回眸哥本哈根气候大会

牛 玲

回眸哥本哈根气候大会

牛 玲

气候谈判的历程

科学研究已经证明，20世纪全球接近地面的大气层平均温度上升了0.74摄氏度，过去50年可观察的气温上升的速度是过去100年的双倍。全球性的温度增量反过来导致其他方面的变动，包括海平面上升和降雨量及降雪量的变化等，促使极端天气事件的发生更强更频繁，譬如洪水、旱灾、热浪、飓风和龙卷风等，甚至出现了其他更严重的后果。 根据目前的研究，人类活动正是推动气候改变的重要原因。从工业革命开始，二氧化碳和其他温室气体的排放急剧增加，空气中二氧化碳的含量逐步上升，人类对二氧化碳和其他温室气体的排放量不断增加，成为造成全球变暖的人为因素中最主要的原因。

为了减少二氧化碳及其他温室气体的排放，遏制气候变暖的趋势，1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化达成《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，英文缩写UNFCCC),并于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会上获得通过。《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。

自1995年3月28日首次缔约方大会在柏林举行以来，缔约方每年都召开会议。1997年12月11日，第3次缔约方大会在日本京都召开，149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》，它规定从2008到2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%，其中欧盟将6种温室气体的排放削减8%，美国削减7%，日本削减6%，同时确立了三个实现减排的灵活机制，即联合履约、排放贸易和清洁发展机制。2005年2月16日《京都议定书》正式生效，它是人类历史上第一个用立法的方式限制国家排放二氧化碳等温室气体的国际条约。随着京都议定书第一承诺期的即将结束，2012年后国际气候制度如何构建就成为一个紧迫的问题。有关谈判于2005年启动，在2007年的印尼巴厘岛大会上各国达成了巴厘岛路线图，致力于在2009年年底的哥本哈根会议上完成《京都议定书》第一承诺期2012年到期后，有关全球应对气候变化新安排的谈判并签署有关协议。因此，哥本哈根会议被赋予了承前启后、继往开来的重要使命。

哥本哈根气候大会的关键议题

哥本哈根世界气候大会全称为《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议，也被称为哥本哈根联合国气候变化大会，从2009年 12月7日起，192个国家的环境部长和其他官员们在丹麦首都哥本哈根召开联合国气候会议，商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，就未来应对气候变化签署新的协议。毫无疑问，此次会议对地球今后的气候变化走向会产生重要的影响。哥本哈根气候大会各国进行谈判的关键议题有以下几个：

一是气候谈判的机制

2007年12月由180多个国家共同签署的“巴厘路线图”其中最基本的一个条款就是实行双轨制的气候谈判机制，这是各国承担“共同但有区别的责任”的最佳体现。

双轨制之一是《京都议定书》缔约方谈判。根据《京都议定书》要求,发达国家减排温室气体的第一个承诺期将在2012年结束，为了不中断有关国家履行《气候变化框架公约》中规定的义务，有关各国具体义务的新议定书或《京都议定书》的修正案必须在2012年生效。在此之前,各国政府必须就此问题完成一系列的谈判，签署相关法律文件,并由各国立法机关批准。为了保障如期完成艰巨的谈判任务和履行复杂的法律程序,在议定书生效一年后的2006年蒙特利尔会议上,缔约方会议决定成立“《京都议定书》之下，《公约》附件一缔约方进一步承诺特设工作组”(AWG-KP),职能是审议并提出发达国家在2012年之后减排的目标,以供缔约方参考。

双轨制之二是为发展中国家和未签署《京都议定书》的发达国家(主要是指美国)在《联合国气候变化框架公约》下开展谈判。为了更好地完成谈判工作，各方成立了“长期合作行动特设工作组”，简称AWG-LCA。谈判的内容主要包括各国减排的长期共同愿景，如2050年50% 和 80%的减排问题，发达国家非京都议定书缔约方（美国）减排目标及发展中国家减缓行动及其技术资金和能力建设支持、技术开发与转让、森林管理增加碳汇（REED）等问题。

