经济发展中起着举足轻重的作用。应该说在海洋经济发展方面沿海城市条件得天独厚，海洋区域周边城市的生态环境、人文特征、经济发展等具有许多共性，相互之间联系也十分紧密。如环渤海地区以京津两个直辖市为中心，以大连、青岛、烟台、秦皇岛等沿海城市为扇面，以沈阳、太原、石家庄、济南、呼和浩特等省会城市为区域支点，构成了我国北方最重要的集政治、经济、文化、国际交往和外向型、多功能的密集的城市群落。这些城市在经济发展和城市管理中，既存在相互竞争、相互促进，也存在一些共同的问题。

一是有些问题必须依靠区域合力去解决。如，渤海环境保护，单靠一省一市是不够的，必须整个地区共同控制和治理才能取得效果。

二是各地区实际的政策需要协调衔接。如在投资环境方面，目前各地区存在着明显的政策法规差异。黄海区域和南海区域周边沿海城市在招商引资、就业制度、住房制度、教育制度、外来人口生活保障制度等方面都规定得比较具体、细致、可行。这在制度上保证了该区域的经济发展和环境治理。

三是存在人为的市场分割现象。目前由于行政区划分割，造成利益主体片面追求经济利益而采取地方保护主义，在资源配置、市场流通、劳务输出等方面，各地设置了一些贸易和投资壁垒，在产品的市场准入、外来企业人员的收费、银行货币借贷管理方面采取歧视性政策，人为造成市场分割，制约了大流通和统一市场的形成，导致地区间竞争、假冒伪劣横行，影响了各沿海地区经济协调发展。

这些问题迫切需要通过海洋区域法制协调机制的建立逐步予以解决，以形成区域管理法制环境，建立无障碍和无壁垒的共同法律法规规则，促进沿海地区城市群经济协调发展，提高城市经济环境管理水平。

⒊建构海洋区域立法协调机制是区域内经济互动和实现市场一体化的必然要求。经济发展依赖于各项政治、经济、文化和环境政策的大力支持。我国海洋区域内经济发展的强势已经引起了国家和世界的瞩目，党的十七届四中全会明确提出国家的生态文明建设与政治、经济、文化建设同等重要，应同步进行。因此，为了进一步开发利用海洋资源，实现蓝色经济规划，打造海洋经济强国，我国目前必须建立统一的市场经济体制，实现地区一体化发展。

从法治的角度来看，区域内经济互动必然引起法律关系的复杂性和法律主体的多样性。如何保证互动态势下的依法行政，又如何保证在互动态势下做到有法可依，这必然需要有一个立法协调机制，共同探讨制度创新，研究如何进行一体化的制度建设，共同制定统一的政策法律制度，以构建统一的制度框架和操作程序。

三

海洋区域管理中的经济一体化和相应的法制建设，有的属于中央的职责范围，有的属于地方的职责范围。建构完善的海洋区域管理立法协调机制的思路应该从这两个层面进行思考。

⒈关于中央层面立法机关的整体思考。国家在进行宏观经济调控过程中，一个很重要的立法工作就是制定一部具有普适性的统一的法律法规。鉴于我国海洋区域存在的上述一系列问题，建议中央立法机关从国家整体利益出发，在立法中做好以下工作：

第一，尽快制定一部区域海洋管理基本法。纵观改革开放以来我国的海洋管理实践，有关区域性海洋管理的立法基本处于空白状态，即使有那么几部，也是处于分散、无序，且以地方性法规和规章为主的状态，且行政色彩浓厚，全国性的区域海洋管理基本法尚属空白。因此，造成我国区域海洋资源的开发和利用长期处于无序、无度、无偿的混乱状态，严重影响了区域海洋经济的建设与发展。建议全国人大常委会应当制定在海洋管理处于基础地位的区域海洋管理基本法，以特定的程序和实体法律明确规范我国区域海洋管理的总规划、总目标、总原则以及区域海洋管理中所涉及的相关经济主体的基本权利、义务与责任，并以基本法律的形式予以确定。［3］

第二，制定一部统一的区域海洋环境保护法。环境治理的好坏直接关系到经济和社会的发展。我国现行海洋环境立法体系有局限性，亟需通过区域立法整合相关法律法规资源。主要表现在：一是涉海法律法规基本上都是一般法、行业法，有些制度的设定落后于时代的发展和形势的需求，在很大程度上还是强调以行政手段为主，未能引入综合管理机制。二是现行法律法规多以公民、企业或其他组织作为调整对象，而规范和约束政府具体的决策和管理行为的法律规定非常有限。三是现行法律法规以单项法律单个环境要素为调整对象，缺乏区域海洋环境管理机制。基于此，建议由全国人大环资委牵头制定区域海洋环境保护法。在区域环境法框架下，建立协调、统一的区域综合管理机制和联合执法机制，制定区域海陆一体化综合开发规划和环境保护计划，以法律形式规范沿海地区、相关管理部门的经济与环保行为。只有尽快制定和实施区域海洋环境保护法，才能保证各项区域海洋环境保护计划的顺利实施。

