论经济特区在中国新一轮改革开放中的市场先导功能

2010-11-20李靖宇贺祺彦

华南农业大学学报（社会科学版） 2010年2期

李靖宇, 贺祺彦

(辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心,辽宁大连 116029)

党的十七大面对世界大势和时代潮流,明确要求“更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用”[1]。这一战略部署,使我国能够在积极应对全球性金融危机、力挺国内经济又好又快发展的进程中,及时启动和推进新一轮的改革开放,展示出“风景这边独好”的景气局面。而在中国新一轮改革开放中,经济特区如何才能发挥出市场先导功能,这是当前值得研究的重大课题。

一、经济特区在国家新一轮改革开放中发挥市场先导功能的时代背景

应当认定,关于经济特区,是邓小平在认真分析国际国内形势,积极借鉴国外先进经验,充分考虑国家核心利益而推动创建起来的。目的是通过先行先试,再推广至全国,更好地服务于社会主义现代化建设事业。当前,中国新一轮改革开放势在必行,经济特区的市场先导功能仍然十分重要,应当首先认真透视经济特区发挥市场先导功能的时代背景。

(一)国家应对全球性金融危机的新呼唤

2008 年以来,全球性金融危机对西方发达国家造成了巨大冲击,中国作为世界上最大的发展中国家,也遇到了前所未有的挑战[2]。仅2008年,全国工业经济增加值同比增长速度从6月的16%大幅下降到12月的5.7%。第三产业对国民经济的拉动作用也从2007年的5.5%降低到2008年的3.8%。经济特区作为沿海地区的桥头堡,受金融危机的影响最迅速、最直接、最严重。以工业为例,五大经济特区均不同程度受到影响,工业增加值增长速度出现大幅度下滑(见表1)。金融危机给沿海地区,特别是经济特区带来这些的负面影响巨大,原因主要是：经济发展方式较粗放；产业结构不合理；企业自主创新能力较弱；金融系统服务实体经济能力弱,导致经济体系抵御风险能力很弱。

表1 五大经济特区工业增加值同比增长速度变动表

资料来源：五大经济特区统计局网站。

针对上述情况,中央已出台一揽子宏观调控措施,扩内需、保增长、调结构,力挺国民经济平稳较快发展,并取得国民经济企稳回升的阶段性成果。对此,经济特区必须贯彻落实国家宏观调控,继续深化改革开放,率先实行经济转型,转危为机,尽快走出金融危机的泥潭,作出示范,带动全国在新的高度上实现经济社会发展。

(二)改善中国对外贸易现状的迫切需要

改革开放以来,我国对外贸易方式结构发生了很大变化。1995年以前,一般贸易是最大的出口贸易方式。1995年,加工贸易超过一般贸易,成为最大出口贸易方式。此后,加工贸易进出口保持着稳定增长,占贸易总额的比重一直在55%左右,对GDP的贡献率也逐年上升,真正成为最重要的贸易方式。特别是2005年,全国加工贸易出口额为4164.67亿美元,占外贸出口总额的54.66%,加工贸易的外贸依存度[注]外贸依存度为进出口总额与国内生产总值之比。达30.9%。

同时,国内相当一部分外贸企业处于加工和组装阶段,生产能力集中于下游产业,即进口原材料、零部件,加工成品出口到国际市场,不仅未能带动国内相关产业的发展,反而使它们处于不利的竞争位势[3]。可见,我国的对外贸易仍在中低水平徘徊,出口产品的中间投入品没有实现国内供给,产业间关联和带动效应较小,不利于提高外贸结构,也不利于通过技术外溢提升产业结构[4]。而五大经济特区进出口总额占据了全国进出口总额的16%,且以加工贸易为主,充分反映了全国外贸特点。加上认识、体制和管理等原因,对外贸易,特别是加工贸易,局限性日益暴露。因此,经济特区必须充分认识目前的外贸现状,在发挥比较优势的同时,优化对外贸易结构,提高出口产品竞争力,提升对外贸易的质量和效益,促进国家外贸状况的改善。

(三)促进国民经济科学发展的示范窗口

改革开放后,我国大多学者认为：经济增长方式是经济增长过程中生产要素的分配和使用方式,分为“粗放”和“集约”两种类型,把单纯靠生产要素量的增加来扩大生产、增加产品总量的方式称为粗放型经济增长,把提高生产要素的使用效率来增加产品总量的方式称为集约型经济增长。随着改革开放进一步深入,国家在“十一五”规划纲要中指出,贯彻落实科学发展观,坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,遵循正确的原则方针,促进我国经济社会全面协调可持续发展[5]。