然而，2009年在泰国曼谷举行的联合国气候变化第四次谈判过程中，欧盟及一些发达国家提出了背离“巴厘路线图”的建议，主张把《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》双轨谈判合并成一条轨道，并且提出放弃《京都议定书》，在《联合国气候变化框架公约》下重新谈判制定一项单一法律文件，遭到了广大发展中国家的坚决反对，因此在哥本哈根气候大会上，各方争论的一个焦点内容就是“双轨制或两轨合一”。大多数发达国家希望在2012年后形成一个新的一致性的法律框架，而不仅仅是现有《京都议定书》（具有法律约束力）的延续，而大多数发展中国家担心新的一致性协议会减少对发达国家的法律约束力，因而希望对《京都议定书》进行修订，增加发达国家在2020年前应完成的第二承诺期的规定。被称为“基础四国”的中国、印度、巴西与南非四个国家在这个问题的争论中发挥了重要的作用，他们就“单轨”与“双轨”等问题多次表明立场，坚持谈判应在“双轨制”程序下进行，表现出了发展中国家在气候谈判中的力量。

二是减排目标

根据政府间气候变化专家组(IPCC)2007年发布的第四次报告(AR4),为了将全球平均气温的升高控制在2摄氏度内,必须完成两个行动计划:（1）中期目标：以1990年为基准年,到2020年,发达国家的整体减排幅度为25%~40%；（2）长期目标：以1990年为基准年,到2050年,全球的整体减排幅度达到50%。

在哥本哈根气候大会上，谈判初期出现的“丹麦文本”和谈判中期出现的两份“主席文本”都对2020年的中期减排目标及2050年的长期减排目标提供了建议，但有关减排目标的具体数字各国存在着严重分歧。在中期减排目标问题上，各主要国家在谈判前都已经通过各种方式给出了愿意承担的减排或限排目标，如2009年6月26日,美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》,提出以2005年为基准年,美国到2020年减排17% ，因此各国的谈判空间有限，并且和“主席文本”中的建议数字相距甚远。而在长期目标上，发达国家不断要求发展中国家也承担量化减排义务，模糊“共同但有区别的责任”中 的“区别”原则。对此包括“基础四国”、“小岛国”在内的发展中国家给予了坚决的回击，巴西、中国和印度在会前已经明确提出各国的减排承诺只是自愿性目标，不受国际协议的约束，并且发达国家提出要以包括中国在内的发展中国家减缓行动公开透明为条件，要求发展中国家接受“可衡量、可报告、可核实”的减排承诺（MRV），具体做法是让国外组织核实本国的排放量，而发展中国家指出“巴厘行动计划”有明确规定，发展中国家只有得到国际资金、技术和能力建设支持的减缓行动才接受“三可”审评，自觉采取的减缓行动完全不必接受“三可”标准。

三是适应气候变化的资金援助

适应气候变化的资金援助问题是谈判中各方关注的热点。根据世界银行的估计，发展中国家在2020年之前每年需要1000亿美元左右的资金来适应气候变化。因此，这笔钱在发达国家之间如何分摊和筹措，在发展中国家之间如何分配和使用，由什么样的国际主体来管理这笔钱等问题，在哥本哈根谈判中引起了激烈的争论。从美国气候特使斯特恩的“不会把钱给中国”到中国外交部副部长表示“中国不和最不发达国家争钱”，再到美国国务卿希拉里在谈判临近结束时提出1000亿美元的许诺，关于适应资金问题的谈判可谓扣人心弦。

哥本哈根气候大会的成果——《哥本哈根协议》

本次哥本哈根会议围绕最终成果的文件形式，全球应对气候变化的长期目标，发达国家的中期减排目标，发展中国家的自主减缓行动、资金、技术、透明度等一系列关键议题展开了复杂的利益博弈和激烈的政治较量。发达国家与发展中国家两大阵营之间、不同阵营内部都存在着错综复杂的矛盾 ，使得整个谈判过程一波三折。在会议的最后时刻以附加文件的方式通过了经激烈谈判和磋商而达成的《哥本哈根协议》。会议决定延长公约和两个特设工作组的授权，到今年墨西哥会议即《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议时达成法律协议。