第三，设立全国性的区域海洋管理立法领导机构来协调地方立法工作。由于近年来我国区域海洋管理立法严重滞后，造成区域海洋经济发展不平衡，存在的问题涉及领域广、工作难度大，涉及到社会的方方面面和政府的多个部门。各区域海洋涉及的行政区域和利益主体庞大复杂，仅依靠他们自发地进行协调无疑困难重重，为推进海洋区域经济合作，建议国务院设立区域海洋管理委员会，作为环渤海地区、长江三角洲、珠江三角洲乃至其他区域海洋管理立法的协调机构。（见下图）［4］该委员会的主要职能一是统一协调。协调各个地方的区域经济发展规划、海洋资源开发和利用以及产业结构调整，协调各地的执法行动。二是争议处理。这样既可以使若干职能部门通力合作，减少扯皮，达到预期效果，还可以有专门机构对区域间经济利益进行协调，把握区域经济的总体发展态势，保证区域海洋管理基本法的早日出台。

我国海洋区域管理机制模式图

⒉关于沿海省市地方立法机构或地方政府之间的协调层面的思考。由中央国家机关制定立法和组建区域海洋领导机构，统一协调解决区域海洋立法矛盾是理想的办法。但在目前，区域海洋管理立法能否成为一个法律体系，还有待于探讨，国家制定立法或组建区域海洋管理领导机构时间还无法确定的情况下，通过地方立法机关或政府之间的协调来实现法治协调，无疑是一个最佳的方案，但实现面临的困难也很大，需要沟通互动，做好以下几点：

第一，区域海洋周边的行政区域必须形成立法共识。做好区域海洋管理立法协调工作，完善区域法制环境，必须达成以下三点共识：一是从促进和保障区域海洋经济一体化发展的需要出发，建立立法协调的机制。各地制定地方性法规、规章时，建议先进行政策协调。二是准确把握各立法主体的权限和立法范围，防止超越立法权限和立法范围，不搞地方保护的法律制度和壁垒。三是相互学习，共同探讨，取长补短，共同提高地方立法质量，为区域海洋经济的发展提供法制保障。

第二，建立良好的立法信息交流沟通制度。区域海洋立法主体既有省级人大、政府，又有较大的市级人大、政府，要实现区域内立法协调，首先必须做到各区域立法信息及时交流沟通。目前，省级内和较大市级内立法主体立法信息交流沟通较多，而省级之间和较大的市级之间沟通交流得较少。建议各省级人大常委会和法制工作机构建立立法信息交流制度。

第三、建立区域海洋立法协作运行机构。在建立区域海洋立法机构的基础上，考虑建立区域海洋立法协作运行机构——立法协作会。建议在立法协作会设立办公室，负责协作立法运行机构的日常事务性处理。立法协作会每年应举行一次会议，由理事会成员出席会议。开会可邀请协作会其他成员及有关专家和公众代表参加。理事会是立法协作会的决策机构，其主要职能是决定协作会议的议程、提出重大议案并作出决定、与中央及地方的立法机构保持紧密联系等。各地立法机构所立之法应上报国家区域海洋立法协调委员会审定通过后方能生效。

第四，制定海洋区域经济利益补偿和共享机制。海洋区域经济的发展，推动了全国海洋经济的发展。为使海洋区域经济快速、稳定地发展，对海洋区域行政条块分割区的产业结构进行合理布局、优化配置，实现资源共享、利益均衡，是避免重复建设和过度竞争造成资源浪费的重要手段。具体做法建议如下：为了平衡各地之间的利益，兼顾效率和公平的原则，以税收优惠或补贴等手段作为工具，建立起制度化的利益补偿和共享机制。如，由各海洋区域所在地的政府共同出资，同时吸收社会上个人及团体的捐赠，设立 “区域环保共同基金”，用于海洋区域环境保护治理、宣传、执法人员培训及作为合作中受损方的经济补偿等等，而由此获得的公共产品将造福于整个区域。

［1］王琪，刘芳．我国海洋管理协调机制初探［J］．海洋开发与管理，2006．

［2］国家海洋局．中国海洋21世纪议程［M］．1996．

［3］王雅芬．环渤海区域立法协调机制问题研究［J］．辽宁工业大学学报（社科版）：15．

［4］王刚，王琪．我国海洋区域管理机制构建研究［J］．海洋开发与管理，2009，（1）．

（责任编辑：徐 虹）

A Study of the Building of Legislation Coordination Mechanism in Regional Ocean Management

Lv Jianhua，Gou Yingying

Regional ocean management is one of the important parts of ocean management．As the development of ocean management，it＇s more and more imperative to strengthen the coordination mechanism of legislation in regional ocean management．In this study，by analyzing the actuality of legislation in regional ocean management，the building of an effective legislation coordination mechanism in regional ocean management is discussed．

regional ocean management；legislation；coordination mechanism；found

D922．1

A

1007－8207（2010）02－0094－03

2009－11－13

吕建华 （1964—），女，山东栖霞人，中国海洋大学法政学院副教授，硕士生导师，研究方向为行政管理；苟英英 （1984—），女，山东青岛人，中国海洋大学法政学院行政管理专业研究生。

本文系山东省社会规划项目基金 “区域海洋环境应急管理的政府协调机制研究”的阶段性成果，项目编号：08CZZJ04。