论公共政策创新的现实表征、引发动因及价值取向

□秦勃

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

论公共政策创新的现实表征、引发动因及价值取向

□秦勃

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

公共政策创新作为公共政策中的一个 “子系统”始终存在于公共政策的生命周期之中。然而，在公共政策学成为一门完善的学科之前，公共政策研究学界的视域多集中于公共政策运行过程中几个最主要而又明显的阶段：制定、执行、评估 （监控）及终结。本文试图从公共政策创新的现实表征、引发动因和价值取向三个方面对公共政策创新相关内容进行阐释，以期加深对公共政策创新理论的理解。

制度创新；政策创新；价值取向

公共政策创新（Innovation of Public Policy）是公共政策过程中的一个不容忽视的重要方面，它一直存在于公共政策的生命周期之中。1969年，美国公共政策学家沃克（Jack L.Walker）在《美国政治科学评论》上发表了一篇题为 《创新在美国各州的推广》（The Diffusion of Innovations among the American States）的文章，文章对林德布洛姆的“渐进决策模式”进行了评论，认为在公共政策领域，决策并不都是“渐进的”，而是存在创新的；并在此基础上对美国各州的公共政策创新和推广进行了研究。［1］这也被认为是西方较早关注公共政策创新领域的研究。

沃克对公共政策创新研究的观点起初并未引起公共政策学界过多的关注，直到20世纪80年代，随着现代信息技术浪潮的冲击，加上政府改革市场化取向愈益明显，公共政策创新在政府施政实践中才逐渐被接受和采纳，公共政策创新理论研究才得以全面深入地开展，并取得了丰硕的成果。［2］

一、公共政策创新的现实表征

西方经济学家约瑟夫·熊彼特 （Joseph Alois Schumpeter）从经济发展的视角对创新做出了经典的定义，他认为创新是建立一种新的“生产函数”，也就是说，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”（新的商品、新的生产方法、新的市场以及新的组织）引入生产体系，这包括一切可以提高资源配置效率的创新和革新活动。［3］（p73）德国社会学家沃尔夫冈·查普夫（Wolfgang Zapf）以社会学的视角从创新的社会结果对创新进行了分析。认为创新是“达到目标的新途径，特别是那些改变社会变迁方向的新的组织形式、新的控制方法和新的生活方式，它们能比以往的实践更好地解决问题，因此值得模仿，值得制度化。”［4］（p3）

熊彼特和查普夫对于创新概念的阐述无疑对于界定公共政策创新具有重要启示。通过廓清创新的定义，研究政策创新的学者不会选择研究政策发明①政策发明是政策主体基于政策实施过程中所显露的内在规律性的首次理性的认识；政策创新主要是指政策主体对现有的政策进行变革，使其更新，成为新的政策。前者可以理解为“无中生有”，后者则可以理解为“有中生新”。（policy invention）， 即构建原创的政策理念的过程。［5］（p225－226）政策发明与政策创新本是两个截然不同的概念，通过辨析二者之间的区别，能够加深我们对公共政策创新内涵的理解。

作为社会创新之一的公共政策创新是基于政策失效的情况下，寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来，以便有效地促进公共问题的解决和降低公共政策执行中的机会成本。由此，公共政策创新的现实表征包括：

⒈公共政策创新的动机是政策主体（政府）为了适应现实环境的变化，面对旧有政策的低效率（无效率），对公众（选民）的有效回应。一项公共政策要进行创新，其初始动机是政策主体为了适应现实政策环境的改变，当政策环境的变化已经对旧有公共政策产生负面的影响时，政策主体便要考虑进行公共政策创新，这也是政策主体对公众的有效回应。美国公共政策学家沃克（Jack L.Walker）根据观察政治家选举过程论证说，为了扩大选民的支持，参加竞争性选举的政治家特别可能采纳新项目。这个假设中隐含的观点是新项目受到公众欢迎；如果是不受欢迎的项目（如开征新税种），选举性竞争可能降低政治家支持此项目的可能性。这与政治家对自身选举安全的偏好有关：当他们感觉越不安全时，他们越可能采纳受选民欢迎的新政策，他们越不可能采纳不受广泛欢迎的或者至少被认为和部分选民相冲突的新政策。

⒉公共政策创新的目标是追求、实现、维护和保障公共利益（public interest），从而最大限度地发挥政策收益。任何一项政策创新，如果不符合大多数人的利益和意志，就得不到大多数人的支持，也就失去了政策创新必需的政治资源，自然也就失去了政治上的合法性。因此，大多数人的利益（公共利益）是政策创新的目标和前提，不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是政策创新的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维护和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，政策创新才能够获得相当的权力支持和民意支撑，创新出来的政策也才能够成为公共的、好的政策。［6］（p45）

