我国森林生态补偿资金来源问题研究——对哥斯达黎加森林生态补偿经验的借鉴

裴秀丽

(山东师范大学可持续发展研究中心,济南 250014)

我国森林生态补偿资金来源问题研究
——对哥斯达黎加森林生态补偿经验的借鉴

裴秀丽

(山东师范大学可持续发展研究中心,济南 250014)

森林是世界上主要陆地生态系统之一,不仅能够提供多种有形的物质产品,而且能为人类提供重要的生态系统服务。然而人类作为理性人,其行为带来了森林乱砍滥伐现象的加剧,所以建立完善的生态补偿机制变得异常重要,而其中最关键的问题就是资金问题,没有充足的补偿资金作后盾,生态补偿机制也将会是空谈。哥斯达黎加在森林生态补偿方面取得了成功,其资金来源也是多种多样的,本文将从哥斯达黎加森林生态补偿的成功经验中,寻求完善我国森林生态补偿资金来源的有效途径。

森林生态补偿;资金来源;哥斯达黎加

森林生态系统不仅为社会提供有形的物质产品,如木材、纤维、燃料、药物等,同时也向社会提供良好的环境服务(非物质产品),如涵养水源、固碳、保护生物多样性、美化环境等。但是由于森林生态效益具有外部性和公共物品的特性,其价值很难通过市场机制得以实现,为此极大地打击了森林经营者提供森林生态产品的积极性,其后果是森林资源的工业化利用程度大大增加,而森林覆盖率逐年降低,致使生态环境受到严重威胁。为达到资源的优化配置,实现森林资源的可持续发展以及生态环境的改善,需要采取适当的措施对森林的生态效益进行补偿,解决森林的外部效应及市场失灵问题。而建立完善的生态补偿机制,必须以充足的资金收入为后盾。

1 我国森林生态补偿资金来源现状

1.1 财政预算拨款

财政预算拨款是指由各级政府从现有财政支出中安排一定的资金,专门用于生态公益林的保护和建设。财政预算拨款作为生态效益补偿基金的重要来源之一,其补偿主体是国家,受益者为全体的社会成员。

1.2 行政事业性收费

行政事业性收费是指政府职能部门通过设立行政事业费项目向生态公益林的受益单位及个人筹集森林生态效益补偿基金。行政事业性收费的主体依然是国家政府,客体为生态公益林的受益单位及个人。如,2004年福建省永泰县人民政府制定并实施了《永泰县森林生态效益补偿基金管理办法》,管理办法规定资金来源除各级财政的安排外,将分别从利用水资源发电中提取 1%的收入,另外还从以森林景观为主要旅游资源的景区门票收入中提取 3%的森林生态效益补偿基金;浙江省规定在水电费中附加水电涵养费;新疆维吾尔自治区则从职工工资总额中扣除,每月征收 1～2元的森林生态效益补偿基金等等。

2 哥斯达黎加对森林生态补偿及其效果评价

哥斯达黎加对于森林生态补偿制度的探索开始于上世纪 80年代,从 1997年开始,哥斯达黎加制定了详细的环境服务付费制度。1996年制订的森林法第 7575号描述了森林生态系统可以提供的四种环境服务:(1)减少温室气体排放;(2)水文服务,包括提供人类饮用水,灌溉,发电;(3)保持生物多样性;(4)生态旅游和自然景观服务。这项法律约束了农场主的行为,并为森林保护建立了国家基金。

2.1 哥斯达黎加森林生态补偿的资金来源情况

在建立环境服务付费制度的时候,哥斯达黎加已经有了对重新造林和森林管理方面的补偿措施。森林法就是在此基础上颁布的,但其中有两项主要的变更:(1)它将补偿的评判标准由支持木材产业转为可以提供环境服务;(2)它将补偿资金来源由国家财政转为目的税和受益人支付。其中第二项变更就表明哥斯达黎加已经改变了原有的主要依靠政府进行森林生态补偿的布局,开始转变实行多种多样的筹资方式。

2.1.1 碳补偿获得资金收入

哥斯达黎加的森林保护资金主要来自可确认的贸易补偿 (certified tradable offsets,CTOs)。它是通过诸如处理CO2或者阻止CO2排放等项目活动创建的。挪威政府及挪威能源商财团购买了200 000个 CTO,价值 200万美元,这极大地推动了可确认贸易补偿项目的发展。起初由于哥斯达黎加主要通过避免砍伐森林而不是重新造林来减少排放,所以并没有出售额外的 CTO。后来通过《京都议定书》的批准,哥斯达黎加得以重返碳市场。其第一项合约是与世界银行生物碳基金签订的到 2017年购买 61万吨碳当量。这些将会通过在农林业系统植树、自然更新和商业种植林木来实现。FON2 AFIFO还在寻求零售碳排放权的方式,现在它在意大利非政府组织 GEV-Modena的帮助下,已经把塔拉曼卡 100ha的碳排放卖给了意大利公司。为了支持《京都议定书》的减碳政策,FONAFIFO建立了一项新的“自然再生援助”计划。比起林木种植合约来,此项合约的实施花费更少。