应当认定,生产要素的不同使用方式,构成了不同的经济发展方式。粗放型经济注重增加资金、劳动力、原材料、能源等的投入,依靠生产要素量的扩张,投入产出率低,创造的附加值相对不大；集约型经济注重提高生产要素的使用效率,通过生产要素的优化组合,提高投入产出率,提高经济效益[6]。经过30年的改革开放,经济特区的发展取得了举世瞩目的成绩,发挥了窗口作用。新时期,经济特区必须继续通过新一轮的改革开放,坚持经济社会协调发展,坚持城乡协调发展,坚持可持续发展,显著提高经济增长的质量和效益,成为实现国民经济科学发展的示范窗口。

(四)推进特区经济加快转型的现实要求

在现代经济增长过程中,随着社会分工的日益细化,经济部门逐渐增多,部门间的联系日益紧密,部门间的交易规模不断扩大。部门间的结构聚合所产生的巨大经济效益成为推动经济增长的重要因素。经济学家罗斯托认为,“一个或几个新的制造业部门的迅速增长是经济转变的强有力的、核心的引擎,因为这些具有新的生产函数的主导部门会发出各种扩散效应,从而使经济增长产生飞跃。在此过程中,当旧的主导部门减退时,新的主导部门便会诞生。因此,增长的完整序列就不再仅仅是总量的运动了；它成了一连串的部门中高潮的继起并依次关联于主导部门的序列,而这也标志着现代经济史的历程。”可见,结构效应是决定经济增长的一个非常重要的变量[6]。

经过30年的发展,经济特区的发展取得举世瞩目的成绩,“深圳速度”就是集中体现。但是,经济特区过去过于注重速度,大量投入劳动和资本,强调投资、出口的作用,忽视了消费对经济增长的影响,造成供给和需求的不平衡。同时,经济特区的加工工业发展很快,而农业、交通运输等基础产业,有自主知识产权的制造业,先进的生产性服务业等部门发展相对缓慢,导致经济结构的不平衡。一旦受到外部因素干扰后,便会被迫进行强制性调整而出现经济滑坡。此次全球性金融危机,就为经济特区的经济结构转型敲响了警钟。因此,经济特区必须进一步深化改革,扩大开放,促进经济向消费、投资、出口协调拉动转变,同时重视基础产业,发展高新产业,加快经济转型,提升经济结构水平。

二、经济特区在国家新一轮改革开放中发挥市场先导功能的综合优势

经济特区作为战略投放的成功尝试,经过30年的不懈努力,已经对全国经济发展发挥出了市场先导功能,这主要是因为经济特区在诸多方面具有无可比拟的综合优势。而随着国家开始注重区域经济协调发展进程,经济特区必须进一步挖掘现有优势,巩固核心优势,创造其他优势,以求支撑自身在新一轮改革开放中力拔头筹。

(一)中国经济特区的地缘关系优势

经济特区与港澳台和东南亚都有深厚的地缘、人缘、血缘、亲缘和文化渊源,有利于对外开放,是联系海外市场与国内市场的重要媒介和桥头堡,是进出口商品和信息交流的连接点和集散地[7]174。据统计,在深圳、珠海、汕头、厦门的外资结构中,港澳台资本占外资的比重一直在20%左右,特别是在创办初期,这一比重曾经高达80%以上,充分说明了经济特区内引外联的优势。

同时,经济特区地处南中国沿海地区,交通十分便利。水路能通往港澳台及海外各国。高速公路里程分布长,密度大,与全国各重要城市都连接。铁路方面有广深九、京九、广梅汕、鹰厦等线路。航空方面,经济特区都有各自机场,与国内国际各大城市都有直达航班。这些便利的交通运输条件为特区的发展奠定了良好的基础设施条件。同时,经济特区紧邻港澳台,有利于及时了解国际市场上的经济技术信息和市场行情,有利于就近吸引港资、澳资、台资、外资,有利于引进先进技术和管理理念,有利于发展进出口贸易,有利于强化外向型经济特色,其区位优势为经济发展提供了难得的优越条件。

