美国救灾应对程序与NGO力量

文/ 陈 浩

美国救灾应对程序与NGO力量

文/ 陈 浩

非政府组织(NGO)美国红十字会是防灾救灾中不容忽视的力量，每遇政府采取大规模救灾行动的时候，美国应急管理署(FEMA)的首选合作对象就是美国红十字会。

自下而上的联邦救灾机制

美国应急管理署(FEMA)隶属于美国国土安全部，是美国进行重大突发事件时进行协调指挥的联邦领导机构。

美国的救灾应对机制主要是从下而上地进行。灾害发生后的第一应对措施，主要由当地政府负责、该地社区组织和志愿者组织参与实行。如果灾害规模较大，则向州政府求救。之后州政府调集国民卫队、动用州政府资源应对，同时对受灾情况进行评估，对受灾损失和灾后恢复所需援助进行认定。最后，根据受灾情况，州长提请总统宣布“重大灾害声明”，担保将州政府的基金和资源投入到长期重建工作。

总统“重大灾难声明”所提出的议案，主要包括将资金投入到受灾联邦的长期复苏，其中有一些是配合国家方案，以帮助受灾者、企业和其它公共实体。

地方遭遇重大灾害需要援助时首先应进行申报，由总统决定是否提供联邦援助。援助前提是灾害明显、且灾害影响超过州政府或地方政府的应对能力，所需资金主要来自美国应急管理署管理的总统赈灾基金，以及参与灾难援助计划的其他联邦机构。

提出的申请要等待总统批准，此过程可能持续几个小时或者几个星期，主要视灾害情况而定。FEMA主要负责评估当地的灾害应对能力，并对白宫行动提出建议，总统通过FEMA通知申请进行审批。

当申请得到联邦政府批准后，FEMA立即组织抗灾人员抵达工作现场。联合办公中心协调救灾行动，并公布免费电话，供受灾群众和企业主在异地注册登记，寻求协助。在受灾重建地区，灾民还可以获取援助情况和灾后恢复进程等相关信息。

联邦援助主要包括两类：一种是公共援助，主要是用于受灾地区的基础设施重建的资金援助；另外一种是个人援助，主要用于为受灾人群提供临时住所，或者提供房屋修葺的费用。此外，灾民还可以有更多援助选择，诸如个人低息贷款，中小生意援助计划等。其他诸如危机咨询，失业救助，都是需要申请的。通常都是先衡量受灾情况，然后得到申请表，有效期为总统发布重大灾害声明之后60天内。

▲一名美国红十字会工作者与卡特里娜飓风中受灾的母亲和她的孩子聊天

▲美国救援人员在新奥尔良一个被水淹的住宅区找到一名妇女并将其带往安全地带

复旦大学行政管理系教授顾丽梅认为，“在美国这种联邦制下，地方政府在财政和人事上比较独立；相应的，地方政府需要承担的责任也比较大。但不可否认，联邦政府也负有一定职责，美国联邦政府和地方政府很大程度上是一种合作关系。”

NGO的力量

在灾害救援操作中，FEMA会向受灾地区的美国红十字会了解灾情，美国红十字会在全国的联合办公室与FEMA成员进行沟通。红十字会也同当地的政府和州政府紧密配合，共享信息。

清华大学NGO研究所所长王名认为，“非政府组织反应比较快，它们的机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。非政府组织动员资源的能力也比较特殊，灾害发生后，他们一方面可以第一时间赶到现场进行救助，另一方面能够马上组织捐款捐物和动员志愿者做出及时的回应，这一点与政府有很大不同。政府不仅要判断真实情况，而且要通过庞大的体制层层上报、层层决策，然后才能采取行动，这往往会错失救灾的最佳时机。”

全美700多个红十字会站点，会在灾害发生后两个小时内进行援助服务。这些当地的站点平时就进行灾害训练和准备工作，帮助当地居民及时有效地应付灾害。

美国红十字会灾害援助主要关注个人及家庭受灾后的基本需求。当灾害威胁或者灾害来临时，可提供避难所、食物、卫生服务和心理健康服务。美国红十字会为受灾人群提供食物、负责受灾人群同家庭成员的联系。日用品、新衣服、租金、紧急房屋修葺、交通、家居项目和药品，这些往往用于帮助个人及家庭恢复日常生活。在应对受灾人群的骚动情绪方面，美国红十字会提供相应的灾害心理健康服务，组织有资质的职业人员，经过培训来实现疏导受灾人群的情绪。他们同当地的心理咨询机构合作，对当地受灾人群提供短期和长期帮助。

“如果州政府需要联邦的帮助，我们的要求也会发送到全美的中心，尽快由总部招收人员和调集物资。”美国红十字会灾害公共事务管理办公室相关人员表示。“我们总部会在第一时间采取行动，同时，FEMA也会在第一时间采取行动，直接联系红十字会，来协调信息、共享资源，应对大型的灾难。当灾害影响到很多路上的旅行者的时候，食物和帐篷或者救助所可能是最需要的，我们也会布置很多紧急反应车辆来帮助那些困在公路上的和失去交通联系的人。”

清华大学NGO研究所所长王名说：“从国际经验看，非政府组织一般在灾害发生的初期作用比较大，但是在灾后重建过程中由于一般都需要大量的投入，而非政府组织难于负担，所以随着时间的推移，随着政府体制逐渐恢复功能并发挥作用，非政府组织往往要让位于政府。一般情况下，非政府组织在灾害发生一个月之内的作用非常显著，但随着政府体系的恢复并发挥作用，许多非政府组织在一个月之后就会开始撤离现场。”

阅读提示

NGO，英文“non-government organization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。NGO在全球范围的兴起始于20世纪80年代，随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现，仅仅依靠传统的政府和市场两级无法解决人类的可持续发展问题，作为一种回应，NGO迅速成长并构成社会新的一级。

编 者

在重特大灾害面前，整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的合作与协调，是现代应急机制的重要特点和发展趋势，中外概莫能外。近年来发生的重大自然灾害，尤其是牵动全国、震惊世界的汶川大地震中，志愿者与中国政府在地震救援和重建中的青涩对接和磨合,也为我们提出了新的课题。NGO的作用在于集中资本和人力物力，满足政府不能满足的社会需要。如何充分调动民间组织和社会力量积极参与应急救灾工作、如何培育和发展NGO，使他们在应对突发事件中发挥独具的优势，为社会提供有效服务，值得我们深思。

责任编辑 林 洁