教育责任：政府公共性的回归

○ 毕铁居 吴绍琪

教育责任：政府公共性的回归

○ 毕铁居 吴绍琪

在社会主义市场经济条件下，政府的主要责任是为社会提供公共产品与服务，其中，政府教育责任直接关系到整个国家宏观经济社会状况与公民的切身利益。政府教育责任倍受社会关注，不可缺位。

一、政府的教育责任

政府教育责任的确立首先与对教育属性的认识有着密切关系，从教育的内在特性来说，政府教育责任是由其供应方式和重要的社会效益所决定的。教育巨大的外部经济性、准公共服务的特点决定了政府在其供给中必须承担一定的公共教育责任。接受教育特别是义务教育是公民基本权利之一，作为基本人权和社会需要，毫无疑问每个人都享有最基本的受教育的权利。我国和其他国家在宪法和教育相关法律中明确规定了公民的受教育权，而且规定不能因公民家庭经济背景不同，剥夺其受教育的权利。尤其在知识经济时代，教育的普及和发展已成为现代社会实现社会平等的重要手段。现代社会公民的知识和技能是其自立于社会的基础，没有一定的知识和技能就无法在工业化和知识化经济社会生存，知识和技能的差异是促成社会成员经济社会条件分化的直接诱因，是新的社会不平等的催化剂。因此，政府承担公共教育责任不仅表现在具有提高生产率的效应，也有利于维护社会的公平、公正、稳定，推动精神文明、民主与法治的建设。政府公共教育责任是现代服务型政府的应有之义，已经成为现代政府不可推卸的责任。

教育服务属于准公共服务，理应由政府和市场共同提供，既不应由政府完全提供，也不应完全由市场提供，换言之，政府财政应该为教育服务买单，受教育者即学生和家庭也应付费。但由于义务教育是一种以法律为准的具有强制、免费、普及特征的教育，强制以免费为前提。从这个意义上说义务教育的竞争性和排他性丧失了，可视为公共服务[1]。因此应由政府全部买单，学生享受免费入学教育。

从世界各国教育发展实践来看，世界上绝大多数发达国家乃至众多的发展中国家，政府财政负担义务教育全部经费支出，除私立学校外，包括高等教育在内的非义务教育的经费大部分也都由财政负担，政府承担第一责任人。政府的公共教育责任已经成为政府的首要责任之一。

二、政府公共性与政府教育责任

政府社会职能的回归体现在政府职能的公共性回归。公共性是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具，政府作为委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民意志，以保证公民利益为基准点，制定与执行体现公共性的公共政策。政府治理社会性回归，要求政府采用权力转移和多种授权的方式等社会化过程来实现，这样可以消除由权力结构失衡带来的障碍，为扩大社会主体的权利与自由，为社会的建设提供动力[2]。公共性内涵通常可归结为：一种民主的、平等的、公正的、守法的正义精神；一种以公益为目的的、为公众服务的奉献情怀；一种体现民主价值观的和谐的社会氛围。其基本特征是：某种涉及公众利益的社会事务，需要由社会成员共同承担、共同享受、共同管理、共同监督。共同承担反映的是一种共同的社会义务，共同享受规定的是一种共同的社会权利，共同管理拥有的是一种共同的社会职能，共同监督赋予的是一种共同的社会责任。公共性的本质反映的是社会及社会成员共同的客观需求，而不是凭着人为的主观意志或行政权力形成的规定。公共性的实现途径是民主。公共性排斥垄断性。教育的公共性，是指教育所具有的既使整个社会受益,又使社会生活中的每一个人受益的功效和职能。实现教育公共性的最为直接有效的载体是学校和各类培训机构。公共性是教育特别是义务教育的一个重要属性，它意味需要财政投入来维持教育的正常运转，需要政府遵循教育发展的规律，实施教育行政管理。