(二)中国经济特区的腹地支撑优势

五大经济特区地处东南沿海,都是港口城市,腹地的支撑作用必须得到高度关注。腹地意味着市场、物流和人流,意味着产业结构优化升级的空间,也意味着劳动力和资本的供给[8]。经济特区所在的广东、福建和海南三省,在我国经济发展的格局中均处于东南沿海,经济发展起步较早。特别是广东和福建,基础雄厚,给经济特区提供了充足的资金、技术、人才等各方面的支持,省域内腹地经济十分发达。

经济特区的发展还离不开内陆地区的支持,特别是泛珠江三角洲地区作为其广大腹地的支持。在中央的区域协调发展大政方针下,构建“泛珠三角”不仅成为经济特区的发展契机,同时也受到“泛珠三角”各级政府的欢迎。应当认定,“泛珠三角”的互动与协作,加上正在发展的“东盟”自由贸易区,经济特区的广大腹地将呈现在整个东亚和东南亚。

(三)中国经济特区的经济基础优势

在中央的领导下,在全国各地的支持下,经济特区坚持“发展是硬道理”的指导思想,经济高速增长,实力显著增强,人民生活水平大幅提升。

首先,经济特区的经济总量大幅度增长。1980年,五大经济特区的GDP总量为41.27亿元,仅占全国0.91%；经过28年的高速发展,五大经济特区2008年的GDP总量为7863亿元,占全国GDP的比重上升到4.23%。1980至2008年五大经济特区GDP总量年均递增22.57%,显著高于全国同期年均递增16.25%的速度。

其次,经济特区的对外贸易和财政收入也不断增长。2008年,经济特区与美国、日本、港澳台等200多个国家和地区建立了贸易往来关系,进出口总额由1980年的4.48亿美元上升到2008年的4089.98亿美元,增长了912.53倍,远远高于同期全国67.21倍的增幅。同时,经济特区的财政收入也大幅度增长,除汕头财政收入的增长速度低于全国平均水平之外,其他四大经济特区的增长速度均明显高于全国同期增长速度(见表2)。

表2 五大经济特区财政收入单位：亿元

注：①因海南经济特区1988年成立,采用1989年海南省财政收入的数据。

资料来源：五大经济特区统计局网站和2009年中国统计年鉴。

经济特区人民生活水平也大幅度提高。以深圳为例,2007年,深圳市城镇人均可支配收入达24870元,比全国平均水平高13786元,接近全国平均水平的2倍；恩格尔系数也逐年下降,1985—2005年的20年间,每五年的统计数据分别为0.475、0.472、0.399、0.321、0.316,大大低于全国同期的平均水平。

(四)中国经济特区的政策投放优势

经济特区实行特殊经济政策,是中央根据其资源、经济水平,结合中长期目标,并借鉴相关先进经验等综合情况决定的。在这些优惠政策和灵活措施的支持下,经济特区进行了大胆的改革和探索,外引内联,改革经济管理体制,大力发展外向型经济,成为建国以来国内经济发展最为迅速、最为活跃,与国际联系最为广泛、最为密切的地区。

为了使经济特区发挥“技术的窗口,管理的窗口,知识的窗口,对外政策的窗口”的作用,中央赋予经济特区一些特殊的优惠政策和灵活的管理体制。深圳、珠海、汕头、厦门四市人民代表大会及其常务委员会有“较大市”立法权；经济特区的经济活动可以更充分地发挥市场调节的作用,市场调节的覆盖面更大更宽；特区政府可以有较大的经济管理权限,特区企业有更多的经营自主权；对特区企业实行优惠税率,对前来投资的外商给予税收、出入境等方面的特殊优惠待遇；对特区进出口活动采取灵活简便的管理措施；对特区的财政和外汇收入实行大包干的管理办法；允许特区的外资企业出口产品收汇保留现汇,特区的外贸出口,实行自主经营、自负盈亏、银行信用单列等等。同时,鼓励特区通过实践和探索,建立以工业为主、工贸结合、旅游和农牧渔业并举的外向型经济,成为以先进工业为主、产业结构合理、科学技术先进、生活文明富裕的经济发达地区,成为同世界各国发展经济技术合作、贸易友好往来的窗口和重要基地[9]。

三、经济特区发挥市场先导功能的战略定位

从面向世界对外开放的角度来看,经济特区已经起到了“试验田”的作用；从全国市场经济发展的角度来看,经济特区已经发挥了示范与辐射作用；从推进祖国统一大业的角度来看,经济特区已经产生了桥头堡作用。如今,全国多层次、全方位、宽领域的大开放格局已经形成,特别是东部沿海地区激烈竞争和中西部以及东北地区后发优势得以显现的态势下,经济特区必须准确定位。