⒊在公共政策过程中，公共政策创新的实施具有不确定性，即公共政策创新在政策过程的各个环节都有可能发生。公共政策的运行表现为一个连续的政治系统即“输入——转换——输出”的过程，它是由若干相对独立又以一定方式相互连结的多系统构成，包括：公共政策制定、执行、评估、调整、终结和监督等环节。公共政策创新既可能发生在政策过程的所有环节，又可能发生在某一个环节中。比如，在政策制定环节就有多种不同的创新路径选择，如政策问题的建构创新、决策体制创新和政策制定程序创新等，每种创新路径都会带来不同的政策方案，当政策方案效益明显优于原有方案时，政策创新随之产生。其他环节的政策创新同样如此。在政策过程中，政策制定和政策执行环节的创新处于核心地位，它们的创新直接决定了政策方案和政策行动的创新。［7］

⒋公共政策创新是正向的、强制性的政策变迁，是有成本的活动。公共政策创新的目的是为了使公共政策更加完善，能够发挥更大的效用，属于积极的、正向的政策变迁。此外，从新制度经济学的视角来看，公共政策创新是以政府为主导型的自上而下的强制性制度变迁。公共政策创新是有成本的活动，成本收益分析是评价公共政策创新效果的第一对要素。其成本主要由以下几部分构成：设计、制定和组织实施新政策的费用；清除既存政策的费用；消除变革阻力的费用；政策创新的机会成本。［8］

二、公共政策创新的引发动因分析

公共政策是根据现实的特定条件和公共问题的存在而制定的，制定之后只要达到政策均衡，政策的内容一般会相对稳定下来。然而，客观事物是不断变化的，人们对客观事物的认识也是不断深化的，因此，作为主观范畴的公共政策在其运行过程中会与已经发生变化的客观实际产生差距和矛盾。这就要求公共政策主体根据现实需要，对现行政策不断地改革与创新，以增强公共政策的生命力，从而达到满足公众利益诉求的目的。公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排，公共政策本身是人类文明进步的制度产品和政治产品。而公共政策创新则是一项复杂的系统工程，引起公共政策创新的直接动因主要有：

⒈政策环境的改变。公共政策必须在一定的环境下才能发挥其应有的效用，我们将这种环境称为政策环境。无论是在对公共问题的认定还是在公共政策制定、执行、评估等阶段，都要受到政策环境的影响。政策环境并非一成不变，它受到社会环境、制度环境以及公共政策内部环境等影响而发生变化，当政策环境发生改变时，公共政策过程中的诸环节也会相应地发生改变以适应新的政策环境，如果政策环境的改变导致原有公共政策部分影响其政策效用的发挥，就会引起公共政策创新，以适应已经改变了的政策环境。

⒉政策主体（政府）的个人偏好。公共政策与政策主体（政府）的关系十分紧密。严格地讲，一项政策只有由某些政府机构采纳、贯彻和实施之后，才能成为公共政策。政府占有绝大部分的政策资源，垄断了社会中的强制力量，其他团体和组织可以使用的政策资源和制裁手段则比较有限。准确地讲，政府有能力支配公民的忠诚感，实施统治全社会的政策，垄断合法的暴力，使个人和团体在实施过程中将政府的偏好注入政策之中。［9］（p12）因此，政策主体（政府）的个人偏好能够导致公共政策的创新。

⒊公共政策失灵。公共政策是政策主体针对重要的政策问题作出有效回应的主要形式，一项良好的公共政策能够规制政策问题，保证行政部门依法行政。但是，公共政策并不是包治百病的良方，公共政策在为公众提供公共物品和公共服务时，由于信息不对称、机会成本的增加以及政府官员寻租等因素的影响，从而无法使政策资源配置效率达到最佳，于是导致公共政策失灵。公共政策一旦失灵，便影响其效用的发挥，因而要求公共政策适时地作出调整（创新）。

⒋公共政策执行的无效率。政府干预的公共政策能否达成预期目标，不仅取决于政策设计，亦取决于政策执行。但在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标， 而导致政府的无效率。［10］（p67）公共政策执行的无效率导致公共政策的结果与目标偏离，从而引起政策变迁，这种变迁常常是对原有政策进行创新，政策创新是政策变迁过程的一个环节。在一般常用语境中，我们常常把政策变迁等同于政策创新，可见政策创新在政策变迁理论中的重要地位。