2.1.2 水文服务补偿获得资金收入

哥斯达黎加森林法第 7575号详细阐述了森林提供水文服务的重要性。水力电气部门及水用户被认为是 PSA项目的重要支撑。第 7575号法律并没有强制受益者必须进行补偿,所有的补偿要与潜在的服务购买者进行议价。1997年底达成的与水利发电部门国际原子能机构的协议,该机构将援助环境非政府组织 FUNDECOR。在此项协议下,该机构补偿其公司两座发电厂所在流域。2005年,哥斯达黎加通过修改水税扩大了水资源补偿的使用范围,对流域保护给予保护费。此项规定一旦生效,每年将会筹集1 900万美元,其中25%将会给予 PSA项目,50%给环境部门和水能源部门,另外 25%给保护区域的农场主。

2.1.3 生物多样性保护获得资金收入

GEF的设立主要是用于保护全球资源,GEF的资金主要依赖于生物多样性公约(CBD)和美国环境变化公约 (UNFC2 CC)框架的指导。所以它的资金可以认为是用户代表所提供的补偿。其中 500万美元用于生物多样性保护,其余部分用于制度的建设。另一项 GEF资金是由哥斯达黎加区域整合林草牧生态系统工程提供的,也被分流到了森林生态补偿项目。国际保护 (GI)也通过森林生态补偿项目补偿生物多样性保护,它提供了 50万美元的资金,其中 50%用于美国光学协会农业林学合约及太平洋保护区的费用开支,另外 50%用于农业林学合约下的 Chirripó国家公园防护带80 000棵树苗的种植费用。

2.1.4 国际援助

从 2001年到 2006年,PSA项目获得了世界银行的贷款,并获得了国际环境组织 (GEF)的补助金,给予环境管理的主流市场 (MMB IEM),从 2007年起继续支撑这个项目。通过阿根廷森林项目,PSA还将获得德国援助组织 K fW的援助款。环境服务的受益者也要为其获得环境服务进行付费。

2.2 哥斯达黎加森林生态补偿制度的实施在全国范围内产生了积极的效果

2.2.1 森林覆盖率的提高

2005年底 PSA项目所登记的森林面积是整个国家森林面积的 10%。森林覆盖高百分率成功地逆转了哥斯达黎加的森林采伐率,形成了相互促进的关系。实际上,森林的高回报率会引起森林种植量的增加。拥有森林的农场主不愿意砍伐森林,而没有森林的农场主更倾向于重新造林。所以森林保护合约不仅避免了森林的砍伐,还能增加森林的再植数量。Tattenbach et al.(2006)利用 ACCVC地区的数据,通过计量经济模型测算了 1996年到 2000年的森林采伐数,利用这个模型,他们测算出 2005年森林覆盖率比如果没有PSA项目高 10%。通过对比发现,38%的森林保护条约可以减少森林的砍伐率。这个比例在森林砍伐率高的地区较高(47%),在森林砍伐率低的地区较低 (13%)。Sills et al.(2006)用匹配法将 Sarapiquí地区 1997年到 2000年的农田数据做了分析,发现 PSA项目激励了人们对本国森林的保护。

2.2.2 全国范围内对森林价值的认同

在哥斯达黎加,森林的价值已经远远不限于为人类提供木材和纤维,在法律规定和实践中,森林为人类提供的四项服务已经得到体现,森林所有者被看作是环境服务的提供方,森林保护已经成为营利的商业。

3 两国森林生态补偿资金来源比较分析

目前我国的森林生态补偿资金来源主要是国家财政和行政事业性收费(其优缺点见表1),这就表现了我国森林生态补偿资金来源的单一性,而哥斯达黎加早在其森林法颁布的时候,就改变了这种单一的资金来源形式,而是采取了灵活多样的补偿措施,除了由公共财政负担,还有森林生态税收,或者通过国际市场的碳贸易来进行补偿,这为哥斯达黎加森林生态补偿提供了充足稳定的资金来源,取得了显著的成效。

表1 我国森林生态补偿主要资金来源的优缺点

4 哥斯达黎加森林生态补偿成功经验对我国的启示

哥斯达黎加森林生态效益补偿的成功经验告诉我们,必须要建立长期有效的补偿资金筹集渠道,不断拓宽新的融资渠道。

4.1 继续加大财政转移支付的力度

森林的主导作用是其生态功能,而这种生态功能又具有很强的外部性,所以受益的是全体社会成员,而社会利益的代表是各级人民政府,理应由财政支付森林的补偿费用。因此,财政投入应始终长效地作为森林生态效益补偿基金的主要资金来源。

4.2 实行市场交易模式

哥斯达黎加森林生态补偿的成功经验表明,森林生态补偿的资金来源应该从森林生态系统所创造的价值方面着手,根据“谁受益,谁付费”的原则筹集资金。而森林环境服务主要包括森林景观或美化环境、固碳、生物多样性和森林的水文服务四个方面,所以应该主要从这四个方面进行森林生态补偿融资。