(一)贯彻改革政策的试验区

在经济特区设立之初,国家就赋予其改革“试验场”的历史责任。1984年初,邓小平首次视察深圳等经济特区之后,为深圳特区题词：深圳的发展和经验证明,我们建立经济特区的政策是正确的,是中国改革的“试验场”。这意味着,经济特区要进一步突破各种传统体制的束缚,在发展中率先贯彻改革开放的政策。

改革开放之初,世界不了解中国,经济特区理所当然的担负起改革开放政策试点责任,邓小平曾经指出：要使经济特区成为社会主现代化建设的窗口,即特区应是技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口,也是对外政策的窗口[10]。这个窗口作用鼓励经济特区采取一系列特殊的经济政策和管理体制。特别是在对经济体制的改革试验上,经济特区大胆尝试,引进了外国资本和国外先进管理技术,对国民经济发展起到了有益的补充作用。这种改革有利于发展社会主义社会的生产力,有利于增强社会主义国家的综合国力,有利于提高人民的生活水平。

改革开放30年来,经济特区改革政策的大胆试验是值得肯定的,其试验作用也得到了巨大发挥。新时期,随着我国履行WTO各项承诺的时间到来或者邻近,经济特区必须进一步深化改革,先行先试,力当完善新时期新一轮改革开放的试验场和排头兵。

(二)扩大对外开放的成长区

在加入WTO以后,中国经济更加开放,进一步扩大对外开放,服务对外开放的全局是经济特区的使命之一。当前,国际国内形势都在变化,特别是面对激烈的国际竞争,经济特区必须从高处着眼,从国际经济发展的大环境大趋势来研究对外开放策略,把自身打造成为扩大对外开放的成长区。

按照亚太区域首脑商定的时间表,最迟不超过2020年,亚太区域将完全实现投资和贸易的自由化。而按目前的发展速度和形势,发达国家在不断加快调整步伐,经济特区必须紧跟步伐。例如,在20世纪80年代,全球海外投资只有不到10%在发展中国家进行,进入20世纪90年代,这个比例提高到了30%,而进入21世纪,这个比例进一步提高到近40%。这种转移的速度大大推动了全球经济投资和贸易自由化的进程,也推动了全球经济更快发展。经济特区必须抓住这个调整步伐加快的契机,扩大开放,将特区经济融入世界经济,带动全国,实现跨越式发展。

目前,经济特区已经引进了很多跨国企业,不仅促进了经济发展和社会就业,同时,经济特区必须学习先进技术和管理经验,发展自己,提高自己,壮大自己,改“外向型”经济为“开放型”经济,为实施“走出去”战略奠定坚实基础,成为名副其实的对外开放成长区。

(三)融入国际市场的对接区

我国正面临着经济全球化、一体化的机遇和挑战,只有更好的与国际市场对接,实施“引进来,走出去”的战略,才能在世界经济潮流中屹立不倒。中央设立经济特区,就是将经济特区作为对外开放的最前沿,就是将经济特区作为连接国内国际两个市场的“桥头堡”。

经济特区均为沿海港口,承担着我国对外经济交往的重要任务。1980年,四个经济特区和海南的港口货物吞吐量总计1197.6万吨。2008年,五大经济特区的港口货物吞吐量总计44945.04万吨,25年间共增长了37.5倍(见表3),联系国内国外两个市场的桥梁作用十分明显。

表3 经济特区港口货物吞吐量数据单位：万吨

资料来源：五大经济特区统计年鉴。

经济特区的港口运作也充分体现了对接国际国内两个市场的作用,一系列保税港区和保税区的成立,为经济特区连接国际国内的贸易提供了有力的支撑。目前,国家设立的9个保税港区中,经济特区就有3个；15个保税区中,经济特区有7个。这些保税港区和保税区都是在充分借鉴国际自由贸易区的经验,并结合国情而设立的,实现了“境内关外”的功能,将国际国内两个市场浓缩在区内,推动了两个市场的紧密连接和共同发展。

(四)实现科学发展的先导区

改革开放以来,经济特区抓住机遇,大力发展开放型经济,实现了经济腾飞。新时期,发展的起点、发展的内容、发展的背景、发展的目标都发生了很大的变化,发展的模式也要相应创新和发展,经济特区必须立足实际,按照“率先发展、科学发展、和谐发展”的要求,在思维和实践上大胆突破,勇于创新,当好科学发展先行军。