三、公共政策创新的价值取向

随着委托人（公众）对公共服务和公共产品提供的要求越来越高，使得代理人（政府）不得不思考如何以更佳的途径、更快捷的方式回应公众的需求，这就要求政府寻求合理治道、创新行政模式，如改革行政体制以提高行政效率、实行电子政府以降低政策创新交易成本（transaction cost），实现政策资源的合理配置，同时引导政府良性互动竞争，兼顾纵（中央与地方）横（地方与地方）发展，适时权力下放，以促进地方政府政策创新（K.Strumpf，2002）。为了节约行政成本、提高行政效率、减少公共政策在执行过程中的“走样”、及时规避政策风险，公共政策部门将原先被证明无效的、僵化的规则和组织体系加以扬弃，并逐步培育、发展出更有效率、充满活力的新的规则和组织体系，亦即进行公共政策创新。公共政策创新作为对旧有政策的一种完善和修整，具有其自身特有的价值取向：

⒈把满足公众正当的利益诉求作为公共政策创新的基本目标。政策变迁的目的是在新政策设立以后能够提供社会公众以更简洁、更清晰的自主选择与发展路径，创造一种更公平、更自由的社会制度环境。［11］（p170）而作为政策变迁链条中的重要一环，政策创新的目的同样是最大限度地满足大多数公众正当的利益诉求，这种利益诉求的实现与公共政策服务性原则是相一致的，这也是政策创新的主要目标之一。

首先，在政策创新初期要充分了解公众意愿，把实现公众利益、维护公众权利作为基本的前提。在社会发展的进程中，任何制度都是公众利益及其利益选择的结果（公众不仅强调个人），作为制度安排之一的公共政策也不例外。美国政治学家戴维·伊斯顿（D·Easton）认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。这里的价值是广义上的，它暗含着一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，政府的基本职能就是对利益进行社会性的权威分配，并从公共政策这一表现形式中体现出来。因此，公共政策创新应该充分考虑公众的利益诉求。一项公共政策无论在形式上多么完美，但如果不能反映公众利益诉求也应视为失败。

其次，要正确处理各种利益矛盾，注重“效率优先、兼顾公平”。随着政策环境的变化，各个层面的利益相关者都会强烈地对政策环境做出相应的反应，旧有政策的既得利益者会想方设法维护原有政策不被改变，而大多数公众要求改变无效的政策，于是就会产生各种利益矛盾甚至冲突。这就需要政策创新主体分析各方面的利益需求，积极对复杂的利益关系进行平衡，因势利导地处理好矛盾和冲突。除此之外，还应注重“效率优先、兼顾公平”，不但把政策效率作为衡量公共政策优劣的一个重要标准，而且应充分考虑各方利益，做到公平、公正。

再次，要加大公众参与力度，广泛吸收公众对旧有政策的意见，听取公众的建议。公众不但是公共政策创新的客体，也是公共政策创新的主体，因此，在公共政策创新的过程中，应广泛听取公众对旧有政策的意见以及对新政策的建议，不断提高政策创新的民主化与科学化水平。

⒉把提高公共政策创新能力作为公共政策创新的基本手段。公共政策创新能力是指公共政策创新主体综合运用所拥有或控制的政策资源对政策要素进行重新组合，以实现对旧有政策替代、转化和完善所具备的主观条件。它直接影响政策创新活动速度的快慢、质量的高低和效果的优劣。［12］公共政策创新能力由政策创新意识、政策创新思维以及政策创新技能三大要素构成。政策创新意识是公共政策创新的前提和基础，要具备良好的创新意识就要对政策环境有敏锐的观察力，只有善于在多变的政策环境中总结公共政策运行的效果，才能及时地发现问题，才会产生对旧有政策进行创新的意图。正是有了强烈的创新意识的引导，公共政策创新主体才可能产生强烈的创新动机，树立创新目标，充分发挥创新潜力和聪明才智，释放创新激情。

创新思维作为一种辩证思维，它反映的是事物本质属性和内、外在的有机联系，以新颖、独特的方法解决问题的思维过程。创新思维是具有新颖的广义模式的一种可以物化的高级思想和心理活动，常常运用于人们创新活动的全过程之中。要提高公共政策的创新能力，创新思维必不可少，公共政策主体应把握好创新思维的特点，合理运用灵感、直觉、顿悟等非逻辑思维形式，同中求异，推陈出新。

要提高公共政策创新能力，除了具备良好的创新意识和清晰缜密的创新思维外，还要拥有高超的创新技能。这些技能包括：回应公众需求的能力、预测和处置危机的能力、吸纳和整合政策资源的能力、把握政策创新时机的能力、收集反馈信息的能力及组织学习的能力等等。