发展森林生态旅游。目前国家政策正在全力扶持本国旅游业的发展,旅游业的发展势如破竹,而据世界旅游组织估算,森林生态旅游业收入已占世界旅游业收入的 15%～20%。在我国森林公园、自然旅游点、风景名胜区、自然保护区、天然湿地保护区等生态旅游区的发展会带来门票收入的提高,旅游业收入的提高势必会带动森林生态补偿资金的增加,从而激发人类对森林保护意识的提高,更加自觉自愿地保护森林生态系统。

碳汇贸易。因为森林能够吸收CO2,陆地生态系统的碳储量约有5 300亿～8 300亿吨,其中 90%的碳贮于森林。通过碳汇贸易,能够实现森林生态效益补偿。虽然在碳汇贸易中存在森林碳排放量计量困难、交易成本高、交易风险大等问题,但它为森林生态效益价值的市场化提供了一种途径。借鉴哥斯达黎加的经验,应该结合我国实际情况加快研究制定碳汇贸易的相关规则,建立国内碳交换机制,明确碳交易的对象及有关CO2的排放标准,解决科学计量等问题。当前应对排放CO2的单位购买排碳权进行制度设计和政策研究,为森林碳汇贸易市场奠定基础。

生物多样性交易。森林生态系统所能提供的生态服务其中很重要的一点就是提供生物多样性,在我国森林生态系统中存在很多珍贵的中草药,所以可以建立制药业与原始天然林经营机构之间的交易,交易的对象是天然林中的各类基因。通过这种交易可以将获得的收益投资于森林生态系统的保护。

缴纳水文资源补偿费。森林的水文服务是由政府、受益单位或个人向林场主或林业主管部门缴纳水文资源补偿费,用于植树造林和保持水土。根据哥斯达黎加的成功经验,水利电气部门以及水用户将会作为森林生态补偿资金收入的主体,补偿费可以从水利部门的水利发电费中提取,另外还可以从水库、水电站、自来水公司、水运部门等营业单位的收益中提取一定比例的补偿费。

4.3 征收生态税费

开征森林生态税,就是以保护森林资源、改善生态环境为主要目的,向所有森林生态产品的受益者课征的税收。生态公益林属于公共产品,一方面它具有一般公共产品所具有的外部性和效能的外溢性;另一方面生态建设单位无法保证简单再生产,无法通过市场交换来保证资金的正常运转。这就无法使得社会资源得到最优配置。通过开征森林生态税,增加消费者的消费成本,符合市场经济原则。政府作为社会公众的代理人,理应成为森林生态建设的主体。通过开征森林生态税实现生态公益林的经济外部性内部化,为生态公益林建设单位注入经济动力,确保生态公益林产品的长期供给,从而实现社会资源的优化配置。

4.4 社会公益性捐助

社会公益性捐助主要是接受国内外单位机构、个人的捐款或援助。学习哥斯达黎加的经验,我国也应该吸引世界银行的贷款和国际环境组织的援助,另外还可以通过多种方式拓宽社会捐助渠道,例如修建纪念碑、纪念亭,种植纪念林,领养林地、草地或野生动植物,划拨荒山荒沙给体育、文化娱乐界营造明星林等。还可以采取接受捐款等方式来争取国外组织机构和个人对我国公益林业建设的捐助。

[1]Stefano Pagiola.Payments for environmental services in Cos2 ta Rica.ECOLOGI CALECONOM ICS65(2008):712～714.

[2]Barrantes,G.,Gámez,L..Programa de Pago por Servicio Ambiental Hídrico de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia.Paper presented at the Workshop on Costa Rica’s Experience with payments for environmental services. San José,25～26 September 2006(in Spanish).

[3]Sills,E.,Arriagada,R.,Pattanayak,S.,Ferraro,P.,Carrasco,L.,Ortiz,E.,Cordero. Impact of the PSA Pro2 gram on land use.Paper presented at theWorkshop on Costa Rica’s Experience with Payments for Environmental Serv2 ices.San José,25～26 September 2006.

[4]于书霞,等.生态系统服务功能及其价值核算[J].中国人口资源与环境,2004,(14).

[5]李文华,等.生态系统服务功能研究 [M].北京:气象出版社,2002.

[6]赵同谦,欧阳志云.中国森林生态系统服务功能及其价值评价[J].自然资源学报,2004,18(3):480～491.

[7]中国 21世纪议程管理中心,可持续发展战略研究组.生态补偿:国际经验与中国实践 [M].北京:社会科学文献出版社,2007:6.

[8]陈宏伟,张帆.生态持续恶化拷问中国生态补偿机制[N].国经济时报,2006-08-30.

[9]王金南.正确处理生态补偿机制中十大关系困[N].中国环境报,2006-09-18.

[10]温作民.森林生态税的政策设计与政策效应[J].世界林业研究,2002,(4):15～20.

F326.20

A

1674-6341(2010)02-0001-03

2010-02-23

“十一五”国家科技支撑计划重点项目“提高区域协调度的多尺度计算机仿真技术研发”04课题“生态补偿关键技术开发与示范应用”(课题编号:2006BAC18B04)

裴秀丽 (1985-),女,山东泰安人,硕士研究生,从事可持续发展管理研究。

责任编辑:富春凯