经济特区在以前的发展中是以工业为主导,发展生产型、技术先进型、出口创汇型企业,大力招商引资,力求横向经济合作,使工业成为支撑特区经济增长的主要力量。进入新时期,经济特区改革和发展的难度进一步加大,必须不断破解发展难题,提高发展质量和效益,妥善处理速度与质量、资源与环境、当前发展和长远发展、三大产业之间协调等矛盾问题。在发展思路上,坚持把发展新型工业作为突破口,同时壮大第三产业和提升第一产业,促进经济社会在更高层次上的科学发展。

经济特区率先实践科学发展,其价值和意义绝不仅限于特区,对于沿海经济发达地区,乃至对于全国来讲,都具有相当突出的指导意义和借鉴价值。经济特区的发展思路实际上就是科学发展观的具体展现,是科学发展观的一般理论同特区经济发展实践相结合的典型样板。在创新发展模式的客观趋势中,不管是从历史的视野还是从现实的维度,经济特区都应该当仁不让地走在发展的前头,争创科学发展先导区,为现代化建设作出历史的新贡献。

四、经济特区发挥市场先导功能的现存问题

必须认定,改革开放以来,经济特区曾经呈现出一枝独秀的发展势头,导致全国人才流动出现了“孔雀东南飞”的局面。而随着国家关于区域经济协调发展战略的贯彻和落实,再加上特区的物价、工资、房地产价格节节攀升,城乡差距不断拉大,环境污染不断加重等矛盾的逐渐突出,经济特区的经济社会发展问题也日益凸显,应当引起足够重视。

(一)经济特区的生态环境污染仍较严重

经济特区的环境污染问题已经十分突出,主要是由于发展中的“两个过度依赖”：一是过度依赖房地产投资来实现经济高速增长[11],二是过度依赖高投入和牺牲环境为代价的加工工业来实现经济高速增长。

过于依赖房地产投资来拉动经济快速增长是五大经济特区普遍存在的问题。这种依赖促使原材料价格和劳动力价格的快速上涨,变相促进了钢铁、水泥、建材等高污染高能耗产业的膨胀,进一步使煤炭、油气等能源的消耗不断增长。以海南为例,海南的城市人均住房面积曾全国排名倒数,进入20世纪90年代,开发区热兴起,海南开始把产业重点向房地产领域倾斜,掀起兴建基础设施、住房别墅、商业楼盘的高潮,导致住房供给长时间超过需求,一些烂尾楼和半拉子工程也不得不炸掉,造成了大量资源浪费和环境污染。

其次,过度依赖高投入高污染的加工工业直接导致了严重的环境污染。在发展初期,高投入高污染的加工工业的确能够带来显著的经济效益,但经济学中的边际效益递减规律在这里也同样有效。随着经济特区粗放型工业的发展和资本投入的进一步加大,新增的投入所带来的产出越来越低,带来的反而是更加严重的污染。从深圳来看,其人均生活污水排放强度大大高于珠江三角洲的平均水平,全市160多条河流中,80%受到了严重污染,其中大部分河段的水质都劣于国家地面水质ⅴ类标准。同时,珠江口、厦门和海南等特区的赤潮现象日益频繁,海洋渔业资源开始枯竭,珊瑚礁、红树林遭到破坏,海岸线逐渐被侵蚀,等等。

(二)经济特区的自主创新能力仍待加强

以保罗·克鲁格曼为代表的区域集聚竞争力理论认为：区域间的竞争优势和集中基点已由依托资源禀赋的比较优势,转移到依托创新能力提高的急剧竞争优势[12]。因此,经济特区在新时期还应被赋予“自主创新先行区”或“创新型城市”等新内涵。换句话说,迈向创新型城市是经济特区在改革开放全面推进、政策体制趋同条件下的必然选择与目标[13]。

虽然经济特区在自主创新能力上处于全国前列,但要承担起自主创新探索先行的历史使命,必须进一步加强自主创新能力。以深圳为例,自主创新能力公认为五大经济特区最强,但与北京、上海比较,仍然存在差距。我们采取主成分分析法[注]主成分分析是把反映样本某项特征的多个指标变量转化为少数几个综合变量的多元统计方法。依据累计方差贡献率≥85%的原则,确定评价系统的主成分个数,再以主成分方差贡献率为权数,计算出各个城市竞争力主成分因子综合值。参见侯景新、尹卫红：《区域经济分析方法》,北京：商务印书馆,2004年第1版,第122-153页。来比较三大城市的科技创新能力,剖析经济特区在自主创新上的不足。首先,我们选取以下15个能够代表科技创新水平的指标：科技人员数量(X1),科研机构数量(X2),教育经费支出(X3),科技经费支出(X4),R&D经费支出(X5),专利申请量(X6),专利授予量(X7),高新技术企业数量(X8),高新技术产业增加值(X9),高新技术产业增加值占GDP比重(X10),普通高校数量(X11),在校大学生数量(X12),工业固体废弃物处理率(X13),国际互联网用户数(X14),人均GDP(X15),通过查找相关数据,利用SPSS软件计算,得到三市科技创新能力的主成分分值及综合评价表(见表4)。