⒊把建立有效机制作为促进公共政策的基本保障。在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。在理想状态下，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。公共政策创新的发生、扩散和发展，既是政策相关行为主体一系列活动的结果，同时也是各种客观环境或条件作用的产物。［13］要保障政策创新过程的顺利进行，需要建立一系列合理有效的机制。主要包括：平衡机制、激励机制、应急机制、监督机制、评价反馈机制等。（见下图）

政策创新的机制作用

在这里，政策创新是一个因变量，平衡机制、激励机制、应急机制、监督机制、评价反馈机制等是影响政策创新的自变量。平衡机制的作用主要是整合各种政策资源，维护政策系统中政策供给和政策需求的平衡，使政策具有稳定性；激励机制主要是针对政策创新主体和客体而言的。美国心理学家詹姆斯（William James）在对激励问题进行了专题性研究后提出，如果没有激励，一个人（组织）的能力仅能发挥20%－30%，如果加以激励，则可发挥到80%－90%。因此，在公共政策创新时期建立激励机制能够最大限度地发挥政策创新主体的主观能动性和创造力，促进公共政策创新目标的实现；由于政策环境的不断变化，导致公共政策创新并不是一帆风顺的，甚至在政策创新的过程中可能会出现某些偏差，这就需要应急机制来给予解决，应急机制的作用主要是处理那些紧急情况下出现的政策问题，使问题解决在萌芽状态；监督机制是通过监督力量保障政策创新按照科学、公正、透明的轨道正常地运行，按照时间顺序可分为政策创新前监督、政策创新中监督和政策创新后监督，按照监督主体的不同，可划分为内部监督和外部监督，按照性质不同可分为法律监督、行政监督和社会监督等；评价反馈机制主要是在政策创新以后，通过对新政策运行情况的观察，不断搜集信息，对新政策进行评价和总结。当然，在公共政策创新过程中，这些机制的建立和运作并不是孤立的，它们之间必须互相呼应、相互补充，这样整合起来才能发挥作用，最终达到良好的政策效果。

20世纪70、80年代以来，在西方公共行政领域进行的政府改革运动引领了一种新的理论思潮，它试图构建一种新的范式（paradigm）以取代传统公共行政学的政府治理理论。公共政策创新是这场政府改革运动中一个重要的组成部分，也是这场改革中的领跑者——美国、英国、新西兰等西方国家在行政管理实践中非常重视的一条路径。我国正在进行的行政管理体制改革同样不能回避公共政策创新，恰恰相反，应该更加重视对公共政策创新理论的研究。对我国公共政策创新理论进行深入研究，将更有益于探索转轨时期公共政策理论的发展和趋势。

［1］Walker，Jack L.The Diffusion of Innovations among the American State，American Political Sciences Review，Vo163：880—889，1969.

［2］［8］严荣.公共政策创新与政策生态［J］.上海行政学院学报，2005，（4）.

［3］（美）约瑟夫·熊彼特.经济发展理论［M］.何畏，易家详译.商务印书馆，1990.

［4］（德）沃尔夫冈·查普夫.现代化与社会转型［M］.陈黎，陆宏成译.社会科学文献出版社，1998.

［5］（美）保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超、钟开斌等译.三联书店，2004.

［6］［11］陈潭.单位身份的松动——中国人事档案制度研究［M］.南京大学出版社，2007.

［7］马斌，贾小宁.试论公共政策创新的困境与对策［J］.河北经贸大学学报，2005，（3）.

［9］（美）托马斯·R·戴伊.理解公共政策［M］.彭勃等译.华夏出版社，2004.

［10］张成福，党秀云.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2001.

［12］汪永成.论中国公共政策创新能力的提升策略［J］.理论探讨，2002，（1）.

［13］胡宁生.体制转轨过程中公共政策创新的实现机制［J］.南京社会科学，2004，（1）.

（责任编辑：王秀艳）

Realistic representation，Motive and Value Orientation of Innovation of Public Policy

Qin Bo

As a subsystem of public policy，public policy innovation has always been present in the life cycle of public policy.However，before public policy has become a systematic study，the research mostly focused on the most primary and obvious aspects：formulation，execution，evaluation （survey），termination，etc.This article attempts to get a deeper understanding of public policy innovation form three parts of public policy：realistic representation，motive and value orientation.

institutional innovation；policy innovation；value orientation

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0024－04

2009－11－13

秦勃 （1979—），男，湖南桂阳人，广西师范大学政治与行政学院讲师，研究方向为公共政策与公共事务。

本文系广西师范大学2008年度校青年基金资助项目，项目编号：师政科技 ［2008］5号。