三、政府教育责任实现的路径

（一）加大对教育投入的力度，发挥财政的调节功能

改革开放以来，中国的教育经费投入总的来说是逐年增加的。据国家统计局的统计，1992年，我国的教育经费总量是867亿元，到2003年增长到6208亿元，十余年间增长了7倍多。这其中，国家财政是教育经费的重要来源。虽然国家财政对教育的投入总量在逐年增加，但从相对比例上来看，我国的教育经费投入依然呈现出严重不足的态势。目前国外公共教育支出占GDP的均值5%左右，而中国的财政性教育支出占GDP的比重却长期低于国际平均水平。早在上世纪80年代末，有关部门就提出我国财政预算内教育拨款占GDP的比重到上世纪90年代中期或到2000年应达到4%的水平。但时至今日，这个目标也没有完全实现。时效性不强，按照教育法规定，中央和地方政府都要切实保证教育经费实现“三个增长”，其中各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政性收入的增长。但统计显示，这个目标并不总能实现。除了在总量上呈现不足外，更重要的是在结构上出现了偏差。在教育经费投入的层次上呈现“倒金字塔”型，即教育经费投入在基础教育和高等教育分配上出现了“倒挂”。公共教育资源向高等教育过分倾斜，而基础教育的公共投入严重不足。还表现在教育投入的城乡差距、地区差异明显、利用效率低下。当前我国存在的教育经费克扣和挪用现象，也在客观上恶化了投入总量不足带来的弊端。本来较少的人均经费，往往被拿来搞学校的基础建设，使学校的正常活动缺乏必要的经费支持。学生员额不足，教育资源的利用率不高。

我国政府正努力加强教育投入的力度。基于目前我国教育投入面临总量不足和结构不合理、利用效率低下的现状，要实现教育发展的预期目标，政府应当从以下几个方面加强努力：

1.制定并完善教育投入的法律法规及配套措施，依法进行教育投入和监管。现行的教育法规和财政法规中，有关政府教育投入方面的规定模糊，操作性不强。在无法可依的情况下，政府的教育投入就有很大的随意性和不稳定性。当前应尽早抓紧制定教育投入法，通过立法，确保教育经费特别是义务教育经费到位。在教育投入法中，应该进一步明确和完善教育投入机制，对教育法提出的投入体制予以修改和完善，并进一步细化，增强可操作性。同时还要建立保障教育投入法规执行的监督检查机制和问责机制，对违反规定的政府行为，进行有效的监督和惩罚，以实现教育经费投入更多、更有保障。

2.统筹安排教育经费，向薄弱学校倾斜。不再实行对重点学校在财政拨款、师资配备、招生等各方面的优惠政策。重点学校挤占普通学校的资源、经费、师资，只有较少的资源投到其他学校的发展上，长此以往最终该地区的教育整体水平会趋于下降。在停办重点学校的同时，依法重新配置教育资源，在资金投放、师资调配、教师培训等方面向薄弱学校倾斜，实现学校之间的均衡发展。

3.优化教育投入方式，实现教育投入渠道多元化。学校教育服务属于准公共服务，教育经费来源应当多元化，政府、社会、市场都应担负其应当的份额。义务教育属于纯公共服务应由政府财政全部负担，同时也可以吸纳部分社会资源，形成民办教育、个人捐资、企业出资、投资多方参与机制，实现政府教育财政为主，多种教育资金并存的良好局面。在条件成熟的时候，国家可以通过征收教育税，发行教育彩票、教育债券等形式来筹措教育资金。

（二）法制保障

教育法制建设是依法维护教师权益，保障和提高教师社会地位的重要环节。通过立法程序，把国家关于促进教师发展、激发教师活力的方针政策、制度措施、实现目标等用法律形式固定下来，使之成为整个国家的意志和整个社会所遵循的准则，是实现教师激励管理的有效保障。当前要进一步完善《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）的规定，如，《教师法》明确规定：教师如果认为自己的合法权益受到侵犯，教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益的，或对学校或其他教育机构做出的处理不服的，通过向教育行政部门和同级人民政府或者上一级人民政府申诉来解决问题。这种教师的申诉制度实际上只是在教育系统实施的一种制度，它缺乏一定的行政监督，对于普通教师来说，申诉制度只能是一种摆设。再比如，《教师法》虽然规定了教师有“按时获取工资报酬”的权利，但却对侵犯教师这项权利时教师如何获取救济缺乏相应的明确规定。同时，进一步加强对新颁布的义务教育法的实施和执行，确保义务教育教师的平均工资水平不得低于当地公务员。实行规范的义务教育教师职务制度，将教师职务统一划分为初级职务、中级职务和高级职务。强化执法监督，切实维护好、实现好、发展好教师的合法权益，为教师激励管理提供一个良好的外在环境因素。