表4 主成分分值及综合评价表

由计算结果和表4分析,深圳的科技创新能力较京沪两市还有较大差距,主要体现在第二主成分所代表的指标上,包括科技和教育经费支出、高新技术增加值、高校数量等方面。因此,经济特区必须更加重视自主创新,增加相关投入,以高新技术产业为突破口,加快提升自主创新能力。

(三)经济特区的经济发展质量仍需提高

从企业关联来看,经济特区的中小型企业众多,生产力水平也相对落后,且未与大企业之间形成合理的分工协作关系,严重影响了经济整体素质的提高。一般来说,产业组织的发展规律是中小型企业应该占大多数,中小型企业与大型企业之间要有专业化的协作关系。但经济特区的企业都是全能企业,小厂遍地开花,缺乏与大型企业的关联,大大阻碍了产业结构的优化和发展[7]183。

从产业结构看,经济特区从加工工业起家,工业历来是经济发展的核心与支柱。但是,第二产业增长模式粗放的问题以及第二产业跟第三产业的均衡问题始终未能得到很好解决。在发展之初采取“三来一补”的发展战略,依靠的是廉价劳动力和大量资本投入,但随着国际原材料、能源、资本和劳动力价格的上涨,已到了难以为继的地步。所以,经济特区必须改变增长方式,依靠信息、创新、科技进步等来促使第二产业升级,注重经济发展的质量,注重环境的承载能力,谋求可持续发展。

另外,与国内发达城市相比,经济特区第三产业存在比重偏小,质量不高的弱点。2008年,北京、上海、广州的第三产业比重都超过了50%,而经济特区只有深圳的比重达到51%,小于京、沪、穗三市(见表5)。特别是对现代工业有促进作用的生产性服务业,需要进一步发展,只有将二、三产业平衡发展好,形成腾飞的两翼,才能使特区经济展翅高飞。

表5 2008年五大经济特区与主要城市第三产业比较

资料来源：京、沪、穗和五大经济特区2008年统计公报。

(四)经济特区的公共管理事业仍待完善

经济特区创建30年取得的发展成就有目共睹。但是,公共管理水平较低、社会治安不稳定、城乡二元结构凸显等问题还未得到根本解决。因此,加强政府公共服务能力,打造一个健康的软环境,促经济社会又好又快发展,显得尤为重要。

首先,经济特区在成立之初就开始了行政体制改革,但行政体制改革还是落后于经济体制改革。这充分体现在：机构臃肿、人员庞杂；群众办事门难进、脸难看、手续繁；部门之间分配利益时你争我夺,承担责任时你推我挡；政府审批企业项目程序繁杂,效率低；政府机构条块分割、权责不明等等。

其次,经济特区每年有大量流动人口涌入。以深圳、厦门这两个经济发达的特区为例,2007年,深圳特区的人口密度约为4800人/平方公里,厦门本岛的人口密度更大,为8155人/平方公里[14]。大量的流动人口,一方面提供了廉价劳动力,成为推动经济发展的重要力量,但户籍、工伤、子女上学、社保、住房等难题仍十分突出。另一方面,流动人口的大量涌入也给经济特区的社会治安造成了很大压力,偷盗、抢劫、抢劫等犯罪时有发生。

最后,经济特区的城乡二元结构仍较明显。一是土地问题,对于多数农民来说,土地仍然是最后的生活保障。国家颁布的《农村土地承包法》明确了要保障农民的土地权益和农村经济发展。但一些基层组织仍然随意操控土地流转,强行剥夺农户的自主决策权,以低价“租用”农户承包地,并且乱征滥占。二是农村的医疗和社会保障体系仍需要继续完善,珠海和汕头部分农村的医疗和社会保障体制尚未建立,海南的一部分农村甚至还未摆脱贫困,需要进一步加大政策和投资的倾斜力度。