《哥本哈根协议》是经过中国、南非、巴西、印度、美国、非洲联盟，小岛国和欧盟等26国讨论后提出的。《协议》根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告的科学观点，提出了将全球平均温升控制在工业革命以前2℃的长期行动目标，在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的步伐。

在各国的减排目标方面，尽管《哥本哈根协议》并没有明确将采取什么样的行动以及数量化的减排目标，但在“共同但有区别的责任”原则下，最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动。《公约》附件一的《议定书》缔约方将继续减排，美国等《公约》附件一的非《议定书》缔约方将承诺履行到2020年的量化减排指标。发达国家的减排行动及向发展中国家提供的资金将根据有关的准则进行测量、报告和核实。《公约》非附件一缔约方，即发展中国家在可持续发展框架下采取减缓行动，最不发达国家和小岛屿发展中国家可以在自愿和获得支持的情况下采取行动。

同时，《哥本哈根协议》强调了适应气候变化资金的重要性和紧迫性，尤其是对最不发达国家、小岛国和非洲的资金援助，在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展。《协议》要求发达国家根据《公约》的规定，向发展中国家提供新的、额外的、可预测的、充足的资金，帮助和支持发展中国家进一步的减缓行动，包括大量针对降低毁林排放、适应、技术发展和转让以及能力建设的资金，以加强《公约》的实施。在资金的数量上，要求发达国家集体承诺在2010—2012年间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要，这些资金中的适应资金将优先提供给最易受气候变化影响的国家。同时，将建立具有发达国家和发展中国家公平代表性管理机构的多边基金。虽然发达国家在资金上的这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有一定差距，但毕竟提出了一个量化的、可预期的目标。

总之，哥本哈根气候大会谈判守住了气候谈判的底线，坚持了《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》的双轨谈判机制，维护了“共同而有区别的责任”，同时提出了全球升温必须控制在2℃以内的长期目标。会议通过的《哥本哈根协议》对于某些谈判的焦点取得了共识，缩小了一部分分歧，为下一步的谈判奠定了基础。

对未来的展望

哥本哈根气候大会曾被寄予厚望，被喻为“拯救人类的最后一次机会”，但会议最终结果也令许多人感到失望，遭受了众多批评。主要原因在于尽管《哥本哈根协议》提出了坚持长期减排目标，向发展中国家提供资金、技术支持，增加减排透明度，确保将全球气温上升幅度控制在2℃以内等内容，但是该文件未能像《京都议定书》那样，对发达国家排放二氧化碳形成强制性的法律约束。同时，发达国家对于发展中国家的资金与技术支持承诺也没有达到预期成果。发达国家暂时只愿意就未来3年每年的资金支持给出承诺，而发展中国家则要求更长期的资金支持。此外，对于发展中国家是否也要做出“可衡量、可报告、可核实”的减排承诺问题，主要的发展中国家仍然坚持不接受MRV，这可能会引起发达国家衍生出新的要求，在此问题上各方还未达成共识。第16次缔约方会议将于2010年在墨西哥城举行，那么以上这些问题仍然会是墨西哥会议，甚至是以后更多次会议的谈判焦点。

让190多个国家就一个全球问题达成共识是一项复杂而艰巨的任务，有关后续谈判进展不可能一帆风顺，形势将更为错综复杂，谈判任务将异常艰巨。但随着未来气候变化的持续恶化，可能出现更极端的气候现象，由此给各国会带来更大的负面影响和灾难。在这些灾难面前，世界各国必须要团结起来，共同面对关系到人类命运的挑战，气候谈判也会在曲折的道路上继续前行。

栏目主持：纪 元