（三）政策引导

就我国现实状况而言，建立教育政策引导机制，必须重视以下几点：

1.实行教育经费倾斜政策。基础教育是国民素质教育，它对于提高广大劳动者素质具有广泛而深远的意义。同时，它又是各类各级专门教育的基础。在经费的配置上，必须保证基础教育的重心地位。出于对我国国情的实际考虑，国家在经费投入的总量配置上，应以保证国民基础教育为主，同时兼顾经济建设和社会发展的迫切需要，根据择优培养的原则，适当发展高等教育。在教育发展过程中，要通过政府行为和转移支付制度扶持弱势学校。通过发展教育缩小教育发展的差距。各级政府必须按照《教育法》和有关规定保证弱势学校教育经费持续增长，通过制度创新、政策调整，吸引和促进社会资金向教育流动，满足教育快速增长对教育经费的强劲需求。要采取切实政策，放开、扶植和鼓励发展民办教育，鼓励私立、民办中小学发展，政府努力做到有所为有所不为，集中财政力量推进落后地区和弱势学校教育的发展。

2.权力下放，实施校本管理。校本管理是指学校根据自身特点和发展需要制定管理目标，以学校全体成员参与为基础,以促进学校发展为目的,通过多种管理方式的整合来实现学校目标的一种学校管理。它突出以学校为治理主体，依据教育教学客观规律，自主确定学校发展战略、办学特色取向，学校的组织行为和管理行为以实现学校管理自主化、管理人本化和管理个性化为目标。当前，教育管理体制带有严重的“以官为本”痕迹，学校的诸多管理权力，包括职称评审、人事任免、干部聘用、工资制度等最后决定权不在学校，而在有关政府职能部门。最有发言权的学校却没有最终决定权。校长负责制尚不成熟，因此学校对教师的激励管理无法自主有效的实现。实施校本管理的关键，在于权力下移，将办学自主权真正转移到学校一级教育行政部门，给予学校更大的权力和自由，使中学成为自我管理、自主发展的主体，可以根据自身的需要确定自己的发展目标和方向，从而提高学校激励管理的有效性。

3.推行基础教育“均衡化”的政策。为了有效推行素质教育、创新教育，造就中学教育良好的外部环境支撑，基础教育的“均衡化”应成为当前教育政策价值诉求和指导原则。应试教育及其派生的重点学校制度，人为的造成学校之间的巨大差距，将学校和未成年学生分为三六九等，完全违背教育规律，与素质教育、创新教育相悖，加剧了教育不公平。学校教育正常化，必须推行教育均衡化的政策，取消重点中学制度。日本、韩国等亚洲国家早在上个世纪70年代就取消了重点中学制度。推行基础教育均衡化政策，可以考虑通过教育政策倾斜扶助“差校”，要建立起中学教育的评估体系和对薄弱学校的帮扶与评估机制，健全一套完整帮扶和评估的规则和标准。逐步建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测和评估体系，加强对弱势学校的指导，确保新增教育经费主要用于弱势学校；建立并完善行之有效的激励机制，促进并保持教师队伍的有序流动，公平调配师资、校长，或实行定期轮换；按明确的入学标准平等地接受学生，使学校生源质量大致相似。

[1]王善迈：《教育是一种社会现象——再评教育产业化、市场化》，《光明日报》2006年4月26日。

[2]臧乃康：《和谐社会政府治理职能的让渡与回归》，《理论探讨》2007年第6期。

（作者单位 洛阳师范学院管理科学系、重庆大学贸易与行政学院）

（责任编辑 崔光胜）