五、经济特区发挥市场先导功能的推进对策

当前形势下,经济特区作为国家优惠政策投放的战略区域,必须进一步发挥在改革开放、自主创新和现代化建设中的窗口、试验田和示范区的作用,以加强行政体制改革和公共服务为突破口,在破除经济发展的制约因素方面先行一步；以深化经济体制改革为目标,在提高改革开放水平上先行一步；以注重自主创新为核心,在实现科学发展方面先行一步。只有这样,经济特区才能在中国新一轮改革开放中站在前头,大有作为。

(一)注重加大环境保护和产业调整力度,努力建设“两型”经济特区

经济特区强调和引领增长速度已经达30年之久,它的发展目标始终优先于其他目标。在达到一定的发展水平之后,经济特区必须逐步将环境质量作为一项重要的发展目标,把创建资源节约型和环境友好型特区作为重中之重。

强化对大气、水、固体废弃物污染的治理,使环境质量得到明显改善。要制定严格的尾气排放标准,尤其是控制小轿车尾气排放；鼓励市民使用公共交通,倡导市民购买小排量汽车；制定节水政策,推动工业节水、生活节水、市政节水,推动海水利用、中水回用；加强对生活垃圾无害化处理的投入,倡导停止使用不可降解餐盒、一次性筷子和购物塑料袋等。

加大力度发展循环型工业。要加强循环经济技术开发和制度创新体系建设,推动循环经济技术进步和制度改革；要充分利用银行贷款及各种环境保护专项基金,采取BOT、TOT等多元化投资方式筹集建设资金；要建立奖励机制,制定鼓励发展循环经济的优惠政策；要引进和消化吸收国内外先进循环经济技术,研究开发清洁生产、清洁能源以及废物再生利用等领域的关键技术,提高技术进步对发展循环型工业的贡献率。

杜绝项目低水平重复建设,特别是严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业。采取财政税收等优惠措施鼓励企业控制污染,实现资源优化配置和产业升级改造。要严格执行环保法规,完善污染物排放总量控制和建设项目环境影响评价制度,尝试建立排污权交易中心,以市场的手段激励企业节能减排。把加大力度研发新技术、新工艺、新设备等清洁生产技术作为一个新兴产业来抓,创造新的经济增长点。

(二)注重提高自主创新和科技发展水平,努力建设创新型经济特区

必须指出,经济特区在科技和自主创新上已经取得了很大的成绩,但与其他发达的高科技城市相比,经济特区仍需要继续努力,在既有成绩上进一步注重创新,打造创新型特区,积极实施“科技兴区”战略。

完善以企业为主体、产学研有机结合的科技创新体系。要加快重点骨干企业的工程技术中心建设,引导大中型企业建立研发机构,帮助有条件的大型企业集团创建国家级工程技术中心,鼓励中小企业与各类科研机构合作,充分发挥大中小型企业在自主创新中的主体作用。同时加快高校和科研机构的转型,鼓励其创建面向产业服务的实验室、检测中心、分析中心和设计中心,使之成为服务和提升区域创新能力的重要力量。

强化科技创新人才的支撑和保障。要借助博士后工作站、重点实验室等载体,引进国内外知名的创新型人才,实现人才开发的快速提升。同时,要充分利用自身发展过程中培养的一大批自有人才,创造优越的工作和生活环境,激励他们最大限度地发挥自己的聪明才智,为经济特区的科技创新发挥最大作用。另外,经济特区要大力发展教育事业,特别是高等教育,鼓励高校培养更多的有创新精神和实干精神的人才。

加强科技创新的投融资平台建设。要引导国内金融机构加强信贷支持,鼓励民间资本建立风投基金,积极引进境外风险资本,形成完善的风险投资体系。要建立健全中小型科技企业的信用担保体系,加大对企业自主创新活动的贷款担保支持。要加快发展产权交易市场,畅通非上市中小型创新型企业的产权流通渠道。要充分利用深交所“创业版”,构建科技创业投融资服务平台。

(三)注重转变发展方式和推进经济体制改革,努力建设开放型经济特区

随着经济特区的发展,劳动密集型和资源密集型产业已丧失了竞争力,转变发展方式成为保持经济又好又快发展的当务之急。必须积极推进经济发展方式的转变,走集约化发展道路,平衡各产业比例,提高产业水平,同时鼓励高污染、高能耗企业改造升级,采取财政税收政策引导其关停并转或者产业升级。特别是第三产业,还有进一步提升空间：(1)加快服务业管理体制改革,消除体制性障碍；(2)有步骤的开放金融业,同时加强监管,更好地服务于实体经济；(3)健全房地产市场,理顺租售房比价关系,形成合理的价格机制,培育二级市场；(4)大力加强交通运输和邮电通信业的发展,推进信息化建设；(5)加快发展文化、旅游、卫生、咨询等产业,培养新的消费热点[15]。

经济特区以经济改革立区,必须保持“特”的品格、地位和面貌,以特别之为谋经济改革的特别之位。要深化财政和投资体制改革,按照基本公共服务均等化和建设主体功能区的要求,完善公共财政体系,完善政府投资管理,规范政府投资行为。要深化金融改革和创新,倡导建立金融改革创新综合试验区,稳步推进金融业综合经营试点,加强金融监管和内部控制,防范和化解风险。要深化企业改革,创新国有资产运营模式,加快国有企业股份制改革和上市,鼓励民营经济发展,合理引导其进入金融、基础设施建设等领域,推进水电油气等要素价格改革,完善土地市场,发挥市场机制和基础作用[16]。

需要说明的是,特区经济发展应从外向型转为开放型。要树立世界眼光,统筹利用国际国内两个市场、两种资源,加快与国际通行规则接轨,积极参与国际分工,更加注重引进先进技术、管理经验和智力资源,吸引跨国企业投资高新技术产业,设立地区总部和研发中心,同时扩大对内开放合作,增强辐射能力,率先建成比较完善的内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。

(四)注重完善公共服务和行政管理体制,努力建设和谐的经济特区

目前,经济特区都提出了“小政府、大社会、转变政府职能”的改革目标,但行政体制改革还是落后于经济体制改革,必须把依靠优惠政策的思路转变到提高行政效能上来,转变到完善法制建设上来,转变到改善软环境、软实力上来。一是要理顺政府与企业、市场、社会的关系,全面推进政企分开、政资分开、政事分开；二是要鼓励和支持具备条件的地方推进职能统一的大部门制改革,鼓励扁平化管理；三是要深化审批制度改革,杜绝经济活动中“雁过拔毛”和权力寻租的现象；四是要健全决策咨询体制,完善公众参与、专家论证和政府决定的科学决策机制[17]。

在人口问题上,经济特区应重视人口规划与发展,实现经济发展和人口的高度协调。在制定国民经济与社会发展规划时,要综合考虑人口规划与经济发展、城市建设、环境保护等因素,继续控制人口数量,努力提高人口素质,制定与经济发展、资源承载、环境质量和人口发展相协调的发展目标。同时,要加强计划生育的宣传教育,特别是针对流动人口的计划生育工作,要加强对外来人口的控制,把控制人口作为一项长期战略任务坚持不懈的抓好。

经济特区还应统筹考虑城乡发展：(1)教育事业。改革教育体制,增加教育投入,重视基础教育,鼓励民间办教育,扶持重点院校,强调职业教育,解决好农民工子弟的读书问题。(2)卫生事业。在巩固和发展城市基地的同时,大力发展农村三级医疗卫生服务体系,促进城乡卫生事业协调发展；继续扩大社会医疗机构服务范围,加快卫生城镇建设。(3)社会保障。保险种类要全,覆盖面要拓宽,服务水平要提高,特别要免除农民工和城市低收入者的后顾之忧,率先探索从城市延伸到农村并实现城乡一体的社保体系。

应当指出,经济特区作为改革开放的“试验田”和“排头兵”,曾经率先冲破传统经济体制的束缚,充分利用和发挥国家的政策优势,对全国市场经济和经济发展起到了积极的推动、辐射和示范作用,促成了中国全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。而在中国经济特区创建30周年之际,国家在积极应对全球性金融危机、力挺国内经济又好又快发展的进程中迎来了新一轮的改革开放大潮,要求经济特区在扩内需、保增长、调结构的一系列宏观调控措施下有所作为,进一步发挥出市场先导功能。为此,经济特区必须在既有业绩的基础上抢抓机遇,积极探索出发挥先导功能和带动作用的新思路、新办法,深入推进经济体制、社会事业和行政管理等各项改革,进一步提升开放型经济水平,建设创新型的和谐特区。也就是说,经济特区只有以特别之为,立特区之位,才能在国家新一轮改革开放中继续领衔,才能在全国区域经济协调发展中发挥出“站在前头”作用。

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